Compétence du Tribunal administratif en matière de protection des eaux. Critères pour délimiter les zones de protection.

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N° dossier: TA.2002.127

Autorité:

Date décision: 08.06.2004

Publié le: 14.04.2008

Revue juridique: RJN 2004, P.170

Titre: Compétence du Tribunal administratif en matière de protection des eaux. Critères pour délimiter les zones de protection.

Résumé:

**L'article 35 al.3 LCPE n'est pas conforme à l'article 98a OJF. C'est au Tribunal administratif qu'il incombe de statuer comme autorité de recours de dernière instance cantonale.

La délimitation des zones de protection des eaux souterraines s'effectue sur la base de connaissances techniques et locales. Dès lors l'autorité de recours ne dispose en ce domaine que d'un pouvoir d'appréciation limité à l'arbitraire.**

Articles de loi:

Art. 35 LCPE Art. 37 LCPE Art. 20 LEAUX

Réf. : TA.2002.127-ENVN/amp

A. T. est propriétaire d'un domaine agricole sis sur l'article 392 du cadastre de la Commune X., au lieu-dit S.. La Commune X., propriétaire des sources H. du Haut et de S., sur le territoire communal de X. ainsi que la Commune Y., propriétaire des sources H. du Bas, de V. et de T., également sur le territoire communal de X., ont mandaté le Bureau C. SA, pour délimiter les zones de protection des sources et des captages communaux, sur la base d'une étude hydro-géologique. En 1989, ledit bureau a déposé un rapport concernant la délimitation des zones de protection des captages appartenant à la Commune Y. puis en 1993 un rapport identique concernant la protection des captages de X.. Sur la base de ces études, la Commune X. a adopté un plan d'ensemble relatif aux zones de protection des sources H. du Haut, H. du Bas, de V., de T. et du puits de S.. Elle a également adopté un plan de détail relatif à toutes ces zones, à l'exception de celles du puits du S.. Enfin, elle a élaboré un règlement des zones de protection des eaux y relatif. La Commune Z. a élaboré un plan d'ensemble ainsi qu'un règlement des zones de protection des eaux pour les sources sises en partie sur son territoire et propriétés de la Commune Y. ou X.. Les plans et règlements précités ont été mis à l'enquête publique du 28 février au 20 mars 2001. T. y a fait opposition. Il faisait valoir notamment qu'environ 7'500 m2 de sa parcelle sont attribués à la zone S2, ce qui constitue une contrainte qui restreindra les fumures. Il requérait que la limite entre les zones S2 et S3 soit déplacée d'environ 10m, de telle sorte que sa fosse à purin avec siège à fumier ne soit plus comprise en zone S2, afin de ne pas préjudicier une future construction agricole. Il estime que la délimitation litigieuse compromet une future construction à but agricole et que le rendement de l'exploitation agricole est préjudicié par le règlement des zones S2 et S3, ce qui correspond à une perte de gain et une perte de valeur de ses biens-fonds.

Par décision du 2 avril 2002, le département de la gestion du territoire a levé l'opposition. Estimant que la législation cantonale n'avait pas institué d'autorité judiciaire statuant en dernière instance cantonale comme le prescrit l'article 98a OJF, il a considéré qu'il lui incombait de statuer sur les oppositions de façon à ce que ses décisions soient susceptibles de recours au Tribunal administratif. Il a retenu que la délimitation des zones de protection a été établie sur la base d'études hydrologiques dont l'objectivité ne saurait être mise en cause. Par ailleurs la délimitation est conforme aux exigences du droit fédéral. Il a relevé également que dans la zone S2, l'épandage de purin peut être autorisé de manière exceptionnelle et que le fait d'exiger, en cas de reconstruction, le déplacement de la fosse à purin en dehors de la zone S2, voire en zone S3, ne cause pas un préjudice insupportable à T.. Les objections et les craintes que ce dernier formule au sujet des possibilités d'épandre du purin ne résistent pas à l'examen, puisque l'épandage du purin n'est totalement interdit qu'en zone S1. La décision relève par ailleurs que le nouvel article 62a de la loi fédérale sur les eaux permettra, en cas de mesures prises par l'agriculture pour satisfaire aux exigences liées à la qualité des eaux superficielles et souterraines, le versement d'une indemnité. Le département a précisé n'être pas compétent pour traiter maintenant de la prétention à une indemnité.

B. T. interjette recours devant le Tribunal administratif contre la décision précitée. Il conclut à son annulation ainsi qu'à ce que soit modifié le périmètre de la zone S2, soit que n'y soit pas incluse sa fosse à purin avec fumière, sous suite de frais et dépens. Il requiert une vision locale. Il invoque la violation du droit, en particulier des articles 8, 9 et 26 de la Constitution fédérale. Il relève que la présence de sa fosse à purin en zone S2 lui cause un préjudice important puisque le règlement projeté prévoit qu'en une telle zone les installations seront mises hors service, sans être remplacées, si cette mesure est impérativement dictée par la protection du captage. Or, une nouvelle fosse à purin dans la zone S3 serait inutilisable, par manque de déclivité, une telle fosse devant être située en contrebas de l'écurie pour des raisons techniques. Dès lors si la fosse actuelle devait être mise hors service pour cause de défectuosité, l'exploitation de son domaine deviendrait impossible. L'autorité intimée aurait dû déplacer légèrement la limite nord de séparation entre les zones S2 et S3, au niveau de la fosse à purin actuelle, afin que la construction d'une nouvelle fosse puisse intervenir dans la zone S3. En rejetant son opposition, l'autorité intimée a violé le principe de la proportionnalité et porté atteinte à la garantie de la propriété. Il estime que le but d'intérêt public recherché peut être atteint en imposant une restriction moins grave. La limite entre les zones S2 et S3 a été fixée hasardeusement en fonction d'une fouille d'infiltration du traceur à la fluorescine, positionnée arbitrairement. L'infiltration aurait très bien pu se faire 10m en contrebas et aurait donné des résultats satisfaisants. Il invoque également l'inégalité de traitement étant donné que dans le hameau voisin B., l'ensemble des tracés qui délimitent la zone S2 sont rectilignes mis à part le tracé passant au nord du hameau, sinueux au niveau des fosses à purin et qui les évite volontairement. Il relève que c'est à tort que la décision attaquée mentionne qu'il se plaint de contraintes d'exploitation étant donné qu'il se plaint en réalité d'une mesure disproportionnée, arbitraire et entraînant une inégalité de traitement qui pourrait entraîner la mort de son domaine. Enfin, concernant la prétention à une indemnité, il précise qu'il la fera valoir devant l'autorité compétente.

C. Dans ses observations, le département de la gestion du territoire conclut au rejet du recours, sous suite de frais. Il relève que la délimitation des zones repose sur des études scientifiques et commandées par l'intérêt public. La surface de la zone S2 a déjà été restreinte au minimum en fonction de la topographie des lieux. Sont en zone de protection S2 les talus puisqu'en raison de leur pente, ils conduisent les eaux en direction du captage. Or, c'est précisément ce qui arrive avec la fosse à purin avec fumière du recourant. Par ailleurs selon de récentes constatations, cette installation déborde et constitue un risque concret de pollution. Elle devra être construite en zone S3 comme le sont les principaux bâtiments de l'exploitation qui sont sur le plateau et non pas dans une pente. Enfin, il n'y a pas lieu de comparer d'autres installations situées dans d'autres zones, notamment en zone S3.

D. La commune X. conclut au rejet du recours, sans formuler d'observations particulières.

E. Lors d'un second échange d'écritures, T. indique que c'est à tort que le département retient que les critères de délimitation conduiraient encore à augmenter la surface de la zone S2. Cette remarque, qui concerne les fouilles d'infiltration, ne vaut en aucun cas pour sa propriété. Comme déjà relevé, si la fouille avait été faite 10m en contrebas, la fosse à purin n'aurait pas été incluse dans la zone S2. Il relève que la fosse à purin B., qui figure sur une pente, a été colloquée en zone S3. Il conteste que sa fosse à purin déborde. Il n'est pas possible de construire une fosse dans la zone S3 puisqu'elle doit se situer en-dessous de l'écurie.

F. Le département de la gestion du territoire estime que les critiques de T. ne résistent pas à l'examen et sont contraires au droit. Si l'on se réfère au chiffre 123 de l'annexe 4 de l'Ordonnance fédérale sur les eaux, l'on constate que la distance de 100m au moins entre la zone S1 et la limite extérieure de la zone S2 a déjà été réduite de sorte qu'il a été tenu compte de la situation de l'installation de T. dans toute la mesure compatible avec la protection des eaux. Une application stricte de cette norme aurait conduit à inclure également les bâtiments du recourant en zone S2. Il appartient au recourant de démontrer par une étude hydrologique complémentaire confiée à un spécialiste que sa fumière ne présente aucun risque pour la protection des eaux et qu'elle peut être incluse en zone S3.

G. Le Tribunal administratif a requis de C. SA des précisions. Ce dernier a répondu aux questions posées le 20 janvier 2004. T. et le département de la gestion du territoire ont déposé des observations y relatives.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. a) Selon l'article 35 de la loi cantonale sur la protection des eaux du 15 octobre 1984 (ci-après LCPE), la délimitation des secteurs, zones et périmètres de protection des eaux fait l'objet d'une mise à l'enquête publique dans les communes intéressées. Toute personne touchée dans ses intérêts peut adresser ses objections motivées au Conseil communal qui, au terme de la mise à l'enquête, retourne le dossier au département accompagné de ses observations et de son préavis (al.2). Le Conseil d'Etat statue librement (al.3). Par ailleurs, l'article 37 al.3 LCPE prévoit que le Conseil d'Etat est autorité de recours en ce qui concerne les décisions relatives aux plans.

C'est à juste titre que le département intimé a retenu que l'article 35 al.3 LCPE n'est pas conforme à l'article 98a OJF dans sa teneur en vigueur depuis le 15 février 1992 qui dispose que "les cantons instituent des autorités judiciaires statuant en dernière instance cantonale, dans la mesure où leur décision peuvent directement faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral" (al.1). Or, tel est le cas lorsqu'un plan de délimitation des zones de protection S1, S2 et S3 pour les sources est contesté (ATF 121 II 39, 43, 120 Ib 255 cons.1). Par ailleurs, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 123 II 236), l'article 98a OJF est directement applicable depuis le 15 février 1997 – à l'échéance du délai de 5 ans fixé aux cantons pour adapter leurs dispositions de procédure – et il peut fonder la compétence d'une autorité judiciaire cantonale nonobstant l'absence de normes cantonales.

Etant donné qu'en procédure neuchâteloise, les décisions du Conseil d'Etat ne peuvent faire l'objet d'un recours auprès d'une instance cantonale (art.28 al.1 LPJA en vigueur dès le 1er janvier 1996), c'est à juste titre que le département a estimé que l'article 35 al.3 LCPE qui prévoit que le Conseil d'Etat statue librement est contraire au droit fédéral. C'est également à juste titre qu'il a statué afin qu'une voie de recours puisse être ensuite ouverte auprès d'une autorité judiciaire de dernière instance cantonale, soit le Tribunal de céans.

b) Par ailleurs interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) Les mesures d'organisation du territoire nécessaires à la protection des eaux souterraines ou à la sauvegarde de la qualité des eaux ont été placées par le législateur fédéral dans la compétence des cantons. Ces mesures sont régies par les articles 19 ss de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (ci-après LEaux; RS 814.20). Selon l'article 19 al.1 LEaux, les cantons subdivisent leur territoire en secteurs de protection en fonction des risques auxquels sont exposées les eaux superficielles et les eaux souterraines. Le Conseil fédéral édicte les prescriptions nécessaires. Selon l'article 20 al.1 de ladite loi, les cantons délimitent les zones de protection autour des captages et des installations d'alimentation artificielle des eaux souterraines qui sont d'intérêt public; ils fixent les restrictions nécessaires du droit de propriété. Selon l'article 29 al.2 de l'Ordonnance du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (ci-après OEaux), les cantons délimitent, en vue de protéger les eaux du sous-sol qui alimentent des captages et des installations d'alimentation artificielle d'intérêt public, les zones de protection des eaux souterraines (art.20 LEaux) décrites dans l'annexe 4, chiffre 12. Selon le chiffre 12 de ladite annexe, les zones de protection des eaux souterraines se composent de la zone de captage (zone S1), de la zone de protection rapprochée (zone S2) et de la zone de protection éloignée (zone S3). Puis ladite annexe mentionne ce que chaque zone doit empêcher.

b) L'article 20 LEaux prévoit ainsi la délimitation de zones, englobées dans le secteur S de protection des eaux et dressées sur un plan au 1:5'000. Elles sont destinées à protéger le plus efficacement possible la partie la plus vulnérable des captages servant à l'approvisionnement en eau contre les altérations physiques, chimiques et biologiques des eaux souterraines. Ces zones de protection des eaux souterraines permettent, contrairement aux cartes de secteurs, sur la base d'une étude hydro-géologique détaillée, de tenir compte de particularités locales, telles que, notamment, la situation cadastrale, la topographie des lieux ou l'affectation préalable des parcelles. Pour les captages préexistants, une affectation adéquate de la région correspondante aux zones S1 et S2 pourra contribuer à assurer une bonne protection, en interdisant toutes les constructions qui pourraient porter préjudice aux eaux captées (Stéphane Mérot, Les sources et les eaux souterraines, Thèse de licence et de doctorat, p.155). Chaque cas d'espèce nécessite une appréciation particulière qui sera retranscrite dans un règlement d'application. Les instructions pratiques pour la délimitation des secteurs de protection des eaux, des zones et des périmètres de protection des eaux souterraines, publiées par l'Office fédéral de la protection de l'environnement (OFPE) fournissent un excellent résumé des prescriptions à caractère obligatoire promulguées dans les différentes lois et ordonnances fédérales (Mérot, op.cit, p.158).

c) Selon l'article 2 al.2 LCPE (RSN 805.10), le Conseil d'Etat sanctionne les plans et règlements communaux relatifs à la protection des eaux (litt.b) et sanctionne les zones de protection des captages des eaux souterraines (litt.e). Selon l'article 5 al.1 LCPE, les communes fixent les zones de protection des captages communaux et veillent à l'établissement des zones de protection des captages privés qui sont destinés à l'approvisionnement en eau potable d'autres personnes que leur propriétaire. Elles peuvent adopter un règlement (al.3). Les mesures de protection des eaux sont fixées par le droit fédéral (art.7 LCPE).

3. a) Le recourant conteste la délimitation entre les zones de protection S2 et S3, soit remet en question le rapport effectué en décembre 1993 par le bureau C. SA relatif à la détermination des zones de protection des captages de X. au puits du S. et à la source H. du Haut.

Selon les instructions pratiques précitées de l'OFPE, la délimitation des zones de protection repose sur la connaissance des conditions hydro-géologiques naturelles ainsi que sur d'autres facteurs. La mise au net du plan d'une zone de protection suppose que les conditions géologiques, hydrologiques, hydrauliques et topographiques soient reconnues par l'hydro-géologue sur la base des connaissances scientifiques les plus récentes (p.18). Les travaux comprennent les recherches hydro-géologiques, les calculs hydrauliques et l'évaluation des conditions de dégradation et d'élimination de pollution potentielle sur les trajets d'infiltration et de filtration des eaux. La nature et l'étendue des recherches à effectuer ne peuvent pas être fixées de manière schématique. Il faut adapter les exigences minimales requises aux conditions locales (Instructions, p.25-26 ainsi que 34-35).

Il résulte de ce qui précède que la délimitation des zones de protection des eaux souterraines s'effectue sur la base de connaissances techniques et locales. Dès lors l'autorité de recours ne dispose en ce domaine que d'un pouvoir d'appréciation limité à l'arbitraire.

b) L'étude réalisée en 1993 contient notamment une description du puits du S. (p.3-4), une étude de la géologie et de l'hydro-géologie régionales (p.5 ss), une étude géophysique par sondages électriques (p.7), une piézométrie de la nappe exploitée par le puits de S. (p.8), une description des débits et bilans hydriques de la nappe exploitée par le puits (p.9-10), les caractéristiques hydrauliques de l'aquifère exploité par le puits, le résultat des essais de traçage effectués (p.13) et une étude de l'hydrochimie (p.16 ss). Le résultat de ces différentes études et constatations est résumé (p.24-29) pour aboutir à la délimitation des zones de protection (p.30 ss). Il en résulte que ledit rapport a pris en considération tous les éléments requis par les instructions de l'Office fédéral, soit que l'étude réalisée est complète.

Selon ledit rapport, la zone S2 devrait théoriquement s'étendre 290 m en amont du puits, soit être beaucoup plus grande. Il a néanmoins été tenu compte des conditions locales pour restreindre cette zone, en ces termes :

"Dans le cas présent, cette distance n'est pas applicable, en raison des modifications fondamentales des écoulements souterrains existant à moindre distance du puits.

Il s'agit de l'existence de U. ainsi que du recouvrement de ces graviers par des matériaux morainiques de part et d'autre de la plaine alluviale du vallon de U..

La prise en compte de ce recouvrement se fait en excluant les plateaux de la zone S2 et en la limitant au seul fond alluvial, additionné des flancs du vallon, dont les colluvions peuvent présenter des vitesses de circulation comparables à celles des graviers alluviaux.

Rappelons que le colorant injecté en bordure du plateau du S. n'est pas réapparu en concentrations mesurables au puits du S.".

La délimitation de la zone S2, basée sur l'ensemble de l'étude, tient compte des circonstances locales. Au surplus, le recourant n'invoque aucun élément qui permettrait de douter du bien-fondé du rapport scientifique réalisé. Le seul élément qu'il mentionne, est que si l'injection de la fluorescéine avait été effectuée 10m en contrebas, elle aurait pu donner des résultats satisfaisants. Or, si la fluorescéine n'a pu être mise en évidence dans aucun des points d'eau surveillés (p.13 du rapport) et si, en particulier, le colorant injecté en bordure du plateau de S. n'est pas réapparu en concentration mesurable au puits du S. (p.30 du rapport), l'on ne saurait affirmer avec certitude que si la fouille d'infiltration du traceur à la fluorescéine avait été faite 10m en contrebas, elle aurait également donné des résultats satisfaisants. De plus, le rapport se base sur de nombreuses autres évaluations détaillées, non remises en cause par T..

4. Le recourant ne conteste pas les restrictions d'utilisation mentionnées dans le règlement, en particulier en ce qui concerne la fumure, l'épandage de purin et l'épandage de fumier (art.2 litt.b) ainsi qu'en ce qui concerne les fosses à purin (art.2 litt.e). Ces restrictions sont d'ailleurs conformes aux instructions pratiques de l'OFPE (p.59) ainsi qu'à l'annexe à l'Ordonnance fédérale sur les eaux.

Il mentionne toutefois que l'article 3 litt.a du règlement pourrait impliquer la mise hors service des installations, ce qui aurait pour conséquence qu'il ne pourrait plus reconstruire de fosse à purin en zone S2. Or, ceci entraînerait la fin de son exploitation étant donné qu'il ne pourrait construire une telle fosse en zone S3, ladite fosse devant être située en contrebas de l'écurie pour des questions techniques. Cet argument est à l'évidence mal-fondé. En effet, la construction de fosses à purin en zone S3 est autorisée (art.2 litt.e du règlement) et si le terrain du recourant est plat en zone S3, l'on ne voit pas pourquoi il ne pourrait pas modifier légèrement sa configuration pour permettre la construction de la fosse à purin en contrebas de l'écurie. Certes, de tels travaux entraîneront des frais. Ces derniers ne sauraient toutefois faire obstacle à la délimitation de la zone de protection S2 comme préconisé dans le rapport et il n'appartient pas au Tribunal administratif de se prononcer sur le bien-fondé d'une éventuelle prétention à une indemnité.

5. Le recourant se plaint également d'une inégalité de traitement soit que dans le hameau voisin B., les fosses à purin ont été volontairement placées hors de la zone S2. Deux situations semblables auraient dès lors eu un traitement différent.

Or, dans son rapport complémentaire au Tribunal administratif du 20 janvier 2004 (D.20), le bureau C. SA a précisé en quoi les situations des fermes B. et du S. sont différentes. Il a dans un premier temps mentionné que le puits de la commune est implanté sur la rive gauche de U., c'est-à-dire du côté du domaine du S., raison pour laquelle ce dernier présente un plus grand risque (réponse a). De par la situation du domaine B., les coulées n'ont par ailleurs pas ou que très peu d'effet sur le puits communal (réponse b). Il a par ailleurs indiqué :

"A la hauteur d'une transversale entre les deux fermes, nous pensons qu'il est peu probable que le plateau B. alimente le captage en direct. Seules les infiltrations dans le talus pourraient rejoindre le captage, mais cela serait à confirmer (essai de coloration). En revanche le domaine du S. est plus nettement dans le bassin versant du captage"

Il résulte de ce qui précède que les deux situations ne peuvent être comparées et être traitées de façon identique puisque le puits de la commune est implanté sur la rive où figure le domaine du S.. Certes, C. SA mentionne-t-il qu'un effet de coloration complémentaire immédiatement à l'aval de la fosse pourrait encore être effectué pour confirmer le périmètre où les eaux mettent au plus dix jours pour parvenir au captage. Toutefois comme il l'indique, demeurerait la possibilité de déversement accidentel avec risque d'infiltrations dans le coteau. De plus, un tel complément pourrait se justifier, comme le mentionne C. SA, si les conséquences économiques étaient grandes. Or, comme il a été démontré ci-dessus, le recourant garde la possibilité de construire une fosse à purin en zone S3, si nécessaire en modifiant légèrement la configuration du terrain.

6. Pour ces motifs, le recours doit être rejeté. Le recourant qui succombe doit supporter les frais et débours de la procédure. Vu le sort du recours, il n'a pas droit à des dépens.

**Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF**

1. Rejette le recours.

2. Met à charge du recourant un émolument de décision de 500 francs et des débours par 580 francs.

3. Dit qu'il n'y a pas lieu à allocation de dépens.

Neuchâtel, le 8 juin 2004