Responsabilité d'une commune pour un dommage subi par des opposants à un permis de construire représentant les coûts de la procédure qui s'est révélée infructueuse.

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N° dossier: TA.2005.219

Autorité: CDP

Date décision: 12.09.2008

Publié le: 20.05.2009

Revue juridique: RJN 2009, P.219

Titre: Responsabilité d'une commune pour un dommage subi par des opposants à un permis de construire représentant les coûts de la procédure qui s'est révélée infructueuse.

Résumé:

**Les recourants soutiennent avoir subi un dommage en raison des frais engagés dans une procédure d'opposition dirigée contre un permis de construire contraire aux règlement et plan de quartier, qui s'est avérée infructueuse. Le Tribunal administratif comme le Tribunal fédéral ont admis le recours du constructeur qui s'est prévalu de l'égalité dans l'illégalité. Les deux Cours ont retenu que la commune avait confirmé sa volonté de déroger aux règlement et plan de quartier en octroyant des permis de construire non conformes avant comme après l'affaire concernant les recourants. Ces derniers demandent réparation à la commune.

Conditions de responsabilité d'une commune (cons. 2).

Lorsque l'acte dommageable consiste en une atteinte à des droits purement patrimoniaux, le caractère illicite du comportement de la Commune ne peut être reconnu que si celle-ci enfreint une norme de comportement visant à protéger le bien juridique en cause. Cette condition fait défaut pour les normes cantonales et communales de l'aménagement du territoire (cons.3).

Pour qu'une indemnité soit due par l'Etat au sens de l'article 7 LResp, le dommage doit être grave; il doit par ailleurs être vraiment inéquitable de ne pas indemniser les victimes. Tel n'est pas le cas des frais engagés dans une procédure d'opposition, d'autant plus qu'en l'espèce, par leur opposition, les recourants ont soutenu la solution qualifiée d'arbitraire par le TA puis par le TF (cons.4).**

Articles de loi:

Art. 5 ALRESP Art. 7 ALRESP Art. 58 litt. g LPJA

Réf. : TA.2005.219-RESP/vb

A. J. est propriétaire du bien-fonds no 446 du cadastre de X.; il habite avec son épouse […] dans l'habitation qui y est construite. S. est propriétaire du bien-fonds no 4447 du même cadastre; il habite également avec son épouse […] dans l'habitation qui y est construite.

Les demandeurs ont fait opposition le 17 mai 2001 à deux demandes de permis de construire déposées par I. Sàrl (ci-après : le constructeur) portant, d'une part, sur une habitation résidentielle destinée à la propriété par étages et, d’autre part, sur un bâtiment d'habitations collectives, à ériger sur les biens-fonds nos 4155 et 4156 du cadastre de X.. Ces deux parcelles jouxtent celles des demandeurs, les constructions projetées s'inscrivant dans leur horizon immédiat. L'opposition fut admise par décision de la Commune X. du 5 novembre 2001. Cette décision retenait que la porte, visible, d'accès au garage rendait le niveau du sous-sol apparent, si bien qu'il fallait inclure ce sous-sol dans le calcul du nombre de niveaux admissible au regard des règlement et plan de quartier adoptés par la commune pour le quartier du "C.". Sur cette base, le nombre d'étages figurant dans la demande de permis dépassait d'une unité celui prévu par le règlement.

Après rejet de son recours auprès du Département de la gestion du territoire, le constructeur a saisi le Tribunal administratif. Celui-ci, dans son arrêt du 5 novembre 2003, a constaté qu'antérieurement comme postérieurement à sa décision du 5 novembre 2001 déclarant bien fondées les oppositions des demandeurs relatives au projet litigieux, la commune avait maintenu sa pratique visant à admettre des demandes de permis pour des projets présentant, en sus du nombre de niveaux prévu par le plan de quartier, un étage comprenant les portes de garage apparentes. Faisant ainsi une exception au principe selon lequel il n'y a pas d'égalité dans l'illégalité, le tribunal administratif a admis le recours du constructeur, celui-ci ne pouvant être traité différemment par rapport à d'autres administrés ayant sollicité des demandes de permis et les ayant obtenus, avant comme après le 5 novembre 2001, sur la base d'une interprétation du règlement et du plan de quartier qui impliquait de ne pas compter parmi les niveaux apparents ceux constitués par des garages dont les portes sont visibles.

Les demandeurs ont déposé le 8 décembre 2003 un premier recours de droit public au Tribunal fédéral contre l'arrêt du 5 novembre 2003, déclaré irrecevable le 9 janvier 2004. L'arrêt entrepris ne constituait en effet pas une décision finale. Suite à la délivrance le 18 mars 2004 du permis de construire définitif sur les parcelles 4155 et 4156 du cadastre de X., les demandeurs ont déposé un deuxième recours de droit public auprès du Tribunal fédéral. Par arrêt du 14 octobre 2004, leur recours a été rejeté, au motif que la pratique communale consistant à ne pas tenir compte de l'étage comprenant les portes de garage, même visibles, devait être maintenue pour des motifs d'égalité de traitement. Le constructeur pouvait prétendre à l'égalité dans l'illégalité dans la mesure où la commune avait persisté dans sa pratique consistant à s'écarter de ses règlement et plan de quartier.

Par courrier du 1er février 2005, les demandeurs ont présenté une demande d'indemnisation à la Commune, portant sur un montant de 16’606.50 francs. En substance, ils ont fait valoir que la Commune aurait dû leur indiquer qu’elle considérait sa pratique antérieure comme "plus juste" que les règles fixées par les règlement et plan de quartier. Au lieu de cela, l’autorité aurait "encourag[é]" par son "appui continuel" les demandeurs dans leurs démarches tendant à faire valoir leurs droits "qu’ils considéraient comme protégés", les demandeurs ayant sinon renoncé. Le conseil communal a refusé d'entrer en matière par décision du 14 février 2005.

B. Par demande du 11 août 2005, les demandeurs saisissent le Tribunal administratif d'une action de droit administratif au sens de l'article 58 litt.g LPJA à l'encontre de la Commune X., en concluant, sous suite de frais et dépens, à ce qu’elle soit condamnée à leur verser le montant de 21'366,50 francs avec intérêt à 5 % dès le dépôt de l’action. Ils font valoir que la Commune, respectivement ses agents, auraient commis une faute en sanctionnant le 13 février 2002 un projet qui se trouvait en contradiction avec le règlement et le plan de quartier alors même qu'une procédure était en cours devant le département (i.e la procédure d'opposition des demandeurs) et qu’elle s'était engagée, notamment dans ses observations au département du 17 décembre 2001, à ne plus s'écarter desdits règlement et plan. Le fait d'accorder l'autorisation à un plan présentant une problématique d'étage apparent identique à celle en cause dans leur litige et ce, postérieurement au moment où la commune avait décidé d'en revenir à la légalité, avait fondamentalement modifié leur situation juridique en ce sens que cette autorisation contraire à la loi avait été retenue par le Tribunal administratif comme le critère déterminant pour admettre le recours du constructeur, celui-ci pouvant de ce fait bénéficier de l'égalité dans l'illégalité. Sans la nouvelle autorisation contraire au droit, les demandeurs estiment que l'autorité judiciaire aurait confirmé la décision du département du 18 octobre 2002 et refusé le permis de construire au constructeur. Le comportement de la Commune – qui ne pouvait invoquer la perte de sa mémoire institutionnelle dans la mesure où une continuité de personnes aurait bien existé entre 2001 et 2002 au sein de l'exécutif communal – aurait causé aux demandeurs un dommage de 21'366.50 francs. Le montant revendiqué est censé correspondre (1) à des honoraires d'architecte par 1'200 francs, (2) à l’indemnité de dépens fixés dans l’arrêt du Tribunal administratif du 5 novembre 2003 par 1'400 francs, (3) à l’émolument judiciaire de l’arrêt du Tribunal fédéral du 9 janvier 2004 par 1'000 francs, (4) à l’émolument judiciaire et l’indemnité de dépens fixé dans l’arrêt du Tribunal fédéral du 14 octobre 2004 par 5'000 francs, (5) aux honoraires d’avocats du 7 mai 2001 au 15 octobre 2004 par 8'606,50 francs (la provision de 4'275,05 n’étant pas réintégrée) et (6) aux honoraires d'avocat du 15 octobre 2004 au 5 juillet 2005 par 4'160 francs. Ces postes regrouperaient les frais encourus par les demandeurs pour faire valoir leurs droits dans la procédure d’opposition. Ils soutiennent par ailleurs que même dans l'hypothèse où l'acte de la Commune devait être considéré comme licite, l'équité exigerait qu'elle procède à la réparation du dommage subi par les demandeurs, au sens de l'article 7 de la loi sur la responsabilité. Au titre des mesures d’instructions, les demandeurs sollicitent l’audition de G. comme témoin, ainsi que la production par la Commune X., par le Département de la gestion du territoire et par le Tribunal administratif lui-même des dossiers respectifs de leur cause.

C. Dans sa réponse du 21 octobre 2005, la Commune X. conclut au rejet de l'action de droit administratif, sous suite de frais et dépens. Invoquant la complexité de la procédure et l'absence de formation juridique des membres de son conseil communal, la Commune X. soutient qu'elle n'a pas à supporter les frais judiciaires, les dépens, les honoraires d'avocat et d'architecte pour des démarches que les demandeurs ont eux-mêmes sollicitées. Ces derniers ont librement choisi de consulter un architecte. Ils n'ont été impliqués que dans une procédure usuelle d'opposition à un permis de construire. Au titre des mesures d’instructions, la Commune sollicite l’audition de G. en qualité de témoins et l’interrogatoire de Francis Jaques en qualité de partie, ainsi que la production par les demandeurs de leur taxation définitive pour l’impôt cantonal et communal 2003 et 2004 et celle par A. SA du dossier des demandeurs.

Dans le cadre du deuxième échange d'écritures, chaque partie se borne à apporter quelques précisions à son premier mémoire et reprend les conclusions prises dans celui-ci.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Selon son article 1 al.1 et al.2, la loi cantonale sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents, du 26 juin 1989 (LResp; RSN 150.10) régit la responsabilité de la collectivité publique (Etat, communes, autres collectivités de droit public cantonal, communal ou intercommunal) pour les actes de ses agents accomplis dans l'exercice de leurs fonctions. Il n'est pas contesté que le Tribunal administratif est compétent pour connaître de la présente action dirigée contre la commune de x., ouverte au surplus dans les formes légales et dans le délai prescrit (art.10, 11 al.2, 21 al.1 LResp; 58 ss LPJA).

La question de savoir si, comme en l’espèce, une amplification des prétentions des demandeurs est admissible entre la demande d’indemnisation du 1er février 2005 portant sur 16'606.50 francs et le dépôt de l’action de droit administratif du 11 août 2005 portant sur 21'366.50 francs peut rester ouverte.

2. La collectivité publique répond du dommage causé sans droit à un tiers par ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, sans égard à la faute de ces derniers (art.5 al.1 LResp), aux conditions prévues par le droit des obligations en matière d'actes illicites. Elle ne répond en revanche pas des dommages résultant de décisions ou de jugements ayant acquis force de chose jugée (art.5 al.2 LResp). Les décisions et jugements modifiés après recours n'entraînent la responsabilité de la collectivité publique que s'ils sont arbitraires (art.5 al.3 LResp). Une indemnité équitable peut en outre être allouée, en cas de faute de l'agent, à titre de réparation morale (art.6 LResp). La collectivité ne répond du dommage résultant des actes licites de ses agents que si la loi le prévoit ou si l'équité l'exige (art.7 LResp).

Ainsi, un acte illicite, un dommage et un lien de causalité adéquate suffisent à engager la responsabilité de la collectivité. Une faute n’est pas nécessaire; il s’agit d’une responsabilité objective ou causale (Moor, Droit administratif, vol.II, 6.2.1.2 et 6.2.2.). La loi sur la responsabilité ne définit pas de manière plus précise la notion de dommage, celle de relation de causalité entre ce dommage et l'événement dommageable ainsi que celle d'acte illicite. Pour interpréter ces notions, il convient de se référer aux règles ordinaires de droit privé et à la jurisprudence dans le domaine de la responsabilité civile (RJN 1998, p.187 cons.2; ATF 107 Ib 160; Knapp, Précis de droit administratif, 4e éd. nos 2428-2446), l'article 3 LResp spécifiant d'ailleurs que les dispositions du droit privé fédéral sont applicables à titre de droit supplétif.

Le dommage est une atteinte au patrimoine : il représente la différence entre la valeur actuelle d'un patrimoine et celle qu'il aurait sans l'événement dommageable. Il se caractérise par la perte éprouvée – "damnum emergens" – consistant en ce que le patrimoine est positivement réduit par rapport à ce qu'il était avant l'événement considéré ou par le gain manqué – "lucrum cessans" – consistant dans la perte d'un gain futur ou d'une possibilité de gain, la fortune nette n'étant pas augmentée alors qu'elle l'aurait été sans le fait considéré (ATF 107 Ib 162, 104 II 199; Deschenaux/Tercier, La responsabilité civile, 1982, p.47).

Le rapport de cause à effet (causalité naturelle) entre deux événements est une relation telle que, sans le premier événement, le second ne se serait pas produit (condition sine qua non) (Deschenaux/Tercier, op.cit., p.54). La relation de causalité naturelle doit encore être adéquate, c'est-à-dire que la cause de l'atteinte doit être un fait qui, d'après le cours ordinaire des choses et l'expérience générale de la vie, était propre à entraîner un effet du genre de celui qui s'est produit, de sorte que la survenance de ce résultat paraît favorisée par le fait en question (ATF 119 Ib 334, p. 343-345). Il faut donc que l'événement considéré soit la cause objectivement très vraisemblable du dommage (Knapp, op.cit., no 2443; v. aussi RJN 1996, p.251).

Un acte peut être illicite soit dans son résultat ("Erfolgsunrecht"), soit dans la manière dont il se produit ("Verhaltensunrecht"). L’atteinte est par elle-même illicite lorsqu’elle porte sur un droit subjectif absolu tel que la vie ou l’intégrité corporelle ou encore le droit de propriété (ATF 133 V 14, 19 cons.8.1, 132 II 305, 317 cons.4.1, 123 II 577, 582, 118 Ib 473, 113 Ib 420, 423). Lorsque aucun droit subjectif absolu n’est lésé, l’illicéité ne résulte pas de l’atteinte elle-même à la situation du lésé, mais de la violation par l’auteur du dommage d’une norme de comportement contenue dans les textes légaux au sens large (lois, règlements, ordonnances, etc.; ATF 123 II 581, 118 Ib 473, 107 Ib 160) ou découlant des principes généraux du droit (ATF 116 Ib 193, 115 Ib 175, 107 Ib 160, 164 s). Une telle violation peut résider dans l’abus ou l’excès du pouvoir d’appréciation conféré par la norme, car même l’autorité qui jouit d’un large pouvoir d’appréciation est tenue de respecter les principes généraux régissant son activité (interdiction de l’arbitraire, égalité de traitement, principes de la bonne foi et de la proportionnalité) et doit toujours avoir en mémoire le but principal de la législation qu’elle applique (ATA du 08.04.2008 [TA.2005.88] cons.2). Il faut alors que la disposition violée soit destinée à protéger, à côté d’autres fins, le bien juridique atteint. C’est l’exigence dite de la relation d’illicéité (der Rechtswidrigkeitszusammenhang). Elle suppose un lien de connexité entre la violation de la norme et l’atteinte aux intérêts de la victime. En d’autres termes, il ne suffit pas que le comportement de l’auteur ait été interdit, il faut en plus qu’il l’ait été dans le but de protéger la personne lésée (Deschenaux/Tercier, op.cit., no 25, p.72; Wessner, Au menu : bœuf, salades et fromages contaminés ou la notion d’illicéité dans tous ses états, Mélanges Pierre Widmer, p.243 ss, 249-250).

On distingue donc entre trois types de dommages : corporels, matériels et autres. Les premiers découlent d'une atteinte à la vie ou à l'intégrité corporelle, les seconds d'une atteinte à un objet mobilier ou immobilier, les troisièmes recouvrent tous ceux qui ne sont ni corporels, ni matériels (Deschenaux/Tercier, op.cit., p.48). Un tel dommage purement patrimonial ne donne pas nécessairement lieu à réparation, car le patrimoine en tant que tel n'est pas un droit absolu fondant ipso facto l'illicéité lorsqu'il fait l'objet d'une atteinte directe, contrairement en particulier au droit de la propriété (Honsell, Schweizerisches Haftpflichtrecht, 1995, p.8 ch.6, 38 ch.3). La relation d’illicéité susmentionnée est alors exigée (ATF 133 V 14, 19 cons.8.1, 132 II 305, 317, cons.4.1; Wessner, op.cit., p.249-250).

3. En l’espèce, l’acte dommageable dont se plaignent les demandeurs consiste dans le fait que la Commune de x. a avalisé en février 2002 un permis de construire contraire à ses règlement et plan de quartier et à l’annonce qu’elle avait elle-même faite en décembre 2001 selon laquelle elle considèrerait désormais – en conformité avec la lettre de ses règlement et plan de quartier – les sous-sols présentant une porte de garage apparente comme un niveau de construction. Cette nouvelle exception par la Commune à son règlement constituait le critère retenu par le Tribunal administratif puis par le Tribunal fédéral pour accorder le permis de construire au constructeur sur les parcelles jouxtant celles des demandeurs, les autorités communales ayant démontré ne pas vouloir se conformer à leur règlement. Le fait que, précédemment, la Commune avait octroyé des permis dans lesquels le sous-sol apparent n’avait pas non plus été compté avait permis au constructeur de se prévaloir, avec succès, de l’égalité dans l’illégalité.

a) Le dommage dont la réparation est demandée représente la contre-valeur de différents coûts qu’a entraînés la procédure d’opposition – infructueuse pour les raisons susmentionnés – menée par les demandeurs. L’acte dommageable consiste donc dans l’atteinte à un autre intérêt qu’un droit absolu, puisque sont en cause des droits purement patrimoniaux. Le caractère illicite du comportement de la Commune ne peut alors être reconnu que si celle-ci a enfreint une norme de comportement ayant pour but de protéger le bien juridique en cause (relation d’illicéité ou Rechtswidrigkeitszusammenhang).

Les normes cantonales et communales sur l’aménagement du territoire ont pour vocation générale de poursuivre les buts que l’article 2 de la loi cantonale sur l’aménagement du territoire (RSN 701.0; LCAT) énonce comme suit :

"1. L'aménagement du territoire vise à assurer une utilisation mesurée du sol ainsi qu'un développement harmonieux et équilibré du canton et de ses régions.

2. Les mesures d'aménagement du territoire ont notamment pour fins, conformément à la loi fédérale :

a) de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage;

b) de créer et de maintenir un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à l'habitat et à l'exercice des activités économiques;

c) de favoriser la vie sociale, économique et culturelle des diverses régions du canton et de promouvoir une décentralisation judicieuse de l'urbanisation et de l'économie;

d) de garantir la part cantonale à l'approvisionnement du pays;

e) de contribuer à la défense générale du pays."

Les plans – communaux – de quartier ont, eux, pour but de favoriser une architecture et un urbanisme de qualité et d'améliorer l'intégration du quartier dans son environnement bâti et non bâti (art.79 al.1 LCAT). Ils ne peuvent pas déroger aux prescriptions prévues par le plan d'aménagement, sous réserve de la réglementation communale relative à la longueur maximale des constructions (art.79 al.2 LCAT).

S’agissant de la Commune X., son règlement de construction du 8 novembre 1985 définit à son article 7 al.1 le plan de quartier comme celui ayant "pour but d’assurer une urbanisation ordonnée de zones non construites ou relativement peu construites". Un tel plan de quartier doit être accompagné d’un règlement fixant les conditions, la forme, l’esthétique des constructions projetées et éventuellement les délais d’exécution (art.7 al.4 in fine). Le règlement de quartier du C. du 19 octobre 1984 – qui fixe, avec le plan de quartier, le nombre d’étages apparents (art.5) – prévoit à son article 3 al.1 que "[l]e plan a pour but de créer une nouvelle unité villageoise, qui s’intègre au paysage et aux anciennes localités de x.".

Les dispositions contenues dans le règlement communal et dont le plan de quartier concrétise l’application ne constituent pas une norme protectrice des intérêts particuliers dont les demandeurs entendent se prévaloir. La finalité protectrice des normes communales violées réside bien plus dans la protection du bien public essentiel que constitue le sol, dont l’aménagement se doit d’être mesuré, harmonieux et respectueux de l’environnement. Elle ne vise pas la protection des intérêts – patrimoniaux – de particuliers qui seraient touchés – indirectement – par des mesures d’aménagement du territoire prises sur des parcelles autres que celle(s) qu’ils possèdent. Les demandeurs l’ont du reste bien compris lorsqu’ils renoncent à se prévaloir d’une diminution de la valeur vénale de leur parcelle, eu égard à la diminution du dégagement dont ils jouissent. Ces dispositions n’ont pas non plus pour objectif de prémunir les administrés contre les coûts engendrés par une procédure d’opposition, même si celle-ci est rejetée pour des motifs imputables – à faute ou non, cela est indifférent – à l’autorité. Sur cette base, il faut considérer que faute de relation d’illicéité, la violation par la Commune de ses règlement et plan de quartier s’agissant du nombre de niveaux admis ne constitue pas un acte illicite. En l’absence d’acte illicite commis à leur encontre par la Commune, l’action des demandeurs ne saurait dès lors de fonder sur l’article 5 LResp.

b) Du reste, même si l’illicéité du comportement de la commune devait être retenue, la collectivité publique ne répondrait pas d'un dommage en résultant, l'article 5 al.2 et 3 LResp trouvant alors application.

Le seul acte qualifié – implicitement – d'arbitraire est le changement de pratique de la commune, lorsqu'elle est revenue – pour un seul cas isolé – à une application stricte de son règlement, qui a conduit à la décision du 5 novembre 2001 déclarant bien fondées les oppositions des demandeurs relatives au projet du constructeur (v. ATA du 05.11.2003 cons.4, p.8). Ni l'arrêt du Tribunal administratif annulant cette décision de refus du permis de construire, objet du premier recours au Tribunal fédéral, ni la nouvelle décision communale du 18 mars 2004 octroyant le permis de construire, objet du second recours au Tribunal fédéral, ont été qualifiés d'arbitraire dans le cadre de la procédure de recours. Seule la décision du 5 novembre 2001 était donc susceptible d'engager la responsabilité de la commune, sur la base de l'art.5 al.3 LResp. Or, cette décision de refus du permis de construire n'était pas de nature à causer un préjudice aux demandeurs puisqu'elle admettait leur opposition. Les procédures postérieures à l'arrêt du Tribunal administratif du 5 novembre 2003 ne sauraient engager la responsabilité d'une quelconque collectivité publique (art.5 al.2 LResp), aucune d'elles ne reconnaissant à une décision attaquée un caractère arbitraire, condition nécessaire pour une indemnisation sous l'article 5 al.3 LResp. L'article 5 al.2 LResp exclut en effet l'indemnisation des dommages résultant de décisions ou jugements ayant acquis force de chose jugée, sous réserve du cas où une autorité de recours leur reconnaît un caractère arbitraire après recours (art.5 al.3 LResp). En ce sens, cette disposition laisse à la charge de l'administré le dommage qu'il subirait après avoir pris le risque d'une procédure de recours contre une décision dont le caractère arbitraire n'est ensuite pas constaté.

c) Finalement, au titre des autres conditions posées à l'indemnisation, il faut constater que le lien de causalité adéquate entre l'acte illicite et les différents postes du dommage fait défaut.

Le comportement de la Commune a certes eu pour conséquence que le constructeur du projet affectant les parcelles voisines de celles des demandeurs a obtenu gain de cause devant le Tribunal administratif, puis devant le Tribunal fédéral, et qu’il s’est ensuite vu délivrer un permis de construire portant sur un nombre d’étages dépassant celui admis par le règlement et le plan de quartier et contre lequel les demandeurs avaient dans un premier temps fait opposition avec succès. L’acte de la Commune n’a cependant pas eu pour conséquence naturelle et adéquate – soit apparaissant selon le cours ordinaire des choses et l’expérience générale de la vie propre à entraîner un effet du genre de celui qui s'est produit, de sorte que la survenance de ce résultat paraît favorisée par le fait en question – d’obliger les demandeurs à consulter un architecte (1). Ceci est d’autant plus vrai que la note d’honoraires du 28 juin 2001 de l’architecte est antérieure à l’acte dénoncé. Il ne peut alors y avoir causalité adéquate ni même causalité naturelle. La procédure devant le Tribunal administratif, ayant abouti à l’arrêt du 5 novembre 2003 (2), n’a pas non plus été provoquée par la décision de la Commune, mais par l’exercice, par le constructeur, de son droit légal de recours. La position des demandeurs dans cette procédure, soit celle de tiers intéressés, était directement dictée par le dépôt de ce recours, et non par le prétendu acte illicite. Les deux procédures menées par les demandeurs devant le Tribunal fédéral ((3) et (4)), suite à l’admission du recours du constructeur par le Tribunal administratif, ne peuvent pas non plus être rattachées à l’acte reproché à la Commune par un lien de causalité adéquate. Mener une procédure devant une instance de recours ne peut être considéré comme une conséquence nécessaire d’un acte d’autorité de la Commune, quand bien même celui-ci a été retenu par la première instance judiciaire comme déterminant pour décider contre la position soutenue par les demandeurs. Il s’agit bien plutôt d’un choix qui leur revenait. Dans cette perspective, il n’est pas déterminant de savoir si les recours en cause avaient des chances de succès. Finalement, l’intervention d’un avocat lors de la procédure d’opposition ((5) et (6)), intervention qui n’est de surcroît pas indispensable, n’est pas la conséquence nécessaire des manquements reprochés par les demandeurs à la Commune mais celle de la demande de permis de construire, correspondant ou non aux normes communales. Elle est du reste pour partie afférente à des prestations fournies avant l’acte reproché. L’argument soulevé dans la demande d’indemnisation du 1er février 2005 seulement et selon lequel la Commune aurait soutenu, voire stimulé, les demandeurs dans leurs démarches d’opposition et que, sans cela, ils auraient renoncé à faire valoir les droits qu’ils considéraient comme étant protégés ne convainc pas. D’une part, cet argument n’est qu’hypothétique et directement contredit par les recours – de droit public – intentés au niveau fédéral et dont l’examen était limité à l’arbitraire. D’autre part, la Commune n’avait nul besoin de demander à ses administrés d’agir dans une procédure où elle pouvait elle-même faire valoir les droits de la collectivité. Finalement, l’expérience enseigne bien plus que nombre d’oppositions sont élevés contre des permis de construire correspondant parfaitement aux dispositions légales et réglementaires, malgré une conformité parfois évidente. C’est plus l’existence même de la demande de permis, et non son contenu, légal ou illégal, qui entraîne l’opposition, dont l’objectif peut résider autant dans le souhait de voir les dispositions légales et réglementaires respectées que dans celui de gagner du temps, ou encore d’obtenir des aménagements du projet ou d’autres concessions. Le lien de causalité adéquate fait donc aussi défaut pour les honoraires d’avocat.

4. a) Selon l'article 7 LResp, la collectivité ne répond du dommage résultant des actes licites de ses agents que si la loi le prévoit ou si l'équité l'exige. En ce qui concerne cette disposition, la Cour de céans a jugé (RJN 1998, p.193) que la réparation d'un dommage doit intervenir sur la base de l'équité lorsqu'une mesure (licite) atteint un ou quelques administrés seulement de telle façon qu'ils subiraient un trop grand sacrifice en faveur de la collectivité et qu'il serait contraire à l'égalité de traitement de leur refuser toute indemnité (dommage spécial et grave). En adoptant la notion d'équité, le législateur a voulu laisser au juge un large pouvoir d'appréciation dans la mesure où les circonstances dans lesquelles une indemnisation pour acte licite peut se révéler équitable sont à la fois très particulières, très diverses et pas forcément prévisibles. L’analyse des travaux préparatoires de la LResp permet de dire qu’il faudra que le dommage soit grave et qu'il soit vraiment inéquitable de ne pas indemniser les victimes pour que l'Etat agisse (BGC 1989 155/1, p.159).

A titre d’exemple, le Tribunal administratif a considéré comme équitable de rembourser à une partie les honoraires supplémentaires d'avocat que lui a occasionné la reprise de la procédure (orale) de sa cause "ab ovo" en raison de la maladie du juge qui l'instruisait (RJN 1998, p.193). En revanche, le Tribunal de céans a estimé que la condition de l’équité n'est en principe (sauf cas exceptionnel) pas remplie en ce qui concerne le dommage sans lien avec la détention pénale injustifiée elle-même (frais de défense pendant l'enquête et réparation morale en raison de l'enquête), car ce dommage ne peut en règle générale, selon la jurisprudence du Tribunal administratif, pas donner lieu à indemnité dans le cadre de la procédure selon l'article 271 CPP non plus. Dans ce contexte, le Tribunal administratif avait retenu que les éléments de dommage qui, bien qu'ils soient en rapport avec l'instruction pénale ou le procès dont le prévenu libéré a fait l'objet, n'ont pas un lien suffisamment étroit avec une détention elle-même, ne sont pas indemnisables; cela vaut en particulier pour les frais de défense et la réparation morale. L'indemnité pour détention injustifiée est un des (principaux) cas d'application de la responsabilité de la collectivité pour acte licite, fondé sur la loi, au sens de l'article 7 LResp. Or, il ne serait guère compatible avec le principe de l'égalité de traitement de reconnaître d'une manière générale, pour des motifs d'équité, au prévenu ayant bénéficié d'un non-lieu ou d'un acquittement, une indemnité sans lien avec une détention, dans le cadre d'une action fondée sur la loi sur la responsabilité (pour acte licite), alors qu'une telle indemnité ne peut pas être allouée pour le dommage non lié à la détention que le prévenu libéré fait valoir dans le cadre de la procédure selon l'article 271 CPP. On peut tout au plus réserver certains cas très particuliers dans lesquels le prévenu a subi un dommage véritablement spécial et grave (arrêt du Tribunal administratif du 07.05.2001 [TA.2000.309]).

b) Ceci doit valoir mutatis mutandis dans le cas d'espèce. Aucune disposition légale ou réglementaire ne prévoit l’obligation pour la commune d’indemniser le dommage des recourants. Le seul acte qui a été considéré comme arbitraire est la décision de la commune du 5 novembre 2001, qui avait précisément fait droit aux conclusions des demandeurs tendant au refus d'accorder le permis de construire. On a vu que cet acte n'était pas indemnisable, faute de préjudice subi par les demandeurs du fait de cet acte (cons.3b) ci-dessus). Ces derniers ne peuvent donc solliciter une indemnisation que sur la base de l’équité.

Or, les demandeurs ne font pas valoir des circonstances exceptionnelles, ni de dommage "spécial et grave". Le fait de se faire assister d’un avocat n’est en soi pas indispensable dans la cadre d’une procédure d’opposition administrative à une demande de permis de construire. S’ils ont fait ce choix, il n’en résulte pas encore pour eux un dommage d’une ampleur telle que la Commune devrait l’indemniser en équité. N’ont à cet égard un impact décisif sur la notion concrète d’équité, ni la situation financière prétendument aisée des demandeurs telle qu’alléguée par la Commune, ni l’absence de connaissances juridiques des responsables communaux également alléguée, mais bien plus le fait que les frais d’avocat sont occasionnés par la procédure d’opposition elle-même et non pas par l’erreur reprochée à la Commune. Admettre le contraire impliquerait que toute procédure d’opposition durant laquelle un administré se fait assister d’un avocat devrait faire l’objet d’une indemnisation, même en l’absence de tout acte illicite des autorités, ce qui n’est à l’évidence pas la portée qu’il faut réserver à l’article 7 LResp. In casu du reste, dans le cadre de la procédure devant le Tribunal administratif ayant abouti à l'arrêt du 5 novembre 2005, puis subséquemment, les demandeurs ont soutenu la décision de la commune du 5 novembre 2001 (refus du permis) qui était arbitraire. On voit mal comment ils pourraient se voir allouer une indemnité sur la base de l'équité alors même qu'ils ont plaidé pour une solution jugée arbitraire. Le sens de la justice s'en trouverait heurté. En outre, faute de lien de causalité suffisamment étroit, comme il l’a du reste été constaté ci-dessus sous considérant 3 lettre c, entre les frais dont l’indemnisation est sollicitée et l’acte – licite – de la Commune, une condamnation de celle-ci sur la base de l’équité doit être écartée. Comme dans le cadre de la détention injustifiée, ces frais sont certes en lien avec l’acte des autorités mais ils ne se trouvent pas dans un rapport suffisamment étroit. Finalement, le dommage allégué n’est ni spécial, ni grave, de sorte qu’il n'est pas contraire à l’équité de le laisser à la charge des quatre administrés (soit au prorata environ 5'342 francs par personne).

5. Vu le sort de la cause, il n’est pas nécessaire de donner suite aux mesures d’instruction sollicitées par les demandeurs d’une part et par la défenderesse d’autre part.

6. Pour ces motifs, la demande est mal fondée et doit être rejetée. Les frais doivent être mis à la charge de la demanderesse (art.47 al.1 LPJA) qui n’a pas droit, vu le sort de la cause, à une indemnité de dépens (art.48 al.1 LPJA a contrario).

**Par ces motifs,

LA Cour de droit public**

1. Rejette la demande.

2. Condamne les demandeurs, solidairement entre eux, aux frais par 1'000 francs et aux débours par 100 francs, montants compensés avec leur avance de frais.

3. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 12 septembre 2008