Contenu du matériel de vote. Principe de la liberté de formation et de l'expression libre de la volonté populaire. Importance et nature de l'intervention de l'autorité dans le débat.

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N° dossier: TA.2005.179

Autorité: CCP

Date décision: 19.08.2005

Publié le: 14.04.2008

Revue juridique:

Titre: Contenu du matériel de vote. Principe de la liberté de formation et de l'expression libre de la volonté populaire. Importance et nature de l'intervention de l'autorité dans le débat.

Résumé:

**En n'imposant pas la remise aux électeurs(trices) de l'acte soumis à la votation avec le matériel de vote, la LDP ne viole pas les exigences constitutionnelles minimales en matière de droits politiques, de telle sorte que le résultat du scrutin pourrait en être influencé. Il est suffisant que le texte soit publié dans la FO et mis à la disposition des électeurs(trices) à la chancellerie et dans les communes.

En matière de votations, il est admis que l'autorité recommande au peuple d'accepter ou de refuser les objets soumis à son verdict et lui adresse un message explicatif, qui doit être exact et rester objectif. Dans une campagne référendaire, l'information de l'autorité doit en outre respecter une certaine équivalence avec les arguments du comité référendaire. Tout au plus peut-on admettre - l'acte soumis au vote n'étant pas fourni aux électeurs(trices) avec le matériel - que l'autorité s'attarde davantage sur certains aspects importants de ce texte. _______________________

Par arrêt du 08.03.06 (réf. 1P.614/2005), le TF a rejeté un recours de droit public déposé contre cette décision.**

Articles de loi:

Art. 45 CST.N/2000 Art. 126 LDP

Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 20.12.05 Réf. 1P.376/2005

Réf. : TA.2005.179-DIV/yr

A. Par arrêté du 6 avril 2005, paru dans la Feuille officielle de la République et canton de Neuchâtel (FO) des 8 et 13 avril 2005, le Conseil d'Etat a convoqué le 5 juin 2005 les électrices et les électeurs pour la votation cantonale portant notamment sur la loi du 30 novembre 2004 sur l'établissement hospitalier multisite cantonal (EHM). A son article 8 al.2, l'arrêté indiquait que les textes soumis à la votation seraient à disposition des électrices et électeurs à la Chancellerie d'Etat et publiés dans la Feuille officielle, ainsi que sur le site internet de l'Etat et qu’un fascicule d'explications serait envoyé à chaque électrice et électeur.

Le 27 mai 2005, X. a déclaré recourir ou déposer une réclamation devant la Chancellerie d'Etat (ci-après : la chancellerie) à l'occasion de la campagne référendaire contre la loi sur l'EHM. Faisant en particulier valoir que le matériel de vote reçu ne contenait pas le projet de loi sur l'EHM, que l'information donnée par le Conseil d'Etat dans son message aux électrices et électeurs n'était pas objective et que les arguments des référendaires étaient présentés de manière erronée, voire fallacieuse, il concluait à ce que ces violations soient constatées et à ce que l'arrêté de convocation soit annulé.

Qualifiant cet acte de réclamation au sens de l'article 134 al.1 de la loi sur les droits politiques (LDP), la chancellerie l'a rejetée par décision du 3 juin 2005. D’une part, elle a retenu que le texte de la loi sur l'EHM avait été publié dans la FO et sur le site internet de l'Etat et qu'il avait en outre été tenu, gratuitement, à la disposition des électrices et électeurs, de sorte que la procédure n'avait pas contrevenu aux principes régissant l'objet du scrutin. D’autre part, elle a constaté que le message du Conseil d'Etat aux citoyennes et citoyens faisait une large place à la présentation du projet de loi, qu'il était suffisamment objectif, que les jugements de valeur qu’il contenait étaient admissibles et que les arguments des référendaires avaient été fidèlement reproduits dans la brochure d'information.

La loi sur l'EHM a été approuvée en votation populaire du 5 juin 2005 par 47837 oui contre 16201 non.

B. X. interjette recours devant le Tribunal administratif contre cette décision en concluant à son annulation, ainsi qu'à celle du résultat du scrutin du 5 juin 2005 relatif à la votation sur la loi sur l'EHM et à l'organisation d'un nouveau scrutin conforme aux prescriptions constitutionnelles. Il voit tout d'abord dans l'absence du texte de loi soumis à la votation dans le matériel de vote une limitation du droit de vote. Il soutient ensuite que la disproportion entre le message du Conseil d'Etat, qui s'étend sur six pages, et les arguments des référendaires, qui tiennent sur deux pages à peine, n'est justifiée par aucun intérêt public. Finalement, il estime qu’en réduisant les arguments des référendaires à un aspect uniquement juridique du projet de loi, le message du Conseil d’Etat en devient fallacieux.

C. Dans ses observations sur le recours, la chancellerie conclut à son rejet.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux (art.134 al.2, 136 al.2 LDP), le recours est recevable.

2. a) En vertu de l'article 34 al.1 Cst.féd., les droits politiques sont garantis. Cette garantie protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de leur volonté (al.2). Cette disposition n'accorde cependant pas, elle-même, "les droits politiques" : la source de ces derniers se trouve ailleurs, dans le droit (constitutionnel) cantonal pour les droits politiques en matière cantonale et communale. Mais l'article 34 Cst.féd. offre, au titre d'un droit fondamental, une garantie minimale touchant au fonctionnement de la démocratie, que ce soit au niveau fédéral ou au niveau cantonal. Il garantit que les droits politiques, là où ils existent, puissent s'exercer de manière libre et régulière (Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, ad art.34, p.305).

b) Transposée dans notre ordre juridique cantonal, cette garantie est exprimée avant tout à l'article 45 Cst.NE, qui stipule que, avant les votes populaires, les autorités donnent une information suffisante et objective sur les objets qui y sont soumis, puis par la loi sur les droits politiques (LDP), du 17 octobre 1984, qui dispose, à son article 126 al.1 LDP, que le Conseil d'Etat doit assurer à l'acte soumis au vote populaire une publicité objective suffisante et exposer l'avis du comité référendaire. L'alinéa 2 de cette disposition précise en outre que des exemplaires de l'acte soumis au vote populaire sont mis à la disposition des électeurs à la Chancellerie d'Etat, et dans les communes huit jours au moins avant celui fixé pour la votation. Ce faisant, la LDP ne viole pas les exigences constitutionnelles minimales en matière de droits politiques. S'il aurait pu paraître judicieux de préciser dans la loi que le texte soumis à la votation doit être joint au matériel de vote, ainsi que le prévoit d'ailleurs la loi fédérale sur les droits politiques (art.11 al.2 et 3; RS 161.1), sa publication dans la FO – en l'occurrence celle du 11 mai 2005 – moyen de diffusion des avis officiels par excellence, ainsi que sur le site Internet de l'Etat, et sa mise à la disposition des électeurs sur simple demande à la chancellerie ou à la commune se révèlent suffisantes pour garantir aux citoyens l'exercice libre et régulier de leurs droits politiques. Du moins, l'absence, avec le matériel de vote remis aux électeurs, du texte soumis à la votation ne constitue-t-elle pas une violation des règles constitutionnelles qui pourrait influencer d'une manière essentielle le résultat de la votation.

3. a) La garantie constitutionnelle de la liberté de vote et d'élection confère à l'électeur le droit d'exiger, de manière générale, qu'aucun résultat de votation ou d'élection ne soit reconnu s'il ne reflète pas d'une manière fidèle et sûre la volonté librement exprimée du corps électoral. Chaque électeur doit pouvoir se déterminer en formant son opinion de la façon la plus libre et complète possible, et exprimer son choix en conséquence. Le Tribunal fédéral a tiré de ces principes généraux une série de règles. Le citoyen a ainsi le droit à une composition correcte du corps électoral, à une formulation claire et adéquate des questions soumises au vote, à une exécution régulière des votations et élections et à ce que les informations données par les autorités et par les particuliers avant le scrutin soient correctes et exprimées avec une certaine retenue. Le résultat d'un scrutin peut être faussé notamment lorsque la formation de la volonté des citoyens subit une influence illicite, en particulier lorsque certaines informations sont diffusées dans la période qui précède le jour du vote (ATF 124 I 57 cons.2a, JT 2000 I, p.324; ATF 121 I 141 cons.3, JT 1997 I, p.76; ATF 118 Ia 261 cons.3, JT 1994 I, p.6; ZBL 2001, p.190 cons.3a; Mahon, L'information par les autorités, in RDS 1999 II, p.235).

b) En matière de votations, il est admis que l'autorité compétente recommande au peuple d'accepter ou de rejeter les objets soumis à son verdict et qu'elle lui adresse un message explicatif, tandis qu'une intervention plus importante dans le débat ne se justifie qu'exceptionnellement et doit répondre à des motifs pertinents. L'autorité doit se borner à une information objective – mais elle n'est pas tenue à la neutralité – et s'abstenir de toute assertion fallacieuse sur le but et la portée du projet. Elle attente au droit de vote si elle s'écarte de son devoir de retenue et d'objectivité, si elle intervient en violation de prescriptions destinées à garantir la liberté des électeurs ou si elle influence l'opinion par d'autres procédés condamnables (ATF 121 I 255, 119 Ia 273 cons.3b, JT 1995 I 79; ATF 117 Ia 46 cons.5a, JT 1992 I 168; RJJ 2004, p.148 cons.2.1; Grisel, Initiative et référendum populaires, 3e éd. Berne 2004, p.118 ch.262; Mahon, op.cit., p.237 ch.28). Le contenu du message officiel doit donc être exact et objectif. Tout au plus admettra-t-on que l'autorité jouit d'une plus grande liberté quand elle expose ses propres intentions que lorsqu'elle interprète l'œuvre d'autrui. De même, on ne reprochera pas à l'autorité d'avoir pris une position discutable sur une question d'appréciation; elle a le droit d'émettre des jugements de valeur, même s'ils ne s'appuient pas sur des faits établis (ATF 106 Ia 200, 105 Ia 153, JT 1981 I 334). Le caractère exhaustif du message n'est en revanche exigé que si le droit cantonal le prescrit. Une lacune pourrait certes constituer un vice, notamment si l'autorité passait sous silence un fait essentiel, mais elle n'est pas obligée d'analyser tous les détails du projet soumis à la votation (Grisel, op.cit., p.120 ch.269; ** Mahon**, op.cit., p.238 ch.29).

c) En définitive, il s'agit de déterminer, dans chaque cas d'espèce, si le vice était tel qu'il a faussé la décision des citoyens. Pour des motifs pratiques, la plus grande retenue s'impose quand l'annulation d'une votation est en jeu. La répétition d'une votation – comme celle d'une élection d'ailleurs – ne peut être exigée que lorsque les manquements sont particulièrement importants et pour autant que les effets de l'irrégularité sur le résultat du scrutin apparaissent indubitables ou à tout le moins très vraisemblables (ATF 118 Ia 263, JT 1994 I, p.8). Ce principe est au demeurant exprimé à l'article 137 al.3 LDP, qui dispose que les élections et les votations ne peuvent être annulées que s'il est vraisemblable que les irrégularités alléguées ont influencé de manière déterminante le résultat du scrutin. Pour cela, il faut tenir compte de la valeur de l’écart des voix, de la gravité des irrégularités constatées et de leur importance dans le cadre de l’ensemble de la votation. On pourra renoncer à l'annulation lorsque la probabilité d'un autre résultat des urnes est à ce point faible qu'elle ne peut sérieusement être prise en considération (ATF 119 Ia 273 cons.3b, JT 1995 I 79; ATF 117 Ia 48 cons.5b, JT 1992 I 169; Mahon, op.cit., p.242 ch.34).

4. a) En l'espèce, le recourant soutient, à tort, que les arguments pour et contre le projet de loi étaient présentés de manière inégale dans la brochure Vot’info remise aux électeurs, que le message du Conseil d’Etat était empreint de subjectivité et qu’il présentait les arguments des référendaires de façon réductrice, voire fallacieuse.

Dans la brochure Vot‘info, l’information aux citoyens sur la votation relative à la loi sur l’EHM s’étend sur huit pages, dont l’une localise sous forme de carte géographique les différents hôpitaux du canton qui ont adhéré à l’EHM. Le message proprement dit couvre cinq pages, alors que les arguments des référendaire tiennent sur une page et demie. Outre que, devant le Grand Conseil, le projet de loi sur l’EHM a rallié les suffrages de 90 députés contre 13, les deux-tiers du message mettent en évidence les lignes directrices de la loi soumise à la votation. Ainsi, en haut de la page 7 de la brochure, le message expose quelques buts de l'EHM (art.3 de la loi). En page 8, sont présentés la situation actuelle du système hospitalier du canton de Neuchâtel, les objectifs que poursuit l'EHM et les hôpitaux qui y sont intégrés (art.2 de la loi). Aux pages 9, 10 et 11, le texte sur fond blanc porte sur la nature juridique de l'EHM (art.1 de la loi), les compétences du Grand Conseil et du Conseil d'Etat (art.12 et 13 de la loi), l'organisation de l'EHM (art.15, 21, 28, 30 de la loi), l'institution d'un Conseil des hôpitaux (chapitre 5 de la loi) et le statut du personnel (art.9 de la loi). Attendu que le texte de la LEHM n'était pas fourni avec le matériel de vote, on peut admettre que le message s'étende sur les aspects importants de la loi, tant que cette information reste, comme dans le cas particulier, exacte et objective. Finalement, en comparant les arguments des référendaires, développés en sept points en page 12 et en partie en page 13 et ceux en faveur de la loi qui se dégagent du message en page 7 (2e paragraphe), en page 9 et 10 et 13 (textes sur fond vert), le déséquilibre invoqué par le recourant entre les partisans et les opposants à la loi n'est plus aussi évident. On ajoutera qu'en rédigeant le texte "Pourquoi il faut refuser la loi sur l'EHM" publié dans la brochure Vot'info (p.12-13), le comité référendaire a pu exprimer son point de vue. Par conséquent, même en axant sa réponse (texte sur fond vert en page 13) sur un aspect des arguments des référendaires, les autorités n'ont pas induit en erreur les électeurs.

b) Quoi qu'il en soit, à supposer que les autorités aient dénaturé les arguments des référendaires – quand bien même ceux-ci sont exposés dans la même brochure et les électeurs en mesure de repérer une information fallacieuse – aucun indice ne permet de conclure que le résultat du vote en aurait été influencé de manière significative. La loi sur l'EHM a en effet été approuvée par 47'837 oui (74.70 %) contre 16'201 non (25.30 %), soit 31'636 voix d'avance; cette différence est si importante qu'on ne saurait considérer que les informations prétendument erronées données par les autorités aient pu peser de manière décisive sur le résultat du scrutin.

5. Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. Il sera statué sans frais, conformément à la pratique en la matière (art.47 al.4 LPJA).

**Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF**

1. Rejette le recours.

2. Statue sans frais.

Neuchâtel, le 19 août 2005