Administrative court lacks merits review in zoning mattersGénéré par IA

Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact

N° dossier: TA.2002.84

Autorité:

Date décision: 26.06.2003

Publié le: 14.04.2008

Revue juridique:

Titre: Pouvoir d'intervention du tribunal administratif en matière d'aménagement du territoire.

Résumé:

En matière d'aménagement du territoire, le Tribunal administratif ne peut pas revoir les décisions qui lui sont déférées sous l'angle de l'opportunité.

Articles de loi:

Art. 125 al. 1 LCAT Art. 33 litt. d LPJA

Réf. : TA.2002.84-AMTC/yr

A. Les époux Z. sont propriétaires des articles X et Y du cadastre de Noiraigue.

Le 27 juin 1997, le Conseil général de la commune de Noiraigue a adopté un nouveau plan d'aménagement, selon lequel l'article Y était affecté à la zone d'ancienne localité (ZAL), alors que l'article X était affecté en partie à la zone d'ancienne localité et en partie à la zone à protéger (ZP 2.5 source de la Noiraigue). Le plan et le règlement d'aménagement ont été mis à l'enquête publique du 24 octobre au 12 novembre 1997. Par lettre du 11 novembre 1997, les époux Z., qui possédaient alors un droit d'usufruit viager sur l'article Y du cadastre de Noiraigue, et D., qui en était propriétaire, ont formé opposition aux nouveaux plan et règlement d'aménagement, estimant que cette affectation les empêcherait de réactiver l’ancien moulin situé sur les fonds en question. Par décision du 27 mai 1998, le Conseil communal a levé leur opposition. Cette décision a fait l'objet d'un recours des époux Z. au Département de la gestion du territoire (DGT).

Le 15 février 1999, après avoir procédé à une vision locale, le DGT a admis le recours, considérant en particulier que la source de la Noiraigue présente un intérêt géologique et hydrologique important, de sorte qu'un intérêt public justifie sa mise en zone à protéger. Le DGT a en revanche retenu que l'affectation de la totalité de la partie nord de la parcelle X, à partir du dernier corps du bâtiment, à la zone à protéger n'était pas proportionnée au but poursuivi. Cette décision est entrée en force faute d’avoir été attaquée.

La modification du plan d'aménagement faisant suite à la décision du DGT a été adoptée par le Conseil général le 27 octobre 1999 et mise à l'enquête publique du 12 au 31 janvier 2000. Par rapport au précédent plan d'aménagement, le dernier corps du bâtiment situé sur l'article X, de même que le terrain jusqu'au mur qui traverse cette parcelle d'est en ouest, y compris la maison de jardin, ont été affectés en zone d'ancienne localité. Le reste de la parcelle a été maintenu en zone à protéger. Par lettre du 27 janvier 2000, l'époux Z. a formé contre cette modification du plan d'aménagement une opposition que le Conseil communal a levée par décision du 22 décembre 2000.

Ce prononcé a derechef été entrepris devant le DGT par les époux Z. soutenant que la délimitation de la forêt sur l'article X s'était faite à leur insu, que la lisière de la forêt avait été déterminée de manière arbitraire et que le maintien en zone de protection de la partie nord de l'article X, à savoir du jardin d'agrément surplombant la rivière, immédiatement au nord de l'habitation de jardin, était en contradiction flagrante avec la décision du 15 février 1999. En ce qui concerne le bassin de captage, dans la mesure où il demeurerait affecté à la zone de protection, les recourants ont indiqué qu'ils souhaitaient bénéficier d'une servitude leur garantissant un libre accès, la possibilité d'entreprendre les activités d'entretien et de rénovation liées à l'exploitation du moulin, ainsi que l’usage de la force hydraulique.

Par décision du 22 février 2002, le DGT a rejeté ce recours. Il a retenu que l’autorité communale avait respecté les considérants de la décision du 15 février 1999. Il a précisé que si la zone à protéger avait été étendue légèrement au-delà de la lisière de la forêt, jusqu'au mur qui traverse l’article X, cette extension ne portait que sur quelques m2 et correspondait à une limite physique sur le terrain, que pour le surplus la parcelle avait été affectée à la zone d'ancienne localité, bien qu'elle soit touchée par la distance des constructions par rapport à la forêt, et que la commune n'avait dès lors pas excédé le cadre fixé dans la décision de renvoi. Pour ce qui est de l'affectation du bassin de captage en zone à protéger, le DGT a considéré que les recourants ne l'avaient pas contestée lors de la première mise à l'enquête publique du plan d'aménagement, de sorte qu'ils n’étaient plus habilités à la remettre en cause ultérieurement, la seconde mise à l'enquête publique étant une procédure complémentaire portant uniquement sur les éléments à modifier suite à la décision du 15 février 1999. Le DGT a au surplus estimé que l'autorisation de prélever de l'eau dans le bassin de captage de la Noiraigue ou d'y effectuer des travaux ne relevait pas de sa compétence dans le cadre d'un recours contre le plan d'aménagement communal.

B. Les époux Z. interjettent recours au Tribunal administratif contre cette décision. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à son annulation, au renvoi du dossier au DGT ou au Conseil communal pour modification du plan d'aménagement en ce sens que la partie nord de l'article X, maintenue en zone à protéger, soit affectée en zone d'ancienne localité ou simplement considérée comme forêt. Ils reprochent à l'autorité intimée une violation du droit, un abus du pouvoir d'appréciation et la constatation inexacte et incomplète de faits pertinents. Ils estiment que le nouveau plan d'aménagement, à mesure qu'il n'affecte pas la totalité de l'article X à la zone d'ancienne localité, n'est pas conforme à la décision du département du 15 février 1999. Ils invoquent également le fait qu'ils n'ont pu s'opposer à la procédure de délimitation des forêts, n'étant pas propriétaires de la parcelle X à l'époque de cette procédure, dont ils contestent au demeurant la légalité. Les recourants soutiennent finalement que le plan d'aménagement contesté rendrait caduque une concession hydraulique sur la source de la Noiraigue, inscrite au registre foncier en faveur l'article X, puisque le bassin de captage devrait être laissé en l'état et qu'il ne serait plus possible de le vider des blocs de pierre et cailloux qui y tombent, ni des dépôts qui s'y forment.

C. Dans leurs observations, le DGT et la commune de Noiraigue concluent au rejet du recours, sous suite de frais.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Le recours ayant été interjeté dans les formes et délai légaux, il peut être entré en matière.

2. a) Il est un principe général de procédure selon lequel l'autorité à laquelle une cause est renvoyée pour nouvelle décision doit statuer conformément aux instructions figurant dans la décision sur recours. Les considérants de l'autorité de recours ont un caractère obligatoire pour l'instance inférieure autant que le dispositif, lorsque celui-ci y renvoie. Il découle de ce principe que les instructions de la décision de renvoi lient non seulement l'autorité inférieure, mais également la juridiction de recours elle-même, dans l'hypothèse où celle-ci est saisie d'un nouveau recours ultérieur. Il en résulte que les parties ne peuvent pas faire valoir dans un nouveau recours contre la nouvelle décision et que l'instance de recours ne saurait retenir des moyens qui avaient été écartés ou dont il avait été fait totalement abstraction dans l'arrêt de renvoi. Le recourant éventuel ne sera ainsi admis à se prévaloir que d'un seul moyen, à savoir que l'autorité de renvoi ne se serait pas conformée aux instructions de l'arrêt de renvoi (RJN 1999 p.266 et les références).

b) En l'espèce, par décision du 15 février 1999 entrée en force, le DGT a renvoyé la cause à la commune de Noiraigue afin qu'elle modifie le plan d'aménagement contesté conformément aux considérants de sa décision. Cette dernière n’avait pas pour objet la procédure de délimitation de la zone forestière, de sorte que les griefs des recourants relatifs à cette procédure ne sont pas recevables. Il y a lieu en revanche d’examiner la question querellée de l’affectation d’une partie de l’article X du cadastre de Noiraigue en zone à protéger (ZP 2.5).

3. a) Aux termes de l’article 14.07 du règlement d’aménagement litigieux, la ZP 2.5 est constituée de la source de la Noiraigue et de ses environs immédiats. La surface concernée s’élève à 300 m2 (art.14.07.1). L’objectif de cette zone de protection est de sauvegarder une source présentant une valeur géologique et hydrologique (art.14.07.2). A l’intérieur de cette zone, toute modification de la nature du site est interdite(art.14.07.3).

b) Au considérant 3b de sa décision du 15 février 1999, le DGT a retenu, de manière à se lier et à lier le Tribunal administratif, qu’il y a un intérêt public à la protection de la source de la Noiraigue. Il a en outre considéré ce qui suit :

"Lors de la vision locale, il a été constaté que la partie de l'article X affectée à la zone à protéger comprend un bâtiment, plus spécialement le dernier corps du bâtiment en ordre contigu situé sur les articles Y et X. Accolée aux autres parties du bâtiment, cette dernière partie se distingue des autres par un décrochement dans le toit sur le pan est. Le solde de la parcelle est utilisé comme jardin potager et d'agrément. Plus au nord, l'article X est en nature de forêt. Une petite construction de jardin se trouve également accolée contre un mur de soutènement. De plus, cette parcelle surplombe la source de la Noiraigue et le cours d'eau. Il y a ainsi un mur de soutènement entre le cours d'eau et la partie utilisée comme jardin. Le jardin forme donc une sorte de terrasse surplombant la rivière. Il faut dès lors constater que pour protéger la source de la Noiraigue, il est suffisant d'affecter à la zone à protéger la source elle-même et ses environs immédiats ainsi que l'accès à celle-ci, à l'ouest de la Noiraigue. La partie en nature d'eau doit également être affectée à cette zone à protéger. En revanche, il ne se justifie pas d'affecter à la zone à protéger – qui a pour seul but la protection biologique et paysagère de la source – la partie de l'article X surplombant la rivière.

Une partie de l'article X est en outre comprise dans la distance à la forêt, qui a été fixée à 10 m sur le plan d'aménagement communal. Cette distance rend inconstructible une grande partie des jardins. Toutefois, dans la mesure où il y a un bâtiment existant (qui, selon le plan attaqué, est affecté à la zone à protéger), il faut examiner s'il se justifie d'affecter ce secteur à la zone à bâtir.

Notons également que sur la carte du plan directeur cantonal, il est fait référence à cet endroit à un captage d'eau. Il a toutefois été renoncé à ce captage, de sorte qu'il ne se justifie pas non plus de prévoir une zone de protection des captages, ce qui aurait pu justifier l'affectation à la zone à protéger de l'article X."

En outre, selon le considérant 3c de la décision du DGT susmentionnée, le dernier corps du bâtiment dont il a été question plus haut, qui avait été affecté à la zone à protéger, devait être placé dans la zone d'ancienne localité. A cet égard, il appartenait à la commune de modifier son plan d'aménagement en conséquence, après avoir complété le recensement architectural et classé ce dernier corps du bâtiment dans l'une ou l'autre catégorie de bâtiments du plan de site. Par ailleurs, afin de délimiter avec précision la zone d'ancienne localité et la zone à protéger, la commune devait tenir compte des remarques figurant sous considérant 3b de la décision.

c) En ce qui concerne tout d'abord le dernier corps du bâtiment, il a été affecté à la zone d'ancienne localité, conformément à la décision du département du 15 février 1999, et il n'y a pas lieu de revenir sur ce point qui n’est pas remis en cause par les recourants.

d) Quant au reste de l’article X, toute la partie délimitée par des terrasses et des murs de soutènement ainsi qu’une maisonnette de jardin a également été affectée à la zone d’ancienne localité alors que le surplus l’a été en zone à protéger. Les recourants voudraient que cette dernière partie de leur propriété soit elle aussi versée en zone d’ancienne localité ou alors simplement que sa nature forestière soit reconnue sans affectation dans une autre zone spécifique. Pour les motifs ci-après, ils ne peuvent être suivis.

L’intégralité de la partie en nature d’eau de l’article en cause, y compris donc le bassin de captage des eaux de la Noiraigue, devait, selon la décision du DGT du 15 février 1999 (cons.3b, p.6), être affectée à la zone à protéger. Comme cela a déjà été relevé, cette décision étant entrée en force il n’est pas possible de revenir sur ce point. Au demeurant, cette partie de l’immeuble ne saurait de toute évidence être qualifiée de forêt. Dans l’hypothèse où, comme ils l’allèguent, les recourants subiraient, du fait d’une mesure d’aménagement, une restriction de leur droit de propriété équivalant à une expropriation matérielle, il leur incomberait d’agir pour obtenir une indemnité (art.39, 84 ss LCAT). De toute façon, ni une telle atteinte (qui n’est pas avérée) ni l’usage (dont il est n’est pas établi qu’il soit compromis) auquel les intéressés destinaient l’immeuble qu’ils ont acquis ne justifierait que le Tribunal administratif déclare leur recours bien fondé, ces questions excédant l’objet de la contestation et du présent litige (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.118).

Pour le surplus, la décision attaquée expose de façon correcte et convaincante les raisons pour lesquelles l’autorité communale ne pouvait pas affecter la partie de l’article X, qui est en nature de forêt, en zone d’ancienne localité. En revanche, contrairement à ce que retient le DGT dans ce prononcé, il est douteux que la commune ait bien eu la possibilité soit de sortir la partie nord de l’immeuble en cause d’une affectation donnée et la considérer comme forêt, soit de la placer en zone à protéger. Pour se conformer à la décision du DGT du 15 février 1999, il semble plutôt qu’elle ne pouvait opter que pour cette dernière solution. En effet, en lui renvoyant la cause, le département a enjoint la commune à "délimiter avec précision la zone d’ancienne localité et la zone à protéger" (cons.3c, p.7 in fine), n’évoquant ainsi aucunement la zone forestière. Quoi qu’il en soit, en plaçant cette portion de la propriété des recourants en zone à protéger, l’autorité communale n’a pas excédé son pouvoir, comme l’admet avec raison la décision attaquée à la motivation de laquelle il suffit de se référer sur ce point (cons.2 in fine).

Au surplus, le Tribunal administratif ne saurait revoir les décisions des autorités inférieures sous l’angle de l’opportunité. Il ne dispose en effet d’un tel pouvoir d’intervention que si une loi spéciale le prévoit (art.33 litt.d LPJA; RJN 1995, p.255 consid.3b). Or, tel n’est pas le cas en matière d’aménagement du territoire (v. art.125 al.1 LCAT a contrario).

4. Il suit des considérants qui précèdent que le recours, dans la mesure où il est recevable, est entièrement mal fondé et qu’il doit être rejeté. Les recourants qui succombent supporteront les frais de la procédure, sans qu’il y ait lieu d’allouer des dépens (art.47, 48 LPJA).

**Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF**

1. Rejette le recours dans la mesure où il est recevable.

2. Met à la charge des recourants un émolument de décision de 500 francs et les débours forfaitaires par 50 francs, montants compensés par leur avance.

3. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 26 juin 2003