Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact
N° dossier: TA.2002.242
Autorité:
Date décision: 20.03.2003
Publié le: 14.04.2008
Revue juridique: RJN 2003, P.370
Titre: Clauses accessoires à l'autorisation de construire.
Résumé:
Il est possible d'accorder l'autorisation de construire une piste de luge en l'assortissant des clauses accessoires suivantes : construction subordonnée à la condition qu'un groupe d'arbres soit abattu (condition suspensive) et obligation de poser des clôtures ou des filets de protection le long de la piste (charge).
Articles de loi:
Art. 27ss LCONSTR
Réf. : TA.2002.242-AMTC/yr
A. R. GmbH projette de construire, à proximité du […] et des téléskis (sur le territoire de la Commune de Fontaines) une piste de luge, sorte de toboggan en acier inox sur lequel circulent des luges à roulettes ou à patins, sur un parcours sinueux de plusieurs centaines de mètres. B., exploitant des téléskis "[…]", s'est opposé à ce projet une première fois lors de sa mise à l'enquête, au printemps 2000, arguant qu'il empêchait l'exploitation des pistes de ski et portait atteinte au site, puis – après que des plans modifiés ont été remis à l'enquête – derechef au printemps 2001, motif pris que le projet ne comportait pas de précisions suffisantes relatives à la barrière de séparation prévue entre l'emplacement de la piste de luge et le domaine skiable; que pour des raisons de sécurité l'un des virages de la piste de luge devait être modifié; que l'emplacement d'un tunnel n'était pas satisfaisant et devait être déplacé; que le détail des travaux à effectuer n'avait pas été fourni; que l'installation ne permettrait plus d'utiliser un chemin pédestre sis au même endroit; qu'il ne pourrait plus accéder aux installations des téléskis pour leur entretien.
Le Département de la gestion du territoire a consulté ses divers services concernés, lesquels ont donné des préavis positifs, et a demandé à l'organe de contrôle CITT (Contrôle intercantonal sur les téléphériques et téléskis) à Thoune un examen du projet, en particulier sous l'angle de la sécurité des skieurs. Cet organe a présenté un rapport le 13 août 2001, proposant d'autoriser l'installation prévue, en relevant que l'empiètement de celle-ci sur la piste de ski était peu important et que la piste de luge sera protégée en été par des clôtures, en hiver par des filets ou des barrières qui empêcheront le passage des skieurs et des dameuses de pistes. Dès lors, par l'intermédiaire du service de l'aménagement du territoire, le département a donné un préavis favorable pour la réalisation du projet moyennant respect de certaines exigences. Par décision du 26 septembre 2001, la Commune de Fontaines a accordé le permis de construire aux conditions et charges indiquées dans les divers préavis des services cantonaux, savoir notamment l'installation des protections appropriées mentionnées par l'organe de contrôle CITT et le déplacement du chemin pour piétons, les autres objections de l'opposant étant par ailleurs écartées.
Celui-ci a recouru contre cette décision devant le Département de la gestion du territoire, faisant valoir que son droit d'être entendu avait été violé parce qu'il n'avait pas été invité à participer à la visite des lieux effectuée le 7 août 2001 par l'organe de contrôle CITT, laquelle aurait dû par ailleurs avoir lieu en hiver pour pouvoir constater l'impact de la piste de luge sur le domaine skiable; qu'une erreur avait été commise dans l'indication par cet organisme de la largeur de la piste de ski, qui serait de 15 à 20 mètres (et non de 30 mètres) dans la partie supérieure, et de 10 à 15 mètres ailleurs (au lieu des 20 et 21 mètres indiqués), ce qui n'est pas suffisant pour assurer la sécurité des skieurs; que la pose de filets ou de barrières n'est pas une condition suffisamment précise et contraignante pour garantir la sécurité des skieurs et la séparation du domaine skiable de la piste de luge; que la délivrance du permis de construire devait être subordonnée à la conclusion d'une assurance RC.
Dans le cadre de l'instruction du recours, le département a été informé par le service des ponts et chaussées qu'à l'occasion de l'inspection hivernale des téléskis, en présence de l'organe de contrôle CITT, il avait été constaté que la piste de luge occupera une partie des pistes de ski, dont la largeur réduite présenterait ainsi un danger de collision de skieurs, situation à laquelle il pourrait être remédié par l'abattage d'un bosquet (groupe d'arbres à mi-piste où la piste de ski n'aura plus qu'une largeur de 20 mètres). Selon les renseignements obtenus par ailleurs par le département auprès du service des forêts et de l'office de conservation de la nature, ce bosquet est qualifié de forêt.
Par décision du 28 mai 2002, le département a partiellement admis le recours en ce sens qu'il a confirmé l'octroi du permis de construire "mais aux conditions énoncées au considérant 5", lequel dispose que, afin que la largeur de la piste à hauteur du groupe d'arbres concerné, soit à mi-piste, demeure suffisante, il y a lieu de procéder à l'abattage de ces arbres, en respectant scrupuleusement la procédure et les conditions indiquées par le service des forêts dans son préavis complémentaire. Les autres griefs du recourant ont en revanche été rejetés.
B. B. interjette recours contre cette décision devant le Tribunal administratif, concluant au renvoi de la cause à l'autorité compétente pour nouvelle décision. Il fait valoir, en résumé, que le projet fait abstraction de la question de la sécurité liée à l'implantation d'un toboggan sur une piste de ski; qu'il y aurait lieu en l'occurrence de poser une clôture de sécurité d'au moins 2 mètres de haut, ce qui implique la délivrance d'un permis de construire; qu'en conséquence, ce point ne pouvait pas faire l'objet d'une charge comme celle qui a été stipulée, mais devait être réglé dans le permis de construire lui-même. D'autre part, il fait valoir que l'abattage du groupe d'arbres en cause n'est pas réalisable, ce bosquet abritant un ouvrage militaire auquel il ne peut pas être porté atteinte sans accord des autorités fédérales compétentes; une telle charge ne pouvait donc pas être imposée. Enfin, il arguë d'une constatation inexacte et incomplète des faits en ce sens que les inspecteurs de l'organe de contrôle CITT ont, certes, visité les lieux en hiver mais sans que le tracé de la piste de luge ait été piqueté, ce qui ne permettait pas de se rendre effectivement compte des conséquences de l'installation sur la sécurité des skieurs. Le recourant requiert une visite des lieux répondant à cette exigence, ainsi que la production du dossier des autorités fédérales relatif à l'ouvrage militaire.
C. Dans ses observations sur le recours, le Département de la gestion du territoire conclut au rejet de celui-ci. R. GmbH conclut elle aussi au rejet du recours, sous suite de frais, dépens et honoraires.
Par décision du 3 septembre 2002, le tribunal a rejeté la requête de cette société tendant au retrait de l'effet suspensif du recours.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable. Quant à la qualité pour recourir, incontestée en l'espèce dans la procédure d'opposition et devant l'autorité de recours de première instance, elle doit être admise dans la mesure où, en sa qualité d'exploitant du domaine skiable voisin de l'installation litigieuse, le recourant a un intérêt à tout le moins de fait, comme l'a exposé le département dans la décision entreprise, à laquelle on peut ainsi renvoyer sur ce point.
2. a) Selon la jurisprudence et la doctrine, l'autorisation de construire peut être assortie de clauses accessoires (charges et conditions) qui permettent d'adapter les droits et obligations de son destinataire au cas concret. Ces clauses permettent d'éviter le refus d'une autorisation et tendent à rendre le projet conforme aux dispositions applicables en éliminant les éventuelles irrégularités. Elles sont valables à condition de se concilier avec les principes constitutionnels, notamment ceux de la légalité et de la proportionnalité (RJN 1996, p.206, 1982, p.194 et les références citées dans ces arrêts, ainsi que Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, p.392 ss; Moor, Droit administratif, vol.II, 2e éd., p.77 ss; Nicolas Michel, Droit public de la construction, p.294 ss). On distingue généralement trois types de clauses accessoires : le terme (événement futur et incertain à partir duquel ou jusqu'auquel un acte administratif sortit ses effets), la condition (événement futur et incertain auquel sont subordonnés les effets d'un acte administratif), et la charge (obligation de faire, de ne pas faire ou de tolérer, liée à l'autorisation; v. les définitions et exemples donnés par les auteurs précités).
b) En l'espèce, le Département de la gestion du territoire, admettant partiellement le recours de B. contre l'octroi de l'autorisation de construire la piste de luge, a réformé la décision communale y relative en subordonnant ladite autorisation "aux conditions énoncées au considérant 5", savoir à l'abattage du groupe d'arbres situé à mi-piste, afin que la largeur de la piste de ski demeure suffisante. Il s'agit d'une clause accessoire, plus précisément d'une condition suspensive, dont la validité n'est en l'occurrence pas contestée par les parties. Elle signifie que l'autorisation de construire ne prendra effet qu'une fois réalisée la condition précitée. Le recourant ne prétend pas que cette mesure – savoir la suppression du groupe d'arbres – serait insuffisante pour atteindre le but visé, qui est d'élargir la piste skiable d'une manière propre à assurer la sécurité des skieurs, solution qui a été préconisée dans le rapport de l'organe de contrôle CITT du 18 février 2002 et le préavis du service des ponts et chaussées du 30 avril 2002. Le recourant soutient seulement que l'abattage des arbres en cause nécessite une autorisation de la Confédération dès lors que le bosquet cache un ouvrage militaire et qu'on ne saurait prévoir "une charge dont on ignore si les autorités fédérales compétentes donnent leur accord". Cette objection se révèle infondée. D'une part, comme on l'a vu, si la condition posée ne se réalisait pas, la construction litigieuse ne pourrait pas l'être non plus, ce qui est conforme au but même de cette clause accessoire et aux intérêts du recourant. D'autre part, il résulte des renseignements obtenus par le Département de la gestion du territoire auprès des autorités militaires compétentes que l'ouvrage militaire en cause, devenu sans intérêt pour la défense nationale, peut être démoli (lettre du cdmt région CGF 1, du 31.07.2002).
c) La décision communale du 26 septembre 2001 dispose que les conditions et charges prévues dans les préavis des services cantonaux consultés font partie intégrante du permis de construire. Entre autres préavis, celui du service des ponts et chaussées, avec en annexe le rapport de l'organe de contrôle CITT du 13 août 2001 réserve les protections appropriées, décrites en ces termes :
"En été, la piste de luge sera protégée du public par des clôtures le long du parcours. En hiver, des filets ou des barrières empêcheront le passage des skieurs et des dameuses de piste".
Il est stipulé en outre que le permis d'exploitation du toboggan ne sera délivré par le service des ponts et chaussées qu'après contrôle de l'installation terminée, expertisée par l'organe de contrôle CITT et après la mise en conformité de toutes les exigences exprimées par cet organe.
Comme le relève le département, la pose de clôtures ou de filets de protection constitue une charge imposée à R. GmbH. Le respect de celle-ci pourra être exigée, puisqu'elle est expressément liée à l'autorisation d'exploiter. Il n'apparaît pas, dès lors, que la pose de barrières et de filets de sécurité devait, comme le soutient le recourant, impérativement être réglée en détail dans les plans faisant l'objet du permis de construire. Les mesures de protection ainsi imposées se révèlent appropriées aussi sous l'angle de la proportionnalité. A cela s'ajoute que le choix des protections à installer dépend, comme le relève le rapport de l'organe de contrôle, de la saison, mais aussi sans doute des conditions d'enneigement et de la configuration des différents secteurs de la piste. En outre, rien n'indique que les protections utiles – à supposer qu'elles doivent, comme le prétend le recourant, avoir plus d'un mètre de hauteur, ce qui impliquerait qu'elles soient soumises à une autorisation de construire en vertu de l'article 2 al.2 litt.e LConstr. – ne pourraient, le cas échéant, pas être autorisées.
d) Enfin, le recourant fait valoir que, d'une manière générale, les instances compétentes n'ont jamais pu se rendre compte des conséquences directes, en hiver, du tracé du toboggan pour la sécurité des skieurs. Cependant, dans la mesure où deux visites des lieux ont été effectuées par l'inspecteur de l'organe de contrôle CITT et les représentants du service des ponts et chaussées, d'abord en été 2001 puis en janvier 2002, on doit admettre que ces personnes ont pu faire sur place les constatations nécessaires à l'appréciation des circonstances, en particulier en ce qui concerne la configuration des pistes de ski, quand bien même le tracé de l'ouvrage projeté n'était piqueté qu'à la première visite. Les précisions apportées par l'organe de contrôle dans son second rapport, du 18 février 2002, montrent qu'il a été tenu compte des préoccupations du recourant pour remédier autant que possible à une certaine réduction de la largeur du domaine skiable entre les téléskis et la piste de luge. Aussi ne voit-on pas, dans l'argumentation du recourant, en quoi l'emplacement du projet présenterait encore un risque pour les usagers du domaine skiable.
Au vu de ce qui précède, il n'y a pas lieu de procéder à d'autres actes d'instruction ou à une nouvelle inspection des lieux, le dossier se révélant suffisant pour statuer.
3. Mal fondé, le recours doit être rejeté, sous suite de frais, à la charge du recourant, et de dépens en faveur de l'entreprise intéressée (art.47 al.1, 48 LPJA).
**Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF**
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge du recourant un émolument de décision de 500 francs et les débours par 50 francs, montants compensés par son avance de frais.
3. Alloue à la société R. GmbH une indemnité de dépens de 800 francs à la charge du recourant.
Neuchâtel, le 20 mars 2003
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président