Protection de la santé du travailleur dans la fonction publique. Harcèlement. Mobbing. Procédure.

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N° dossier: TA.2002.406

Autorité:

Date décision: 05.02.2003

Publié le: 14.04.2008

Revue juridique: RJN 2003, P.248

Titre: Protection de la santé du travailleur dans la fonction publique. Harcèlement. Mobbing. Procédure.

Résumé:

Les dispositions de la loi fédérale sur le travail en matière de protection de la santé du travailleur s'appliquent en particulier à l'administration cantonale. Pour faire valoir ses droits, le titulaire d'une fonction publique peut exiger de son employeur qu'il rende une décision formelle susceptible de recours. Le défaut d'un tel prononcé doit être tenu pour une décision implicite, elle-même attaquable. La voie de l'action de droit administratif n'est pas ouverte dans ce domaine.

Articles de loi:

Art. 58 LPJA Art. 59 LPJA Art. 82 LST Art. 3a litt. a LTR Art. 6 al. 1 LTR Art. 63 LU

Réf. : TA.2002.406-FONC/yr

A. C. a été nommé directeur de recherche à plein temps dès le 1er octobre 2000 à l'Institut de recherches économiques et régionales (IRER) à l'Université de Neuchâtel par arrêté du Conseil d'Etat du 5 octobre 2000. Le 21 août 2001, il a saisi le recteur de l'Université d'une requête tendant à diverses mesures en relation avec sa position au sein de l'unité d'enseignement et de recherches d'économie et le fonctionnement de cette unité. L'intéressé se plaignait de harcèlement psychologique de la part de certains autres membres du corps professoral, en particulier des professeurs J. et Z.. Pour faire suite à cette démarche, le recteur de l'Université a mandaté un expert-juriste aux fins de "conduire une information à ce sujet, en séparant toutefois clairement ce qui relève d'un éventuel harcèlement de ce qui concerne la politique universitaire, cette dernière pouvant toutefois constituer l'arrière-plan du premier problème". En conclusion de son rapport du 22 novembre 2001, l'expert a proposé d'augmenter la distance entre les bureaux des antagonistes et suggéré de mettre en congé C. pour lui permettre de compléter sa formation auprès d'une autre université; il a en outre émis des considérations sur l'avenir de l'intéressé dans l'enseignement et la recherche en matière d'économie régionale à l'Université de Neuchâtel; enfin, il a formulé des propositions d'ordre institutionnel relatives à la procédure de nomination des collaborateurs de l'enseignement et de la recherche, à l'assistance au recteur et au rôle ainsi qu'à la position des directeurs de recherche. Après diverses auditions, le rectorat de l'Université a signifié à C. et au doyen de la Faculté de droit et des sciences économiques, par acte du 9 janvier 2002, qu'il exigeait que le nom de C. soit ajouté à la liste des enseignants tant sur le site Internet d'économie que dans une brochure intitulée "L'économie politique à l'Université de Neuchâtel"; qu'il demandait au doyen de la faculté concernée de prévoir un éloignement des personnes directement en cause par une réaffectation de certains locaux; qu'il était prêt à envisager une procédure de médiation, pour autant que les parties renoncent à tout préalable.

Par lettre du 16 janvier 2002, le chef du service de l'enseignement universitaire a indiqué au recteur de l'Université que le Département de l'instruction publique et des affaires culturelles (DIPAC) n'interviendrait dans le litige qu'en cas de recours contre une décision formelle.

Le 24 janvier 2002, C. a informé le rectorat qu'il estimait que toutes ses demandes demeuraient insatisfaites, confirmant qu'il requérait une enquête tendant à établir le harcèlement dont il s'estimait l'objet, la signification de la nature illégale et abusive de ces comportements à leurs auteurs et la mise en place d'une solution institutionnelle lui permettant de poursuivre son travail. Considérant en outre que la mesure de réaffectation des bureaux ordonnée par le rectorat constituait une humiliation de plus à son endroit, l'intéressé a indiqué en conclusion qu'il s'adresserait à d'autres instances pour faire valoir ses droits. Par le truchement d'un avocat, C. a cependant demandé au recteur de l'Université le 13 février 2002 d'ordonner une expertise tendant à établir les faits et à proposer des remèdes à sa situation. Dans sa réponse du 25 février 2002, le recteur a refusé de donner suite à cette demande, estimant avoir accompli son devoir d'employeur et pris les mesures qui s'imposaient.

Le 2 mai 2002, C. a saisi le chef du DIPAC d'une requête, complétée le 16 mai suivant par son avocat, concluant à diverses mesures visant en particulier à établir et à faire cesser le harcèlement dont il s'estimait victime de la part du professeur Z.. Par lettre du 19 juin 2002, adressée à l'avocat susmentionné, le chef du DIPAC a rejeté cette requête, qualifiant de sage la décision prise par le rectorat le 9 janvier 2002 et refusant d'aller au-delà, en particulier d'instruire le différend, qualifié de privé, qui opposait C. au professeur Z.. L'intéressé ayant encore tenté de faire revenir le DIPAC à d'autres dispositions à son égard, le juriste de ce département a confirmé ce refus d'entrer en matière le 5 juillet 2002.

B. Par requête du 28 octobre 2002, C. ouvre action de droit administratif contre le Conseil d'Etat devant le Tribunal administratif auquel il demande, sous suite de frais et dépens, d'ordonner à l'Etat de prendre toutes les mesures et/ou sanctions adéquates pour faire cesser les atteintes à la personnalité dont il s'estime victime. Il requiert la mise en œuvre d'une expertise destinée à déterminer s'il est l'objet de mobbing et, le cas échéant, à en désigner les auteurs et proposer les mesures et sanctions indiquées.

C. Dans sa réponse, le Conseil d'Etat conclut "au rejet de l'action qu'il tient pour irrecevable".

C O N S I D E R A N T

en droit

1. a) Selon l'article 58 LPJA, le Tribunal administratif connaît en instance unique des actions fondées sur le droit administratif et portant, notamment, sur des prestations pécuniaires découlant des rapports de service des agents de l'Etat et des communes, y compris les prestations d'assurance (litt.a) ainsi que sur des prestations découlant de contrats de droit public (litt.b). Le législateur a déterminé exhaustivement les cas qui relèvent de l'action de droit administratif (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.211). Celle-ci est subsidiaire. Elle n'est pas recevable lorsque le demandeur peut faire valoir ses droits par la voie du recours (art.59 LPJA). Dès lors, si dans un domaine ressortissant en principe à l'action de droit administratif au sens de l'article 58 LPJA l'autorité dispose néanmoins, en vertu de la réglementation légale topique applicable au litige, de la compétence de statuer par un acte fondé sur son pouvoir souverain et contraignant, la contestation peut faire l'objet d'une décision sujette à recours, excluant l'action de droit administratif (RJN 1994, p.239, 261 cons.2b et les références).

b) En l'espèce, il est manifeste que l'objet du litige ne concerne ni des prestations pécuniaires découlant des rapports de service au sens de la loi et de la jurisprudence (v. RJN 1994, p.261 cons.2a et les références), ni des prestations découlant d'un contrat de droit public, la nomination d'un fonctionnaire étant une décision et non pas un tel contrat (ATA du 06.07.1995 dans la cause T. et M. contre Conseil d'Etat; Grisel, Traité de droit administratif, p.473 litt.c; ** Moor**, Droit administratif, tome III, p.210). En outre, ni l'article 58 LPJA, ni une autre loi, ne prévoit la voie de l'action pour soumettre au Tribunal administratif un litige dans le domaine des obligations de l'employeur en matière de protection du travailleur. Il y a lieu dès lors d'examiner si, dans ce domaine, le fonctionnaire peut faire valoir ses droits par la voie du recours.

2. a) C. est membre du corps professoral de l'Université de Neuchâtel qui est un établissement de droit public doté de la personnalité juridique (art.1, 30 al.1 litt.g de la loi du 26.06.1996 sur l'Université, LU). A ce titre, il a été nommé par le Conseil d'Etat (art.39 al.1 LU). Sous réserve des dispositions particulières de la LU, l'intéressé est soumis à la loi sur le statut de la fonction publique (LSt) en application de l'article 46 LU. Or, selon l'article 63 LU, les décisions prises par une faculté peuvent faire l'objet d'un recours au rectorat; celles prises par le rectorat, d'un recours au Département de l'instruction publique et des affaires culturelles (al.1), la loi sur la procédure et la juridiction administratives étant applicable (al.2). Par ailleurs, l'article 82 LSt prévoit que toutes les décisions prises en vertu de cette loi par une autorité subordonnée ou par un chef de service concernant la situation d'un titulaire de fonction publique peut faire l'objet d'un recours au département compétent, puis au Tribunal administratif conformément à la loi sur la procédure et la juridiction administratives et à la loi sur l'organisation du Conseil d'Etat et de l'administration cantonale (al.1). En dérogation à l'alinéa précédent, les décisions concernant la marche du service rendues au sens de l'article 80 LSt peuvent faire l'objet de recours successifs jusqu'au Conseil d'Etat (al.2). Les décisions du Conseil d'Etat relatives à la retraite anticipée (art.41 LSt) au renvoi pour justes motifs ou raisons graves (art.45 LSt) et à la suspension provisoire (art.51 LSt) peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif (al.3).

b) Aux termes de l'article 6 al.1 de la loi fédérale sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (LTr), applicable également aux administrations cantonales (art.3a litt.a LTr), pour protéger la santé des travailleurs, l'employeur est tenu de prendre toutes les mesures dont l'expérience a démontré la nécessité, que l'état de la technique permet d'appliquer et qui sont adaptées aux conditions d'exploitation de l'entreprise. Il doit en outre prendre toutes les mesures nécessaires pour protéger l'intégrité personnelle des travailleurs. L'ordonnance 3 relative à la loi sur le travail (OLT 3) précise que l'employeur est tenu de prendre toutes les mesures nécessaires afin d'assurer et d'améliorer la protection de la santé et de garantir la santé physique et psychique des travailleurs (art.2 al.1 1re phrase). Dès lors, un membre du corps professoral de l'Université, comme tout autre titulaire d'une fonction publique, doit pouvoir disposer de moyens juridictionnels susceptibles de garantir la protection offerte par les dispositions qui viennent d'être rappelées. Or, à cet effet, on ne voit guère ce qui l'empêcherait de demander à son employeur de rendre une décision formelle attaquable par les voies de recours instituées par les dispositions de la LU et de la LSt. Au demeurant, dans le cas où l'intéressé ne pourrait obtenir aucun prononcé formel de la part dudit employeur, on se trouverait en présence d'une décision implicite elle-même sujette à recours (v. Schaer, op.cit., n.10, p.36 et la référence). De la sorte, la garantie juridictionnelle évoquée ci-dessus est offerte en toute hypothèse par les voies de la décision et du recours, si bien que la voie de l'action de droit administratif, vu son caractère subsidiaire, n'est pas ouverte en l'espèce.

3. Cela étant, même s'il devait considérer l'acte par lequel C. l'a saisi comme un recours contre une décision du DIPAC, le Tribunal administratif ne pourrait pas entrer en matière, une telle démarche devant alors être tenue pour tardive. En effet, bien que le chef du DIPAC, dans sa lettre du 19 juin 2002 à l'avocat de l'intéressé, n'ait pas utilisé le mot "décision" ni le verbe "décider" pour évoquer sa propre prise de position, il ne pouvait échapper au destinataire de cette lettre que l'autorité en question rejetait sa requête. Cette détermination a d'ailleurs été confirmée au même avocat par le service juridique du DIPAC le 5 juillet 2002 encore. Ainsi, le caractère décisionnel de l'acte du 19 juin 2002 était parfaitement clair. L'informalité, au sens de l'article 4 al.1 litt.a LPJA, dont il était entaché ne devait dès lors pas l'empêcher d'acquérir force exécutoire (Schaer, op.cit., p.37). Par ailleurs, le même acte ne comporte certes pas non plus l'indication des voies de recours prescrite par la loi (v. art.4 al.1 litt.c LPJA). Toutefois, cela ne saurait rendre admissible que l'intéressé, alors assisté d'un mandataire professionnel, attende plus de trois mois après la notification de l'acte pour saisir le Tribunal administratif d’un recours, alors que le délai ordinaire est de 20 jours (art.34 LPJA; RJN 1994, p.225 et les références).

4. a) Pour les motifs qui précèdent, l'action intentée par C. contre le Conseil d'Etat se révèle irrecevable. Cependant, pour autant qu'il l'estime toujours nécessaire, l'intéressé demeure habilité à s'adresser derechef à son employeur pour requérir les mesures qu'il estime indispensables à la sauvegarde de sa santé et pour obtenir de lui une nouvelle décision sujette à recours. Au demeurant, on relèvera que le Conseil d’Etat a, par arrêté du 24 février 1999 (RSN 152.512.05), créé un groupe de confiance "harcèlement" chargé d’écouter et de conseiller les victimes de harcèlement, de concilier les parties lorsque les circonstances s’y prêtent et de transmettre au besoin le dossier à l’autorité compétente (art.1), le Département des finances et des affaires sociales étant chargé de l’application de cet arrêté (art.2).

b) Conformément à la pratique du Tribunal administratif en matière de rapports de service, il est statué sans frais (art.47 al.4 LPJA). Vu le sort de la cause, il n'y a en outre pas lieu à allocation de dépens (art.48 LPJA).

**Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF**

1. Déclare l'action irrecevable.

2. Statue sans frais ni dépens.