Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact
N° dossier: TA.2005.282
Autorité: TA
Date décision: 28.11.2007
Publié le: 19.03.2009
Revue juridique: RJN 2008, P.280
Titre: Taxe d'équipement. Distinction entre construction nouvelle et agrandissement.
Résumé:
Dans la fixation de la taxe d'équipement, dont le montant peut dépendre de la nature de la construction, l'augmentation du volume d'un bâtiment existant réalisée sur une parcelle adjacente à celle qui est déjà construite n'est pas à considérer comme un agrandissement mais comme une nouvelle construction.
Articles de loi:
Art. 118 al. 3 LCAT Art. 20.1 RA-C16
Réf. : TA.2005.282-AMTC
A. Y. est propriétaire des articles a et b du cadastre de la Commune de Cernier. En 1983, il a construit, sur le premier de ces biens-fonds, un entrepôt, ce qui a donné lieu au paiement par lui d'une taxe de raccordement au réseau d'égouts de 3'045 francs. En 1992, il a procédé à l'agrandissement de ce bâtiment (autorisation de construire du 24.03.1992). Le 9 janvier 2004, le prénommé a déposé une demande de permis de construire pour l'agrandissement de ce dépôt sous la forme de l'adjonction d'un volume supplémentaire à implanter, pour l'essentiel, sur la parcelle adjacente (article b). Par décision du 6 avril 2004, le Conseil communal de la Commune de Cernier a accordé le permis de construire pour ce dernier projet, mettant par ailleurs à la charge de l'intéressé une taxe d'équipement de 52'208 francs. Y. a demandé la reconsidération de cette décision en ce qui concerne cette taxe, faisant valoir que dans les zones d'activités au sens du règlement d'aménagement communal, une taxe d'équipement n'est due que pour des constructions nouvelles et qu'il s'agit en l'espèce d'un agrandissement. Par décision du 27 avril 2004, le conseil communal a reconsidéré sa décision : motif pris du fait qu'il aurait dû, pour calculer la taxe, appliquer le tarif concernant les zones d'activités (savoir 4 francs par m3 et 6 francs par m2 au lieu de, respectivement, 8 francs par m3 et 12 francs par m2), il a fixé la taxe à 32'752 francs. Y. a recouru contre cette dernière décision devant le Département de la gestion du territoire (DGT), faisant valoir derechef que dans les zones d'activités un agrandissement ne donne pas lieu à perception d'une taxe d'équipement. En outre, il a objecté que, selon la jurisprudence, si le propriétaire s'est déjà libéré du coût de l'équipement par une participation antérieure au prélèvement de la taxe en cause, il est réputé l'avoir payée; or, il s'est acquitté d'une taxe de raccordement de 3'045 francs au réseau d'égouts en 1983, lors de la construction du bâtiment dont l'agrandissement est en cause.
Par décision du 14 septembre 2005, le DGT a rejeté le recours, tout en rectifiant le montant de la taxe à percevoir, en raison d'une erreur concernant la surface de la parcelle, à 32'745.70 francs. Il a exposé, en substance, que la loi cantonale sur l'aménagement du territoire exige que les communes perçoivent une taxe d'équipement pour toute construction nouvelle, agrandissement ou transformation importante; que, selon le règlement d'aménagement communal, tel qu'il doit être interprété, les constructions nouvelles ainsi que les agrandissements ou transformations donnent lieu à la perception d'une taxe d'équipement dans l'ensemble de la zone d'urbanisation, y compris les zones d'activités. La réglementation est différente, dans les zones d'activités, seulement en ce qui concerne le montant de la taxe par m3 et par m2, ces montants ne s'élevant qu'à la moitié de celui qui est applicable dans le reste de la zone d'urbanisation. Par ailleurs, la construction en cause doit être qualifiée de nouvelle construction, car du point de vue de l'équipement, la modification d'un bâtiment qui s'exécute sur une parcelle non bâtie doit être considérée comme une construction nouvelle et soumise à la taxe d'équipement en tant que telle, même si techniquement elle s'identifie à un agrandissement et que fonctionnellement elle est liée à un bâtiment existant. Quant à la taxe dont s'est acquitté l'intéressé en 1983, elle concernait exclusivement l'article a; l'article b n'était pas bâti et aucune participation n'avait encore été demandée au propriétaire actuel ni à aucun autre.
B. Y. interjette recours devant le Tribunal administratif contre cette décision du DGT, concluant à son annulation avec ou sans renvoi au sens des considérants. Il fait valoir, en bref, que la Commune de Cernier n'ayant pas clairement défini, dans son règlement d'aménagement, la perception d'une taxe d'équipement pour les cas d'agrandissement ou de transformation dans les zones d'activités, elle ne saurait en prélever une, faute de base légale suffisante. D'autre part, les deux parcelles (articles a et b) lui ont été vendues par la Commune de Cernier respectivement en 1983 et 1985 pour le prix de 35 francs le m2; or ce prix tenait compte du fait que dans le cadre de la première vente les frais d'équipement, soit en l'occurrence l'élargissement et le goudronnage de la rue Z. jusqu'au bas de la zone industrielle, étaient à la charge de la venderesse. La commune a ainsi prélevé une contribution aux frais d'équipement dans le cadre du prix de vente. Par ailleurs, la construction des premiers locaux commerciaux a donné lieu à la perception d'une taxe de raccordement au réseau d'égouts par 3'045 francs. En conséquence, il est réputé avoir payé la taxe d'équipement et en vertu du principe de la couverture des coûts, applicable à la charge de préférence, on ne peut exiger de sa part qu'il s'en acquitte une seconde fois. Subsidiairement et de surcroît, la construction en cause ne saurait être considérée comme une construction nouvelle, mais comme un agrandissement, de sorte que la taxe d'équipement ne saurait être prélevée qu'en fonction des m3 SIA nouvellement construits au tarif de 4 francs par m3. Enfin, très subsidiairement, il fait valoir que les m2 de parcelle desservie sont de 576 et non 817 comme pris en compte dans la décision entreprise, et c'est tout au plus cette surface qui pourrait entrer en considération pour la fixation de la taxe d'équipement selon la surface.
C. Le Département de la gestion du territoire ainsi que Conseil communal de la Commune de Cernier concluent au rejet du recours sans présenter d'observations.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) La décision entreprise expose les principes légaux et jurisprudentiels concernant la taxe d'équipement, applicables en l'espèce, de sorte que l'on peut renvoyer à cet égard aux considérants du département.
Le règlement d'aménagement de la Commune de Cernier du 8 mai 1995 dispose, au sujet de la taxe d'équipement, à son article 20.1, ce qui suit :
1. Dans les secteurs équipés ou partiellement équipés de la zone d'urbanisation (ZU) où s'applique le système de la taxe d'équipement, exception faite des zones d'activités, la participation des propriétaires pour toute construction nouvelle est la suivante :
a) fr. 8.- par m3 SIA lors de constructions nouvelles.
b) fr. 12.- par m2 de parcelle desservie, selon le plan cadastral, lors de constructions nouvelles
c) fr. 8.- par m3 SIA lors d'agrandissements ou de transformations d'habitations.
2. Dans les secteurs équipés ou partiellement équipés des zones d'activités, où s'applique la taxe d'équipement, les propriétaires s'acquittent d'une taxe correspondant à :
a) fr. 4.- par m3 SIA
b) fr. 6.- par m2 de parcelle desservie selon le plan cadastral.
Selon l'alinéa 3, le montant de la taxe d'équipement est adapté chaque année à l'indice zurichois du coût de la construction de logements. Base : 100, le 1er octobre 1988.
A l'alinéa 4, il est précisé que les autres règles applicables à la taxe d'équipement sont définies aux articles 109 à 122 LCAT et par le RELCAT.
b) Dès lors que l'article 118 al.3 LCAT prévoit que la taxe d'équipement est exigible pour toute construction nouvelle, agrandissement ou transformation importante lors de l'octroi du permis de construire, le département a exposé à bon droit que les communes sont tenues de soumettre les agrandissements à la taxe d'équipement. Pour autant qu'il nécessite une interprétation, l'article 20.1 al.2 du règlement d'aménagement communal ne saurait donc signifier une exonération de la taxe dans le cas des agrandissements ou transformations en zone d'activités. D'autre part, cette disposition ne distingue pas le cas des constructions nouvelles de celui des agrandissements ou transformations, de sorte que les montants qu'elle indique, savoir 4 francs par m3 et 6 francs par m2, ne peuvent avoir que le sens d'une tarification différente par m3 et par m2 que celle qui est prévue à l'alinéa 1. Dès lors, en zone d'activités, les agrandissements et transformations sont soumis à une taxe de 4 francs par m3, comme l'a exposé à juste titre le département, aux considérations duquel on peut renvoyer. L'argument du recourant selon lequel on serait en présence d'une lacune ou d'une interprétation extensive, non admissible, du règlement, ne peut ainsi pas être suivi.
c) Au demeurant, cette question n'est pas décisive car, comme l'a exposé le département, il y a lieu de considérer en l'espèce que l'on est en présence d'une construction nouvelle. La décision entreprise retient ce qui suit : les termes "nouvelle construction" et "agrandissement" doivent être compris en rapport avec les principes régissant le financement de l'équipement et pas seulement les principes techniques de la construction. Or, les frais d'équipement sont répartis entre plusieurs parcelles, puis la taxe d'équipement est calculée pour chacune de ces parcelles individuellement. Ainsi, du point de vue de l'équipement, la modification d'un bâtiment qui s'exécute sur une parcelle non bâtie doit être considérée comme une construction nouvelle et soumise à la taxe d'équipement en tant que telle, même si techniquement elle s'identifie à un agrandissement et que fonctionnellement elle est liée à un bâtiment existant. Si, à l'inverse, on qualifiait une telle construction d'agrandissement, on éluderait la taxe d'équipement due pour les nouvelles constructions qui est également fonction des m2 de parcelle desservie, selon le plan cadastral et les principes qui régissent le financement de l'équipement seraient violés.
Ces considérations du département sont pertinentes et il convient de s'y rallier. On ne saurait en effet faire dépendre la distinction entre agrandissement et construction nouvelle des aspects purement techniques de la réalisation. Car cela conduirait à qualifier d'agrandissement d'un bâtiment existant toute adjonction de bâtiments mitoyens situés sur des parcelles distinctes, ce qui ne serait pas compatible avec les principes régissant la perception d'une taxe d'équipement. Inversement, et en bonne logique, il se justifie de considérer comme un agrandissement la réalisation d'un second bâtiment distinct de la construction existante, situé sur la même parcelle (RJN 2002, p.292-293 cons.i).
3. Le recourant observe que l'arrêté du Conseil général de la Commune de Cernier du 10 septembre 1984 qui autorisait le Conseil communal à lui vendre l'actuelle parcelle b indique que cette vente avait lieu "pour l'agrandissement de son entreprise". Cela est toutefois sans incidence sur la cause dès lors que ce n'est pas l'exploitation du recourant en tant que telle qui constitue l'objet de la taxe et où, de toute manière, cet acte ne visait pas la perception de celle-ci.
Le recourant invoque en outre en vain la jurisprudence selon laquelle, si le propriétaire s'est déjà libéré du coût de l'équipement par une participation antérieure au prélèvement de ladite taxe, il est réputé l'avoir payé (RJN 2002, p.292 cons.3a, 1992, p.189 cons.4a). Car, le seul fait que la commune, lorsqu'elle a vendu au recourant l'actuelle parcelle a, s'est engagée à élargir et goudronner la rue Z.. jusqu'au bas de la zone industrielle à ses propres frais ne permet de tirer aucune conclusion sur la manière dont a été déterminé le prix de vente de cette parcelle et de la seconde parcelle acquise en 1985. Au demeurant, l'équipement comprend non seulement les routes mais aussi les réseaux de distribution d'eau et d'énergie et d'évacuation des eaux usées (v. art.109 ss LCAT). Le recourant ne saurait, enfin, rien déduire du fait qu'il s'est acquitté en 1983, lors de la construction du bâtiment initial sur l'actuelle parcelle a, d'une taxe de raccordement au réseau d'égouts, par 3'045 francs. Il résulte en effet de la facture du 21 juillet 1983 que cette taxe était calculée en fonction du volume de la construction initiale et de la valeur d'assurance de celle-ci, et qu'elle ne pouvait pas concerner dès lors la parcelle acquise ultérieurement par l'intéressé ou le bâtiment qu'il y a érigé par la suite. La conclusion du département selon laquelle il ressort du dossier qu'aucune participation n'avait encore été demandée au propriétaire actuel, ni à aucun autre, en ce qui concerne cet article n'est ainsi pas critiquable.
4. Le recourant observe encore que, ainsi que l'indiquaient la demande de permis de construire et la décision initiale de la commune du 6 avril 2004, l'emprise au sol du bâtiment nouveau est de 576 m2; en revanche, la nouvelle décision communale, après reconsidération, du 27 avril 2004 et la décision rendue par le DGT sur recours indiquent respectivement des superficies de 818 m2 et 817 m2. Or, la surface déterminante pour le calcul n'est pas l'emprise au sol du bâtiment mais la surface de la parcelle concernée (v. RJN 2002, p.292), de sorte que la décision communale du 6 avril 2004 était erronée sur ce point. Il résulte en outre de l'extrait du cadastre versé au dossier que la surface de l'article b est de 817 m2, ce qui a conduit à une légère rectification par le département du montant arrêté par la commune. Que par ailleurs, ainsi que l'a relevé le département, une petite partie du nouvel ouvrage se situe sur l'article a et puisse de ce fait être considérée comme un simple agrandissement n'a pas d'incidence sur le calcul, dès lors que, pour ce qui est de la surface, celui-ci ne tient compte que de l'article b. Pour le surplus, le recourant ne conteste pas l'exactitude du calcul effectué dans la décision entreprise, lequel est conforme au tarif prévu par l'article 20.1 al.2 du règlement d'aménagement communal, dont l'application conduit à arrêter le montant de la taxe due à 32'745.70 francs.
5. La décision entreprise doit ainsi être confirmée, ce qui conduit au rejet du recours, sous suite de frais et sans allocation de dépens (art.47, 48 LPJA). L'administration d'autres preuves n'est au surplus pas utile à la solution du litige.
**Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF**
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge du recourant un émolument de décision de 700 francs et les débours par 70 francs, montants compensés par son avance de frais.
3. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 28 novembre 2007