Révision et reconsidération d'une décision. Péremption du droit de demander restitution de prestations complémentaires indûment versées.

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N° dossier: TA.2005.207

Autorité: TA

Date décision: 24.11.2005

Publié le: 14.04.2008

Revue juridique:

Titre: Révision et reconsidération d'une décision. Péremption du droit de demander restitution de prestations complémentaires indûment versées.

Résumé:

**Lorsque la restitution est imputable à une faute de l'administration, le délai de péremption du droit de statuer sur cette restitution part du moment où l'administration pouvait, en faisant preuve de l'attention requise, se rendre compte de son erreur.

Une fois la décision rendue et notifiée, les droits de l'administration sont sauvegardés pour toute la durée de la procédure jusqu'à ce qu'elle entre en force ou qu'un jugement définitif soit rendu.**

Articles de loi:

Art. 25 al. 1 LPGA Art. 25 al. 2 LPGA Art. 53 al. 1 LPGA Art. 53 al. 2 LPGA

Réf. : TA.2005.207-PC

A. B., née en 1917, domiciliée à (...), a demandé des prestations complémentaires à l'AVS par requête du 30 septembre 2002. Comme elle avait indiqué être bénéficiaire d'un usufruit sur des valeurs en banque, la Caisse cantonale neuchâteloise de compensation (CCNC) a invité l'agence communale AVS du domicile de l'assurée, le 30 octobre 2002, à lui fournir divers renseignements, en particulier une "copie de l'acte notarié où il est fait mention de l'usufruit". La caisse de compensation a ainsi joint à son dossier la copie de l'acte du 9 juin 1999 par lequel l'assurée avait donné à son fils deux immeubles du cadastre de X. (articles 1200 et 1359) contre la constitution d'un usufruit gratuit et viager à son profit.

Par décision du 13 décembre 2002, la CCNC a accordé à B. une prestation complémentaire de 2'465 francs par mois à compter de septembre 2002. Dans le calcul à la base de ce prononcé, l'administration a pris en compte une fortune de 36'277 francs, dont 16'772 francs au titre de compensation d'un élément de fortune abandonné. Par décision du 24 février 2003, la CCNC a augmenté cette prestation complémentaire à 2'525 francs par mois dès janvier 2003. Après diverses investigations, l'administration a découvert d'une part que B., veuve depuis le 14 juin 1977, avait été instituée seule et unique héritière par son défunt mari selon un pacte successoral du 14 février 1967, auquel avait participé son fils pour renoncer à tous ses droits dans les futures successions de ses père et mère jusqu'au décès du dernier survivant; d'autre part, que les immeubles donnés par l'assurée à son fils le 9 juin 1999 avaient été vendus par ce dernier en date du 14 juin 2001 et que B. avait renoncé à son usufruit sur ces biens, un tel droit ayant toutefois été reconstitué à son profit sur les contre-valeurs du prix de vente.

Estimant, à la lumière de ces faits, que l'assurée n'aurait eu droit qu'à une prestation complémentaire inférieure à celle servie depuis le mois de septembre 2002, la CCNC lui a réclamé, par décision du 24 novembre 2004, restitution de 66'367 francs indûment payés. L'assurée s'étant opposée à ce prononcé, l'administration l'a annulé et l'a remplacé par une nouvelle décision du 3 mai 2005, laquelle a réduit le montant de la créance en restitution à 61'379 francs, représentant les prestations complémentaires indûment versées entre septembre 2002 et avril 2005. Le 4 mai 2005, la CCNC a partiellement admis, au sens de son nouveau prononcé de la veille, l'opposition de l'assurée. Celle-ci s'étant une nouvelle fois opposée à sa prétention, la CCNC l'a confirmée formellement le 20 juin 2005.

B. B. saisit le Tribunal administratif d'un recours contre cette dernière décision en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation. Elle soutient que le droit de l'intimée à demander la restitution des prestations en cause est périmé du moment que sa situation patrimoniale avait été dûment déclarée au fisc.

C. La CCNC relève, dans ses observations sur le recours, que l'assurée a signé une demande de prestations faisant état d'une fortune de 36'277 francs. Elle soutient que ce n'est que le 10 mai 2004 que pouvait débuter le délai de péremption de son droit de demander la restitution litigieuse, car c'est à cette date qu'elle a été en mesure de découvrir l'existence du pacte successoral du 14 février 1967. L'intimée propose le rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. Le litige porte sur la question de savoir si la CCNC était habilitée à revenir sur ses décisions d'octroi de prestations complémentaires à partir du mois de septembre 2002 et à réclamer restitution des prestations versées depuis lors jusqu'au mois d'avril 2005.

3. a) La décision sur opposition a été rendue après l'entrée en vigueur de la LPGA, mais elle concerne des prestations allouées, pour partie, avant le 1er janvier 2003. Au titre des dispositions transitoires de la LPGA, l'article 82 al.1 1re phrase LPGA prescrit que les dispositions matérielles de la présente loi ne sont pas applicables aux prestations en cours et aux créances fixées avant son entrée en vigueur. Dans les travaux préparatoires de la LPGA, l'article 25 LPGA (alors art.32 du projet), relatif à la restitution des prestations indûment touchées est spécialement mentionné comme exemple d'une disposition qui ne serait pas applicable à des prestations déjà versées avant l'entrée en vigueur de la loi (FF 1991 II, p.266 ss). En revanche, selon Kieser (ATSG-Kommentar, n.9 ad art.82), dans la mesure où la question de la restitution se pose après le 1er janvier 2003, le nouveau droit est applicable dès lors qu'il est statué sur la restitution après son entrée en vigueur et quand bien même la restitution porte sur des prestations accordées antérieurement.

b) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances, la question du droit pertinent ratione temporis ne revêt toutefois pas une importance décisive, du moment que les principes applicables à la restitution selon la LPGA sont issus de la réglementation et de la jurisprudence antérieure. Plus précisément, jusqu'au 31 décembre 2002, l'article 47 LAVS (abrogé avec l'entrée en vigueur de la LPGA) était applicable à la restitution par un assuré de prestations complémentaires indûment versées, en liaison avec l'article 27 al.1 OPC-AVS/AI (ancienne teneur). L'article 25 al.1 LPGA (en vigueur depuis le 01.01.2003) prévoit que les prestations indûment touchées doivent être restituées; la restitution ne peut être exigée lorsque l'intéressé était de bonne foi et le mettrait dans une situation difficile. Cette disposition est désormais directement applicable en matière de prestations complémentaires AVS (art.1 al.1 LPC en corrélation avec l'art.2 LPGA). En ce qui concerne l'obligation de restituer comme telle, l'article 25 al.1 LPGA ne fait que reprendre la réglementation de l'article 47 al.1 LAVS qui était jusque-là applicable soit directement, soit par renvoi ou encore par analogie dans d'autres domaines du droit des assurances sociales. Comme par le passé, l'obligation de restituer suppose, conformément à la jurisprudence rendue à propos de l'article 47 al.1 LAVS ou de l'article 95 LACI que soient remplies les conditions d'une reconsidération ou d'une révision procédurale de la décision – formelle ou non – par laquelle les prestations en cause ont été allouées (ATF 130 V 318 et les nombreuses références).

4. La modification d'une décision d'octroi de prestations complémentaires peut avoir un effet ex tunc – et, partant, justifier la répétition de prestations déjà perçues – lorsque sont réalisées les conditions qui président à la révocation, par son auteur, d'une décision administrative. A cet égard, la jurisprudence constante distingue la révision d'une décision entrée en force formelle, à laquelle l'administration est tenue de procéder lorsque sont découverts des faits nouveaux ou de nouveaux moyens de preuve susceptibles de conduire à une appréciation juridique différente (ATF 122 V 21 cons.3a, 138 cons.2c, 173 cons.4a, 272 cons.2, 121 V 4 cons.6 et les références), d'avec la reconsidération d'une décision formellement passée en force de chose jugée et sur laquelle une autorité judiciaire ne s'est pas prononcée quant au fond, à laquelle l'administration peut procéder pour autant que la décision soit sans nul doute erronée et que sa rectification revête une importance notable (ATF 121 V 21 cons.3a, 173 cons.4a, 271 cons.2, 368 cons.3, 121 V 4 cons.6 et les références).

En ce qui concerne plus particulièrement la révision, l'obligation de restituer des prestations complémentaires indûment touchées et son étendue dans le temps ne sont, dans le cas concret, pas liées à une violation de l'obligation de renseigner (ATF 122 V 139 cons.2e). Il s'agit simplement de rétablir l'ordre légal, après la découverte du fait nouveau.

5. a) En l'espèce, l'intimée savait, avant de rendre les décisions d'octroi de prestations complémentaires des 13 décembre 2002 et 24 février 2003, que l'assurée avait donné ses immeubles à son fils en date du 9 juin 1999. Que la CCNC n'ait connu que plus tard la cause pour laquelle B. était, antérieurement à cette donation, seule propriétaire desdits immeubles, c'est-à-dire qu'elle en avait seule hérité de son défunt mari par le fait d'un pacte successoral, n'a aucune importance puisque l'acte par lequel un dessaisissement de fortune était intervenu avait déjà été porté à la connaissance de l'administration. En effet, une donation moyennant la constitution d'un droit d'usufruit sur les biens cédés constitue un dessaisissement de fortune au sens de la LPC (Ferrari, Dessaisissement volontaire et prestations complémentaires à l'AVS/AI, RSAS 2002, p.421 et la référence). En revanche, la substitution de l'usufruit qui grevait les immeubles par un nouvel usufruit sur le produit de la vente de ce dernier ne constitue pas un tel dessaisissement.

Par ailleurs, c'est à tort que l'intimée soutient que la recourante a fait état, dans sa demande de prestations, d'une fortune totale de 36'277 francs. Le formulaire qui figure au dossier indique, de la main de la personne qui l'a rempli, seulement un revenu de fortune à raison d'un usufruit de 4'800 francs et une fortune mobilière de 25'500 francs. D'autres annotations ont été portées sur ce formulaire ultérieurement, manifestement une fois obtenus certains renseignements demandés par la CCNC elle-même.

Enfin, cette dernière disposait, avant de statuer sur la demande de prestations complémentaires, des taxations fiscales de l'assurée pour les années 1998, 1999, 2000 et 2001, d'où il ressortait que la fortune de la requérante comprenait une estimation cadastrale. En définitive, l'erreur de l'intimée n'est donc pas due à un défaut d'information mais à la manière incorrecte dont le cas a été traité dès le départ. La mise au jour de ses erreurs de calcul n'est donc pas imputable à la découverte d'un fait nouveau que la caisse de compensation aurait ignoré. Les conditions d'une révision procédurale ne sont dès lors pas remplies en l'espèce.

b) Cela étant, il convient d'examiner si une reconsidération des décisions d'octroi des prestations complémentaires en cause était possible. Il est manifeste que ces décisions n'étaient pas fondées sur un calcul correct. En effet, l'agence communale avait indiqué au pied du formulaire de demande de prestations que l'assurée disposait, selon la taxation fiscale 2001, d'une fortune effective de 202'595 francs, imposable à concurrence de 124'000 francs. La recourante ne remet pas en cause ce fait. Les prononcés susmentionnés étaient donc sans nul doute erronés. En outre, selon la jurisprudence, même une correction minime du montant mensuel d'une rente remplit déjà en principe la condition d'importance notable (ATF 103 V 128). L'intimée était donc habilitée à reconsidérer les décisions en question, les deux conditions posées par la jurisprudence (v. cons.4 ci-dessus) étant réunies.

6. a) La recourante estime que le droit de la CCNC de réclamer restitution des prestations indûment versées était périmé à tout le moins un an après le dépôt par elle de la déclaration d'impôt 2001, intervenu le 4 février 2002.

Selon l'article 47 al.2 1re phrase LAVS (en vigueur jusqu'au 31.12.2002 et repris dès le 01.01.2003 à l'article 25 al.2 LPGA), le droit de demander la restitution se prescrit par une année à compter du moment où la caisse de compensation a eu connaissance du fait, mais au plus tard par 5 ans après le paiement de la prestation. Les délais institués par cette disposition légale sont des délais de péremption (ATF 119 V 433 cons.3a et les arrêts cités).

En ce qui concerne le point de départ du délai d'une année, lorsque la restitution est imputable à une faute de l'administration (par exemple, une erreur de calcul d'une prestation comme en l'occurrence), on ne saurait considérer comme point de départ du délai le moment où la faute a été commise, mais bien celui auquel l'administration aurait dû, dans un deuxième temps (par exemple à l'occasion d'un contrôle comptable), se rendre compte de son erreur en faisant preuve de l'attention requise. En effet, si l'on plaçait le moment de la connaissance du dommage à la date du versement indu, cela rendrait souvent illusoire la possibilité pour une administration de réclamer le remboursement de prestations versées à tort en cas de faute de sa part (ATF 124 V 383 cons.1 et l'arrêt cité).

Par l'expression "à compter du moment où la caisse de compensation a eu connaissance du fait", il faut comprendre le moment où l'administration aurait dû constater – en faisant preuve de toute l'attention que l'on peut exiger d'elle – que les conditions d'une restitution étaient remplies. Lorsque l'examen des faits donnant lieu à restitution requiert le concours de plusieurs organes administratifs, le délai d'un an commence déjà à courir au moment où l'un des organes compétents a une connaissance suffisante de ces faits (ATF 119 V 433 cons.3a et les références). Est déterminant pour la prise de connaissance de l'inexactitude du versement de la prestation le moment auquel l'administration aurait dû raisonnablement reconnaître son erreur (ATFA non publié P. du 09.02.2005 [I 203/04] cons.5.2 et les références).

b) En l'espèce, l'intimée a réexaminé le droit de la recourante à des prestations complémentaires au moment de rendre la décision susmentionnée du 24 février 2003, selon ce que mentionne ce prononcé. Cette décision prenant effet au 1er janvier 2003, c'est l'état de fortune à cette date qui aurait dû être pris en compte (art.23 al.1 OPC-AVS/AI). Or, il ressort des renseignements fiscaux pour 2002 figurant au dossier que la fortune déclarée de B. ne s'élevait pas à 26'277 comme indiqué dans le prononcé du 24 février 2003, mais à 199'740 francs. En faisant preuve de la diligence requise, la CCNC aurait donc pu se rendre compte à ce moment-là de son erreur. Son droit de demander la restitution des prestations indûment versées jusque-là s'est donc périmé le 23 février 2004.

c) Ultérieurement, l'attention de l'intimée sur son erreur a été attirée par une demande du service de la santé publique du 10 mai 2004, lequel examinait une requête de prix de pension réduit en faveur de B. et constatait que la fortune prise en compte pour les prestations complémentaires ne correspondait pas aux renseignements qu'il avait lui-même recueillis. Les investigations qui ont suivi ont conduit la CCNC à prendre une décision en restitution le 24 novembre 2004, soit moins d'un an après le 10 mai 2004. Une fois cette décision rendue et notifiée, les droits de l'intimée ont été sauvegardés pour toute la durée de la procédure jusqu'à ce qu'elle entre en force ou qu'un jugement définitif soit rendu (RCC 1991, p.136 cons.2c; ATFA non publié A., D., B. et C. du 30.11.2004 [H 96/03, 98/03, 99/03, 103/03] cons.5.1.1; Meyer-Blaser, Die Rückerstattung von Sozialversicherungsleistungen, ZBJV 1995, p.479). Peu importe que, dans son prononcé du 3 mai 2005, la CCNC a indiqué annuler celui du 24 novembre 2004. En réalité, l'opération de l'intimée consistant à rendre un nouveau prononcé le 3 mai 2005 avant de statuer formellement le lendemain sur opposition – tout insolite qu'apparaisse ce mode de procéder – revenait à réformer l'objet de l'opposition, ainsi que cela ressort clairement du chiffre 1 du dispositif de la décision du 4 mai 2005 dont la teneur est la suivante : "L'opposition du 15 décembre 2004 est partiellement admise au sens des nouvelles décisions du 3 mai 2005".

d) En résumé, l'intimée était habilitée à réclamer les prestations indûment versées à B. entre mars 2004 et avril 2005, la période antérieure (de septembre 2002 à fin février 2004) étant quant à elle atteinte par la péremption.

Il y a lieu par conséquent d'annuler la décision attaquée et de renvoyer la cause à l'intimée pour qu'elle rende un nouveau prononcé de restitution limité à la période susmentionnée.

7. Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite (art.61 litt.a LPGA). Vu le sort de la cause, il y a lieu d'allouer à la recourante, qui intervient dans la procédure avec l'assistance d'un mandataire professionnel, une indemnité de dépens partielle.

**Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF**

1. Admet partiellement le recours et annule la décision de la Caisse cantonale neuchâteloise de compensation du 20 juin 2005.

2. Renvoie la cause à l'intimée pour nouvelle décision au sens des considérants.

3. Alloue à la recourante une indemnité de dépens partielle de 500 francs.

4. Statue sans frais.

Neuchâtel, le 24 novembre 2005

AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Le greffier Le président