Mesures d'accessibilité aux handicapés lors de rénovations d'immeubles : notion de "transformations importantes" et de "frais disproportionnés".

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N° dossier: TA.2004.65

Autorité: TA

Date décision: 25.11.2005

Publié le: 14.04.2008

Revue juridique: RJN 2006, P.224

Titre: Mesures d'accessibilité aux handicapés lors de rénovations d'immeubles : notion de "transformations importantes" et de "frais disproportionnés".

Résumé:

**Le point de savoir si les transformations sont importantes ne dépend pas uniquement du coût des travaux, mais aussi des effets de ceux-ci sur l'organisation ou l'affectation du volume habitable de l'immeuble.

L'agencement de cuisines et salles de bains, la rénovation de portes d'entrée, l'agrandissement des balcons et l'isolation périphérique ne sont pas des transformations importantes même si leur coût est élevé, vu l'absence de travaux de rénovations depuis environ 50 ans. Par contre, l'agrandissement des balcons avec leur fermeture pour la création de loggias constitue de telles transformations.

Pour déterminer s'il y a "frais disproportionnés" l'on peut s'inspirer de la CHand selon laquelle l'inégalité dans l'accès à une construction ne doit pas être éliminée si la dépense en résultant dépasse 5 % de la valeur d'assurance du bâtiment ou de la valeur à neuf de l'installation ou 20 % des frais de rénovation. Il appartient au département d'examiner la faisabilité de l'ensemble des mesures qu'il entend imposer.**

Articles de loi:

Art. 22 LCONSTR Art. 12 RELCONSTR Art. 13 RELCONSTR Art. 14 RELCONSTR Art. 15 RELCONSTR Art. 16 RELCONSTR Art. 17 RELCONSTR Art. 18 RELCONSTR Art. 19 RELCONSTR Art. 20 RELCONSTR Art. 21 RELCONSTR Art. 22 RELCONSTR Art. 23 RELCONSTR

Réf. : TA.2004.65-AMTC/sk

A. a) Par l'intermédiaire de l'architecte A., à Fribourg, la société D. SA a déposé le 18 décembre 2002 auprès du Conseil communal de Neuchâtel (ci-après le Conseil communal) une demande de permis de construire visant la rénovation des immeubles sis rue X. 31-33, 35-37 et 49-51 dont elle est propriétaire dans cette ville. Le coût des travaux était estimé à 5'000'000 de francs. Le 5 mars 2003, le Conseil communal a accordé la sanction définitive aux plans en question tout en assortissant le permis de construire d'une trentaine de clauses particulières. L'une des clauses concernait les travaux à entreprendre pour permettre aux handicapés l'accès aux immeubles (clause 13).

Saisi d'un recours contre cette décision, le Département de la gestion du territoire a sommé D. SA, par décision incidente du 30 juillet 2003, d'interrompre immédiatement tous les travaux qui pourraient entraver la mise en place des mesures d'accessibilité préconisées par la commune. Par arrêt du 18 septembre 2003, le Tribunal administratif a annulé cette dernière décision. Il a considéré notamment que D. SA ne saurait, après avoir déclaré retirer son recours, se prévaloir de l'entrée en force d'une clause du permis de construire à mesure qu'elle a été énoncée par une autorité incompétente en la matière, étant donné qu'il appartient au Département de la gestion du territoire de statuer sur les demandes de dispense de prendre des mesures en faveur des personnes handicapées, physiques et sensorielles. Il a mentionné également que c'est au Conseil communal et non au département de décider de l'arrêt des travaux.

Par décision du 27 février 2004, le Département de la gestion du territoire a déclaré nulle la clause 13 de la sanction définitive octroyée à D. SA le 5 mars 2003 par le Conseil communal. Il a octroyé un délai de deux ans, dès l'entrée en force de la décision, à D. SA pour réaliser les mesures suivantes à la rue X. numéro 51 :

" - Suppression de la cage d'escaliers intérieure au profit d'un ascenseur répondant aux exigences de la norme SN 521.500, rédigée en 1993;

Aménagement d'un escalier extérieur en façade nord;

Pose d'une plate-forme élévatrice pour permettre aux personnes en chaise roulante de franchir les marches qui se trouvent entre l'accès extérieur du bâtiment, au sud, et le futur ascenseur (appareil estimé à 9'240 francs par l'architecte de D. SA dans sa notice du 23 mai 2003);

Elargissement à 80 cm des portes d'accès à l'immeuble et aux appartements de quatre pièces du no 51 et des portes se trouvant à l'intérieur de ces appartements, avec installation de vantaux pouvant être actionnés par des personnes en chaise roulante;

Suppression des seuils, de façon à permettre une circulation optimale dans le no 51;

Dans les quatre pièces, modification de l'agencement des salles de bains et des cuisines, permettant leur usage par des personnes en chaise roulante au sens des considérants qui précèdent;

Etude de toute autre mesure adéquate au sens des articles 13 à 17 et 22 RELConstr., notamment de l'aménagement d'une place de parc surdimensionnée, signalée comme telle".

Le Département de la gestion du territoire a considéré, vu le coût des travaux de 5'000'000 de francs et la nature de ces derniers (création des loggias et isolation des façades notamment), impliquant un important accroissement du confort et présentant un intérêt pour la propriétaire, être en présence de transformations importantes justifiant que des mesures d'accessibilité soient prises en faveur des personnes handicapées. Il a retenu que la configuration des salles de bains et des cuisines des appartements de quatre pièces sont adaptables aux personnes handicapées. Par ailleurs, les bâtiments comportent cinq niveaux apparents, bien que certains sous-sols ne soient que partiellement visibles, en application de l'article 52 RELCAT, si bien qu'un ascenseur doit être envisagé dans le bâtiment de la rue X. 51. Un escalier devra alors être aménagé à l'extérieur pour des raisons de sécurité notamment. Il a retenu que vu les dimensions de l'ascenseur, il subsiste, à côté de ce dernier, un passage de un mètre, ce qui est suffisant. Vu le coût approximatif de 300'000 francs, cette mesure ne doit être ordonnée que pour l'un des immeubles. Ce montant respecte la proportion admissible de 20 % des travaux fixée par la loi fédérale du 13 décembre 2002 sur l'élimination des inégalités frappant les personnes handicapées (ci-après LHand.), même si le montant des travaux ne devait être que de 1'554'000 francs comme le prétend D. SA. L'installation d'un ascenseur au numéro 51 permettra de desservir quatre appartements de quatre pièces parfaitement adaptables aux besoins des personnes à mobilité réduite. Le département exige également la modification de l'agencement des salles de bains et des cuisines. Si ces aménagements sont aujourd'hui terminés, ils sont intervenus aux risques et périls de la propriétaire, qui a passé outre les ordres d'interruption des travaux, notifiés par le département. Le projet de classer ces bâtiments dans la catégorie II du plan de site communal n'empêche pas qu'ils soient rénovés, transformés ou agrandis.

B. D. SA interjette recours devant le Tribunal administratif contre la décision du Département de la gestion du territoire du 27 février 2004. Elle invoque la constatation inexacte et incomplète des faits pertinents et la violation du droit au sens de l'article 33 litt.a et b LPJA. Elle conclut à l'annulation de la décision entreprise, sous suite de frais et dépens. Elle estime qu'il n'y a pas en l'occurrence transformations importantes au sens des articles 22 LConstr. et 12 RELConstr., étant donné que les travaux ne portent aucune modification à l'organisation, à l'affectation ou à la structure des immeubles, le coût des rénovations n'étant pas le seul critère à prendre en considération. Si le département entendait se fonder à tort sur le seul coût, il devait alors prendre en compte le coût des travaux soumis à sanction par 1'554'000 francs et non le coût total par 5'000'000 de francs. D. SA estime par ailleurs que la décision entreprise procède à une constatation inexacte des faits et viole le droit en ce qui concerne le nombre d'étages des immeubles. Il est contraire selon elle d'interpréter la notion de niveaux apparents de l'article 18 RELConstr. en se référant à la définition posée par l'article 52 al.2 RELCAT qui traite des niveaux prescrits par les plans d'affectation dans un contexte d'impact visuel d'un immeuble et non de son adaptation pour les personnes dont la mobilité est réduite. Si l'article 18 RELConstr. prévoit que les constructions de plus de quatre niveaux apparents sont dotées d'un ascenseur, c'est en raison du manque d'efficacité d'une plate-forme élévatrice à partir d'une certaine hauteur de bâtiment. Elle estime qu'il n'y a pas lieu de compter le sous-sol, qu'il soit apparent ou non. Quoi qu'il en soit, aucun des immeubles concernés n'a plus de quatre niveaux apparents. Dans les deux immeubles sis rue X. 31-33 et 35-37, seule une faible proportion du sous-sol est apparente de sorte que l'on ne saurait qualifier cette surface de niveau apparent. Dans l'immeuble situé Dîme 49-51, le sous-sol n'est visible qu'au sud et partiellement à l'ouest et l'on ne saurait dès lors le qualifier d'étage apparent. L'installation d'un ascenseur ne peut dès lors être imposée pour aucun des bâtiments concernés. Par ailleurs la décision entreprise se fonde sur une constatation inexacte et incomplète des faits pertinents et une appréciation technique erronée s'agissant des dimensions de l'ascenseur dont elle ordonne l'installation. Une fois l'installation de l'ascenseur effectuée, le passage résiduel est de 52 cm et non de 1 m. Elle se réfère à un plan démontrant l'exactitude de ces calculs. Ces derniers seront repris en tant que besoin dans les considérants qui suivent. Un passage de 52 cm est manifestement insuffisant pour accéder à l'escalier extérieur, même pour un locataire dont la mobilité n'est pas réduite. D. SA estime également que la solution envisagée par le département n'est pas compatible avec les exigences particulières de proportionnalité posées par les articles 22 LConstr. et 12 RELConstr. L'installation d'un ascenseur porterait atteinte, dans une mesure disproportionnée, à la structure et à l'organisation intérieure de l'immeuble et entraînerait des frais disproportionnés. Elle implique de très importants travaux de maçonnerie et la position de l'ascenseur à l'intérieur de la cage d'escaliers aurait pour conséquence la modification de la toiture de l'immeuble pour y installer la machinerie. Par ailleurs plusieurs locataires actuels devraient déménager durant la période des travaux qui s'étendrait sur une durée de quatre à six mois. La construction initiale de l'escalier extérieur n'y changerait rien étant donné que les accès aux appartements ne pourraient être garantis en l'absence de dalles. La mesure coûteuse envisagée impliquerait une augmentation des loyers des appartements concernés par l'installation d'un ascenseur, d'environ 203.15 francs par appartement. Or l'intérêt public réside également dans le maintien de loyers modérés. Le coût total des travaux à entreprendre, comprenant le relogement des locataires doit être estimé selon elle à 457'738 francs, montant disproportionné vu le coût des travaux soumis à permis de construire. Le bâtiment concerné figurera dans le plan de site de la commune de Neuchâtel dans la catégorie II des bâtiments typiques ou pittoresques. Il y aura dès lors lieu de ménager le plus possible les caractéristiques de l'immeuble ce qui nécessitera une augmentation massive des coûts et justifiera l'installation d'une couverture extérieure de la cage d'escaliers. Enfin, elle estime que son droit d'être entendue a été violé étant donné que le département a ordonné, outre l'installation d'un ascenseur, différentes mesures qui n'avaient pas été annoncées précédemment de façon suffisamment claire pour qu'elle puisse se déterminer à leur sujet. Enfin, elle s'interroge sur l'admissibilité en procédure administrative, sous l'angle du respect du droit d'être entendu, des références dans la décision à un "téléphone au service juridique" dont le contenu est rapporté dans la décision entreprise.

C. Dans ses observations, le département conclut au rejet du recours, sous suite de frais. Les travaux entraînant un accroissement du confort (agencement des cuisines et des salles de bains) constituent une transformation et non une simple rénovation. Le coût des travaux, même s'il n'est pas un critère à lui seul, constitue un indice de poids lorsqu'il est très élevé. Le coût total des travaux de 5'000'000 de francs a pour effet d'augmenter la valeur d'assurance-incendie de chacun des bâtiments de plus de 50 pour cent et même de plus de 70 pour cent pour l'immeuble rue X. 31-33. Par ailleurs les travaux n'ont pu qu'influencer à la hausse la valeur vénale, les appartements n'ayant pas été rénovés depuis les années 50. Le but des mesures d'accessibilité est aussi de répondre aux besoins de toute une frange de population, qui ne relève pas directement de la notion de personnes handicapées, et les objectifs de ces mesures ne pourraient être atteints si l'on s'en tenait à la définition extrêmement restrictive de la notion de transformation importante proposée par la recourante. Concernant le nombre de niveaux apparents, il relève que les bâtiments de la rue X. possèdent bien cinq, voire six niveaux, dont un à deux sont dévolus à des locaux utilitaires. Les personnes restreintes dans leur mobilité peuvent avoir à se rendre dans ces locaux et la position de la recourante selon laquelle l'effort doit porter sur les pièces habitables, est donc discriminatoire et arbitraire. Par ailleurs, si l'on s'en tient à la définition de l'article 52 RELCAT, force est de constater que pour le bâtiment 49-51 cinq niveaux sont clairement visibles de l'extérieur sur les façades sud, est et ouest. Le département maintient sa position selon laquelle le passage d'un mètre à côté de l'ascenseur, admis par le Service d'hygiène et de prévention du feu de la Ville de Neuchâtel, est garanti. Il propose une nouvelle variante limitant la dimension de la cabine d'ascenseur à 90 cm x 140 cm. Il estime qu'il lui appartient d'établir que les mesures d'accessibilité requises, dans leur principe, sont techniquement faisables et répondent au principe de la proportionnalité. En ce qui concerne l'aspect technique, ces exigences ont été satisfaites. Il en est de même du principe de la proportionnalité. Les frais et inconvénients évalués par D. SA doivent être fortement relativisés étant donné notamment que si elle n'avait pas pris l'initiative d'accomplir les travaux alors qu'une procédure était pendante, les cuisines et les salles de bains du numéro 51 auraient pu être aménagées de manière adaptée dès le départ. En outre, les inconvénients causés aux locataires par l'installation de l'ascenseur auraient pu être intégrés dans le plan des travaux et il n'aurait pas été nécessaire de les reloger une nouvelle fois. Même si l'installation de l'ascenseur entraînait des frais de l'ordre de 500'000 francs ce montant resterait proportionné par rapport au coût des transformations de 5'000'000 dont il ne représente que le 10 pour cent. L'instruction du dossier a établi que l'installation de plates-formes élévatrices pour un ou plusieurs appartements dans chaque immeuble n'aurait aucune utilité réelle. C'est pour éviter de faire des aménagements dans six corps d'immeuble que le département a considéré les bâtiments comme un ensemble, tout en limitant ses exigences au numéro 51. Les locataires domiciliés à cette adresse verront leur loyer augmenter mais seront les seuls à bénéficier des avantages procurés par un ascenseur. L'extension du plan de site aux bâtiments de la rue X. n'a pas encore été votée par le Conseil général, de sorte qu'elle ne saurait avoir un effet anticipé. La recourante ne saurait se plaindre d'une violation du droit d'être entendu en rapport avec l'obligation de modifier l'aménagement des cuisines et des salles de bains. La mesure contestée entre dans le cadre des discussions menées lors de l'instruction du dossier et D. SA ne saurait prétendre qu'elle ne pouvait soupçonner la mise en place d'une telle solution. Il requiert l'audition de deux personnes, l'une du Service de l'aménagement du territoire, l'autre du Service de l'intendance des bâtiments, qui pourront confirmer les données techniques.

D. Dans ses observations, la Ville de Neuchâtel conclut à l'admission du recours soit à l'annulation de la décision entreprise. Elle estime que l'installation d'un ascenseur fait apparaître une largeur de passage insuffisante d'environ 50 cm, l'intimé confondant la largeur de cabine de 70 cm et la largeur de la cage de 160 cm. Pour maintenir un passage d'un mètre, il faudrait réaliser la cage d'ascenseur en matériaux plus légers ce qui entraînerait des coûts plus élevés et des désagréments pour les locataires lors du chantier. L'intérêt public commande par ailleurs le maintien de loyers modérés. La Ville de Neuchâtel estime dès lors que la solution qu'elle a proposée le 9 juillet 2003 reste d'actualité et est plus idoine. Cette dernière consiste dans l'installation de plates-formes élévatrices et d'ascenseurs d'escaliers dans chaque moitié est des trois immeubles, afin de rendre accessible au moins un appartement de quatre pièces adaptable par bâtiment d'une part et, dans l'adaptation des cheminements extérieurs des portes d'entrée d'immeubles, d'autre part.

E. Dans le cadre d'un second échange d'écritures, D. SA précise, concernant la notion de niveaux apparents, que la question n'est pas de savoir si les personnes handicapées doivent avoir accès aux sous-sols ou non, mais si la hauteur du bâtiment concerné est suffisamment importante pour que l'installation d'un ascenseur soit imposée. Elle estime par ailleurs, concernant la dimension de l'ascenseur, que l'autorité intimée modifie sa décision en tentant d'imposer l'installation d'une nouvelle variante d'ascenseur qui ne correspond pas aux exigences minimales de la norme technique à laquelle l'article 23 RELConstr. se réfère. Une cabine de dimension inférieure ne se prête guère aux déplacements des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite. Par ailleurs son coût serait supérieur à l'installation envisagée précédemment et le passage résiduel ne serait que de 78 cm. L'ensemble des décisions et interventions de l'autorité intimée démontre que celle-ci tente de faire prévaloir à tout prix des exigences réglementaires (art.17 al.1 RELConstr. notamment) en les appliquant de façon contraire à la loi. Le département ne tient par ailleurs pas compte de l'atteinte structurelle que présentent les mesures envisagées. Contrairement à ce qu'il prétend, les travaux de rénovation entrepris n'ont pas entraîné le déménagement des locataires.

F. La Ville de Neuchâtel a renoncé à dupliquer.

Le Département de la gestion du territoire estime quant à lui que D. SA démontre qu'elle ne fait aucun cas de l'accessibilité d'un groupe d'immeubles qui compte pourtant soixante appartements et n'a fait l'objet d'aucune amélioration depuis les années 50. Il est inexact qu'un ascenseur de dimensions plus réduites n'aura qu'une utilité réduite pour les personnes handicapées et à mobilité réduite. Ce dernier pourrait être utilisé par une personne en chaise roulante ce qui rendrait la circulation verticale possible pour tous dans le bâtiment numéro 49-51, solution plus efficace qu'une plate-forme élévatrice. Les dimensions des ascenseurs préconisées par la norme SN 521.500 sont souhaitables mais non indispensables pour l'habitation. Le conseiller en constructions adaptées de Pro Infirmis a estimé que l'aménagement d'un ascenseur de dimensions réduites resterait compatible avec les exigences de base de la norme. Concernant la notion des niveaux apparents, il avait déjà reconnu, dans ses précédentes observations, que l'aspect fonctionnel pouvait primer sur le critère de visibilité depuis l'extérieur. Or, cette méthode ne permet en aucun cas de renoncer à l'installation d'un ascenseur.

G. Dans le cadre de l'instruction du litige, le Tribunal administratif a requis de la recourante des documents complémentaires relatifs aux coûts des travaux réalisés et aux coûts liés à la pose éventuelle d'un ascenseur, pièces au sujet desquelles le département et la Ville de Neuchâtel ont eu la possibilité de se déterminer.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) Il y a lieu de préciser au préalable que n'est pas applicable au présent litige la loi fédérale du 13 décembre 2002 sur l'élimination des inégalités frappant les personnes handicapées (loi sur l'égalité pour les handicapés, LHand.) étant donné que cette dernière a pour but de prévenir, réduire ou éliminer les inégalités frappant les personnes handicapées (art.1) en prévoyant pour ces dernières et certaines organisations des moyens d'action (art.7 et 9 LHand. notamment). Or, le présent litige n'est pas lié à une telle intervention.

b) Selon l'article 20 de la loi sur les constructions du 25 mars 1996 (LConstr.) l'accessibilité des constructions et installations aux personnes handicapées physiques et sensorielles doit en principe être assurée. Les constructions et installations nouvelles ouvertes au public ou destinées à l'habitation collective doivent être conçues, réalisées et entretenues en tenant compte des personnes handicapées physiques et sensorielles selon les normes techniques reconnues (art.21 al.1 LConstr.). Le Conseil d'Etat détermine dans quelle mesure d'autres constructions destinées à l'activité professionnelle sont également soumises à ces exigences (art.21 al.2 LConstr.). Lors de transformations importantes de constructions et installations existantes mentionnées à l'article 21, les mesures prévues par cet article sont applicables si la situation de l'immeuble, sa structure et son organisation intérieure le permettent sans frais disproportionnés (art.22 LConstr.). Dans le règlement d'exécution de la loi sur les constructions du 16 octobre 1996 (ci-après RELConstr.) le Conseil d'Etat a précisé ces notions. Concernant les constructions existantes, il mentionne que les mesures prévues aux articles 13 à 23 du règlement sont également applicables en cas de transformations importantes de constructions et installations existantes si la situation de l'immeuble, sa structure et son organisation intérieure le permettent sans frais disproportionnés (art. 12 RELConstr.). Selon l'article 13 RELConstr., un accès aux constructions et installations est conçu de telle sorte qu'il puisse être franchi par des personnes handicapées physiques et sensorielles de la voie publique à l'intérieur de la construction (al.1). Selon l'article 17 RELConstr., les constructions et installations sont conçues de manière à permettre une circulation horizontale et verticale aisée aux personnes handicapées physiques et sensorielles (al.1). Selon l'alinéa 2 de cette disposition, il convient de prendre des mesures appropriées afin que le pallier et l'ascenseur soient atteints sans marche (litt.a), la largeur des pièces, des portes et des corridors permette le passage et la manœuvre des personnes en fauteuil roulant, avec des cannes ou autres aides à la marche (litt.b), un bon éclairage non éblouissant et un choix de couleurs contrastées permettent la sécurité et l'orientation des personnes malvoyantes (litt.c). Selon l'article 18 RELConstr., les constructions de trois niveaux apparents ou moins sont dotées d'un ascenseur ou d'une plate-forme élévatrice et les constructions de plus de quatre niveaux apparents sont dotées d'un ascenseur (al.1). Les constructions destinées à l'habitation collective de plus de quatre niveaux apparents sont dotées d'un ascenseur, alors que celles de quatre niveaux ou moins sont conçues de façon à être adaptables aux besoins des personnes handicapées physiques et sensorielles (al.2). L'ascenseur est conçu et aménagé afin de permettre facilement l'accès et l'utilisation par des personnes handicapées physiques et sensorielles (al.3). Dans chaque groupe de WC, des WC pour personnes handicapées sont prévus (art.19 al.2 RELConstr.). Dans les constructions destinées à l'habitation collective, 20% des logements, mais au moins un logement, disposent d'un local sanitaire (douche ou baignoire, WC, lavabo) conçu de manière à être adaptable aux besoins des personnes handicapées physiques et sensorielles (art.20 RELConstr.). D'autres mesures peuvent être ordonnées en fonction de la destination du bâtiment (art.22 al.1 RELConstr.). Les mesures prévues aux articles 13 à 22 sont réalisées conformément à la norme SN 521.500 éditée par le Centre suisse d'études pour la rationalisation de la construction (art.23 RELConstr.).

3. a) La recourante conteste en l'occurrence qu'il y a transformations importantes au sens de l'article 22 LConstr. Selon la jurisprudence de la Cour de céans, le point de savoir si les transformations sont réputées importantes ne dépend pas uniquement du coût des travaux entrepris, mais aussi des effets de ceux-ci sur l'organisation ou l'affectation du volume habitable de l'immeuble (RJN 1983, p.193, 1994, p.176). Il résulte de ces arrêts que l'appréciation du caractère important ou non d'une transformation dépend en général de plusieurs critères appliqués cumulativement. Cependant, si le coût des travaux, par exemple, n'est pas en principe un critère suffisant à lui seul, il ne constitue pas moins un indice de poids lorsqu'il est très élevé ou, à l'inverse, lorsqu'il ne constitue qu'un investissement très faible. En effet, les frais de transformation sont généralement en rapport avec l'ampleur des travaux, ainsi qu'avec l'intérêt que le maître de l'ouvrage trouve dans la réalisation de ceux-ci (voir également RJN 1996, p.201). La notion de rénovation couvre quant à elle tous les travaux d'entretien, de réparation et de modernisation qui laissent intacts le volume, l'aspect extérieur et la destination de l'immeuble. Les travaux de rénovation sont considérés comme transformations importantes lorsqu'ils provoquent une modification allant au-delà de ce qui est usuel (important accroissement du confort, par exemple) (DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981, n. 14b ad. art.22).

b) Le département intimé a considéré que vu le coût total des travaux de 5'000'000 de francs pour les trois immeubles, et la nature de ces travaux, qui impliquent un important accroissement du confort et présentent un intérêt certain pour la propriétaire, il y a transformations importantes au sens de l'article 22 LConstr. Or, les travaux réalisés sur les immeubles de la rue X. 31-33 et 35-37, soit l'agencement de cuisines et salles de bains, la rénovation des portes d'entrée et l'agrandissement des balcons ainsi que l'isolation périphérique (D.8c/2 et 3) n'impliquent aucune modification de l'organisation et/ou de l'affectation du volume habitable de l'immeuble. Si le coût des travaux est élevé c'est en raison du fait qu'aucune rénovation n'a été entreprise depuis 1950. L'on ne saurait dès lors considérer, dans ces deux immeubles, qu'il y a transformations importantes au sens où l'entend l'article 22 LConstr. et la jurisprudence précitée. Il en est par contre différemment dans l'immeuble sis rue X. 49-51 où l'on ne prévoit pas seulement l'agrandissement des balcons mais leur fermeture pour la création de loggias. Il y a dès lors création de volumes supplémentaires et l'utilisation du bâtiment dans son ensemble est modifiée. Dès lors les travaux réalisés sur l'immeuble 49-51 doivent être qualifiés de transformations importantes. Contrairement à l'avis du département intimé, il ne se justifie pas, au motif que les trois bâtiments ont été rénovés simultanément et que les travaux ont fait l'objet d'un seul permis de construire, de considérer les trois immeubles comme un tout et, notamment, de déterminer si le principe de la proportionnalité est respecté au regard du coût global des travaux de 5'000'000 de francs. Une telle manière de faire créerait une inégalité de traitement non justifiée par exemple avec des propriétaires de plusieurs immeubles qui procèdent par étapes à leur rénovation ou transformation. C'est dès lors uniquement au regard de la situation de l'immeuble 49-51, de sa structure et de son organisation intérieure qu'il y aura lieu de déterminer si des mesures d'accessibilité peuvent être réalisées sans frais disproportionnés au sens des articles 22 LConstr. et 12 RELConstr.

4. a) Est litigieuse la question de savoir si l'immeuble concerné à plus de quatre niveaux apparents au sens de l'article 18 al.2 RELConstr. ce qui justifierait l'installation d'un ascenseur. Une interprétation littérale de la notion "niveau apparent" conduit à accréditer plutôt la thèse de l'intimé étant donné qu'aucune des dispositions relatives aux mesures d'accessibilité ne parle de niveaux habitables et que le but des dispositions est de permettre une circulation horizontale et verticale aisée aux personnes handicapées et sensorielles. Il n'en demeure pas moins que cette interprétation peut, comme le mentionne la recourante, conduire à des inégalités de traitement en ce sens que des immeubles qui comporteraient le même nombre de niveaux (4 niveaux habitables) pourraient être traités différemment selon que le sous-sol est enterré ou non. Quoi qu'il en soit, cette question peut demeurer indécise étant donné que, comme il sera démontré ci-après, la structure de l'immeuble et son organisation intérieure ne permettent pas l'installation d'un ascenseur sans frais disproportionnés.

b) Selon les articles 22 LConstr et 12 RELConstr, les mesures prévues par le règlement sont applicables si la situation de l'immeuble, sa structure et son organisation intérieure le permettent sans frais disproportionnés. Il faut dès lors déterminer s'il y a disproportion entre l'avantage qui serait procuré aux personnes handicapées et la dépense qui en résulterait. Il ressort du dossier que la configuration actuelle de l'immeuble ne permet pas la pose d'un ascenseur. Il s'agirait dès lors de modifier la structure et l'organisation intérieure de l'immeuble par des travaux importants consistant à démolir la cage d'escaliers et à la reconstruire à l'extérieur, pour créer un ascenseur à sa place (D.2 et D.8a/81). Il résulte du devis détaillé d'installation d'un ascenseur établi par l'architecte A. le 18 mai 2005 (D.16a) que ces travaux entraînent des coûts de l'ordre de 332'695 francs. Il s'agit-là du prix comprenant un ascenseur sans structure métallique vitrée. Or, dans ses observations au tribunal de céans du 14 mai 2004, le Département de la gestion du territoire a reconnu qu'il n'y avait pas la place nécessaire pour installer un ascenseur standard puisque, selon la norme SN 521.500 (art.33.01), un vide de passage de 80 cm doit subsister. Il préconise une nouvelle variante soit une cabine d'ascenseur composée d'éléments transparents ou métalliques ce qui permettrait d'installer une cabine de 90 cm par 140 cm. Cette solution impliquerait également la pose de portes télescopiques composées de quatre panneaux de 20 cm de large. Cette solution impliquerait encore des coûts supplémentaires puisque, selon le courrier adressé par S. SA au service juridique le 30 septembre 2003 (D.8a/80) un ascenseur de personnes standard coûte de 45'000 à 50'000 francs alors qu'une structure métallique vitrée coûte 60'000 francs. La recourante évalue quant à elle la plus-value à un montant de 26'900 francs. Que cette dernière se monte à 10'000 ou 30'000 francs environ, n'a aucune incidence sur le sort du litige, étant donné que le tribunal de céans estime que des coûts de l'ordre de 340'695 francs, sont déjà disproportionnés, ce d'autant plus qu'il s'agit d'un minimum puisque les travaux entraîneraient à l'évidence soit des frais liés au déménagement provisoire des locataires, soit tout au moins des réductions temporaires de loyers. En effet, si la LHand. n'est en l'occurrence pas applicable, l'on peut s'en inspirer pour déterminer ce qu'il y a lieu d'entendre par frais disproportionnés. Selon son article 12 alinéa 1, il n'y a pas d'élimination de l'inégalité dans l'accès à une construction si la dépense qui en résulterait dépasse 5 pour cent de la valeur d'assurance du bâtiment ou de la valeur à neuf de l'installation, ou 20 pour cent des frais de rénovation. Or, selon la police d'assurance entrée en vigueur le 1er avril 2003, la valeur d'assurance du bâtiment est de 2'210'000 francs, le 5 pour cent représentant 110'500 francs, montant largement inférieur au coût précité des travaux nécessaires pour la pose d'un ascenseur. Par ailleurs, que l'on prenne en considération l'ensemble des frais de rénovation ou les seuls frais de rénovation soumis à permis de construire, le 20 pour cent de ces valeurs est inférieur au montant des travaux précités. Le 20 pour cent de 1'799'784 francs (5'000'000 francs dont à déduire 199'676 francs pour les vitrines des loggias Dîme 49-51 = 4'800'324 francs divisé par trois = 1'600'108 francs par immeuble plus 199'676 francs pour les vitrines = 1'799'784 francs) représente en effet 359'956.80 francs. Quant aux travaux de rénovation soumis à sanction ils se montent environ, pour ce qui concerne exclusivement l'immeuble sis rue X. 49-51, à 651'117 francs (1'554'000 francs dont à déduire 199'676 francs pour les vitrines des loggias Dîme 49-51 = 1'354'324; 1'354'324 divisé par trois = 451'441 francs par immeuble plus 199'676 francs pour les vitrines = 651'117 francs). Le 20 pour cent de ce montant représente 130'233 francs. Il résulte de ce qui précède que la pose d'un ascenseur dans l'immeuble sis rue X. 49-51 entraîne des frais disproportionnés. Peut dès lors demeurer ouverte la question de savoir si, comme le prétend le département dans ses observations du 14 mai 2004 relatives à une nouvelle solution pour la pose de l'ascenseur, la fiche technique 2/96 édictée par le Centre suisse pour la construction adaptée aux handicapés, qui déroge, concernant la dimension de la cabine d'un ascenseur, à la norme SN 521.500, est applicable.

5. a) Parmi les mesures exigées, la décision entreprise mentionne : "Dans les quatre pièces, modification de l'agencement des salles de bains et des cuisines, permettant leur usage par des personnes en chaise roulante au sens des considérants qui précèdent". Concernant les salles de bains, le département mentionne dans sa décision que la diminution de largeur à 1.30 m est compensée par une plus grande longueur et que l'exigence de disposer d'un espace de 1.40 m sur 1.40 m est réalisée. La norme SN 521.500 est ainsi respectée, une modification des agencements devant être prévue. Il mentionne de plus que la porte pose problème étant donné qu'elle n'atteint pas la largeur minimale de 80 cm mentionnée dans la norme et s'ouvre vers l'intérieur. Quant aux cuisines, qui sont dans les quatre pièces de 3.30 m par 2.42 m, elles sont suffisamment grandes pour assurer une surface de manœuvre de 1.40 m sur 1.70 m conformément à la norme.

b) Concernant ces mesures, la recourante invoque une violation de son droit d'être entendue étant donné qu'elle n'aurait pas eu la possibilité de se déterminer quant aux autres mesures que celles visant l'installation d'un ascenseur. Conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, le droit d'être entendu comprend en particulier le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leurs propos (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.97 et les références citées).

A cet égard, le fait que le permis de construction octroyé par le Conseil communal le 5 mars 2003 ne mentionnait aucune mesure concernant les cuisines et l'adaptation d'un local sanitaire par immeuble au moins n'est nullement déterminant étant donné que c'est au département qu'il appartient de se prononcer sur les mesures à entreprendre. Il résulte du dossier que c'est à tort que la recourante se prévaut d'une violation de son droit d'être entendue. En effet, il résulte du procès-verbal de la vision locale du 8 mai 2003 (D.8a/34) qu'il appartiendra à Monsieur A., architecte mandaté par elle-même, de mener une réflexion pour rendre accessible au moins un quatre pièce par immeuble. Ledit procès-verbal mentionne par ailleurs : "Pour atteindre ce résultat, les mesures suivantes doivent au minimum être prévues : -aménagement de la salle de bains et de la cuisine conformément à ce qui est exposé ci-dessus…". Dès lors, suite à ce procès-verbal, Monsieur A. a établi un plan datant du 15 mai 2003 intitulé " appartements pour handicapés" (D.8a/39) qui propose un agencement adapté aux handicapés pour l'aménagement de la cuisine et de la salle de bains. Par ailleurs, dans son courrier au service juridique du 23 mai 2003 (D.8a/44), Monsieur A. a indiqué en quoi l'adaptation des salles de bains comporte un problème concernant l'ouverture de la porte à l'intérieur. Il résulte d'ores et déjà de ces éléments que la recourante a eu l'occasion, par l'intermédiaire de son architecte, de se prononcer quant à l'aménagement des cuisines et salles de bains pour handicapés. De plus, par un courrier du département aux parties du 26 juin 2003 (D.8a/45; réexpédié à la recourante le 7.7.2003 [D.8a/55]), le courrier précité de Monsieur A. et les plans qui l'accompagnaient ont été transmis aux parties pour observations dans les dix jours. Le département proposait d'adapter douze appartements au minimum dans le bâtiment rue X. 49-51. Me Othenin-Girard, nouveau mandataire de la recourante, s'est prononcé à cet égard le 18 août 2003 (D.8a/69) et a notamment formulé deux remarques concernant l'agencement des cuisines et salles de bains. Le moyen de la recourante relatif à la violation du droit d'être entendu est ainsi mal fondé. Si l'architecte devait étudier la possibilité d'aménager au moins un quatre pièces par immeuble, il résulte de ce qui précède qu'il s'agissait d'un minimum. Dans son courrier du 26 juin 2003, le département a par contre proposé d'adapter douze appartements au minimum à la rue X. 49-51. Si par la suite, notamment par courrier du 1er octobre 2003 (D.8a/81) le service juridique a donné la possibilité aux parties de s'exprimer quant à la pose d'un ascenseur, cela ne pouvait signifier que la question des mesures d'adaptation des salles de bains et des cuisines était abandonnée, comme semble prétendre la recourante. On ne voit en effet pas la nécessité d'améliorer la circulation verticale dans l'immeuble si aucun appartement n'est accessible pour les handicapés. Il résulte de ce qui précède que la recourante a eu l'occasion de participer à la prise d'une décision ayant des effets sur sa situation juridique soit que le département a pris connaissance de ses arguments et conclusions, et les a examinés.

C'est ainsi à tort que la recourante prétend n'avoir pu relever le conflit entre la porte de la salle de bains qui doit s'ouvrir sur l'extérieur et la porte d'entrée des appartements concernés, étant donné que la possibilité de déposer des observations relatives au courrier et aux plans de son architecte lui a été donnée.

c) La recourante invoque également une violation de son droit d'être entendue étant donné que la décision entreprise ordonne l"étude de toutes autres mesures adéquates au sens des articles 13 à 17 et 22 RELConstr. notamment de l'aménagement d'une place de parc surdimensionnée, signalée comme telle". Outre le fait que la recourante n'a effectivement pas pu se prononcer quant à d'autres mesures, cette formulation est trop vague. En particulier, pour juger du respect du principe de la proportionnalité énoncé par l'article 12 RELConstr., relatif aux frais à engager, il y a lieu de connaître l'ensemble des mesures préconisées et leurs coûts.

d) La question de la violation du droit d'être entendu soulevée par la recourante à propos d'un "téléphone au service juridique" n'a pas besoin d'être tranchée puisque la question de la sauvegarde des caractéristiques propres à l'époque de construction des bâtiments ne se pose pas, la décision devant être annulée en tant notamment qu'elle prévoit la construction d'un escalier extérieur.

6. Pour ces motifs, la décision entreprise doit être partiellement annulée en tant qu'elle prévoit la suppression de la cage d'escaliers intérieure au profit d'un ascenseur, l'aménagement d'un escalier extérieur ainsi que toutes autres mesures adéquates au sens des articles 13 à 17 et 22 RELConstr. Pour ce qui est des autres mesures prévues, il y a lieu de relever, pour ce qui concerne l'agencement des salles de bains que, selon la norme 521.500 (ch.38.03) les portes des locaux sanitaires accessibles en fauteuil roulant ne doivent pas s'ouvrir à l'intérieur des locaux. Or, le dossier ne permet pas de savoir si l'ouverture de cette porte vers l'extérieur est faisable, ni à quelles conditions. S'il est exact que, selon l'article 24 al.1 RELConstr., à la demande de sanction définitive doit être jointe une notice sur les mesures à prendre en faveur des personnes handicapées physiques et sensorielles, il n'en demeure pas moins que le requérant qui entend être dispensé de l'obligation de prendre tout ou partie des mesures en faveur des personnes handicapées physiques et sensorielles peut joindre à sa demande de sanction une demande écrite et motivée y relative sur laquelle le département statue (art.25 al.1et 3 RELConstr.). Il en résulte que si, comme en l'occurrence, le département refuse la demande de dispense ou ordonne d'autres mesures que celles proposées par le requérant, il ne saurait imposer ces dernières sans s'être assuré de leur faisabilité. Tel devra dès lors être le cas concernant l'aménagement des salles de bains, par exemple par l'examen de la possibilité de poser des portes coulissantes (art.31.06 norme SN 521.500). S'il se vérifie que l'agencement des salles de bains est réalisable, il appartiendra alors au département d'examiner si et à quelles conditions une plate-forme élévatrice peut être prévue pour que 20 pour cent des logements de l'immeuble 49-51 puissent être adaptés aux personnes handicapées au sens de l'article 20 RELConstr.

Bien que les autres mesures prévues par la décision entreprise (plate-forme élévatrice extérieure, élargissement des portes d'accès à l'immeuble et aux appartements, suppression des seuils et modification de l'agencement des cuisines) semblent réalisables et ne font pas l'objet de critiques autres que la violation du droit d'être entendu, le Tribunal de céans est d'avis d'annuler dans son ensemble la décision entreprise étant donné que les mesures d'accessibilité forment un tout soit dépendent les unes des autres. Il appartiendra dès lors au département d'examiner la faisabilité de l'ensemble des mesures qu'il entend imposer soit plus précisément de déterminer si les mesures précitées peuvent être ordonnées conjointement à l'agencement des salles de bains et à la réalisation d'une plate-forme élévatrice. Il y a lieu de préciser que lors de l'évaluation du coût de l'ensemble des mesures à réaliser, il ne devra pas être tenu compte des frais liés au fait que la recourante a d'ores et déjà procédé aux travaux.

7. Pour ces motifs, le recours doit être admis. Il y a lieu de renvoyer la cause au Département de la gestion du territoire pour instruction complémentaire et nouvelle décision au sens des considérants. D. SA obtient dès lors gain de cause concernant deux des trois immeubles et partiellement gain de cause concernant les mesures à prendre dans l'immeuble sis rue X. 49-51 étant donné que si la pose d'un ascenseur ne peut être réalisée d'autres mesures devront très vraisemblablement être ordonnées. Dès lors elle sera condamnée à payer une partie des frais et débours. Une indemnité de dépens légèrement réduite doit par ailleurs lui être octroyée. Il n'y a pas lieu de donner suite à la réquisition de preuves du département relative à l'audition d'un aménagiste et d'un technicien, étant donné qu'un ascenseur ne peut être installé et que les données techniques y relatives ne doivent ainsi pas être vérifiées.

**Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF**

1. Admet le recours.

2. Annule la décision du Département de la gestion du territoire du 27 février 2004.

3. Renvoie la cause au Département de la gestion du territoire pour instruction complémentaire et nouvelle décision au sens des considérants.

4. Met à charge de la recourante un émolument de décision de 200 francs et des débours par 40 francs et ordonne la restitution de l'excédent de son avance de frais.

5. Alloue à la recourante une indemnité de dépens partiels de 800 francs.

Neuchâtel, le 25 novembre 2005

AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Le greffier Le président