Motivation des décisions en matière d'assurances sociales.

Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact

N° dossier: TA.2001.88

Autorité:

Date décision: 03.06.2002

Publié le: 14.04.2008

Revue juridique:

Titre: Motivation des décisions en matière d'assurances sociales.

Résumé:

En matière d'assurances sociales, les exigences relatives à l'obligation de motiver ne peuvent raisonnablement pas être trop élevées. La motivation peut se limiter à l'essentiel, mais les décisions doivent rester compréhensibles pour les administrés. La décision dont la motivation est insuffisante est annulable lorsque la partie qui invoque ce vice a été entravée dans la défense de ses droits ou lorsque l'autorité de recours constate qu'elle n'est pas en mesure, en raison de l'insuffisance de la motivation, de contrôler l'usage fait par l'autorité inférieure de son pouvoir d'appréciation. Le vice peut être réparé dans la procédure de recours, à la condition que la juridiction secondaire dispose, en ce qui concerne le point litigieux, du même pouvoir d'examen que l'auteur de l'acte attaqué. Encore faut-il cependant, si l'autorité intimée présente dans ses observations sur le recours un complément de motivation de sa décision lacunaire, qu'il soit donné au recourant la faculté de se déterminer à ce sujet.

Articles de loi:

Art. 29 al. 1 CST.F/1999 Art. 128 RAVS

Réf. : TA.2001.88-AVS/yr

A. F., née le 21 décembre 1934, exerce depuis le 1er avril 1994 une activité indépendante de voyance par téléphone. Le 14 novembre 1994, la Caisse cantonale neuchâteloise de compensation (CCNC) a prononcé son affiliation en qualité d’indépendante avec effet au 1er avril 1994. Le 13 décembre 1994, la CCNC a pris acte du fait que F. exerçait l’activité susmentionnée à titre accessoire. Le 25 janvier 1995, l’assurée a indiqué à la CCNC qu’elle estimait son revenu annuel net à 6'000 francs.

Par décision du 19 juin 1997, la CCNC a fixé à 552 francs la cotisation AVS/AI/APG pour la période du 1er avril 1994 au 31 décembre 1994 en se fondant sur la taxation 1994 de l’impôt fédéral direct. Par décision du 27 juin 1997, elle a établi un plan d’amortissement au sens de l’article 38 bis RAVS afin de permettre à F. de s’acquitter par mensualités du décompte complémentaire de cotisations AVS/AI/APG 1994-1996 du 19 juin 1997.

Le 8 février 2001, l’office cantonal de l’impôt fédéral direct a communiqué à la CCNC les revenus imposables de F. pour les années 1995 et 1996, bases de taxation pour la période fiscale 1997-1998, qui se sont élevés à 21'000 francs, respectivement 33'400 francs. Le 11 février 2001, la CCNC a adressé à F. quatre décisions de cotisation pour les périodes suivantes :

a. Du 1er janvier 1995 au 31 décembre 1995, sur la base du revenu imposable 1995;

b. Du 1er janvier 1996 au 31 décembre 1996, sur la base du revenu imposable 1996;

c. Du 1er janvier 1997 au 31 décembre 1997, sur la base de la moyenne des revenus imposables 1995 et 1996;

d. Du 1er janvier 1998 au 31 décembre 1999, sur la base de la même moyenne.

B. F. interjette recours contre ces décisions devant le Tribunal administratif. Elle invoque la violation du droit, la violation de ses droits essentiels de procédure et la constatation incomplète des faits pertinents de la cause. Soutenant que sa situation est complexe, elle estime que les décisions attaquées sont affectées d’un défaut de motivation tant en fait qu’en droit. Elle considère en outre que les décisions de cotisation relatives aux années 1995 et 1996 ont été rendues en violation de l’article 6 LPJA. Elle estime enfin que son droit de connaître la composition de l’autorité qui a statué a été violé. Elle conclut dès lors à l’annulation des décisions entreprises, au renvoi de la cause à l’intimée, sous suite de frais et dépens.

C. Dans ses observations, la CCNC considère que le recours est intervenu en temps utile, mais qu’il ne contient aucune motivation et ne reproche rien aux décisions entreprises. L’intimée indique avoir fixé les cotisations selon la procédure extraordinaire, en application des articles 24 ss RAVS, et précise que la cotisation de l’année 1995 a été basée sur le revenu de 1995 et celle de l’année 1996 sur la base du revenu de 1996. Pour l’année 1997, qui précède la prochaine période ordinaire de cotisations, elle s’est fondée sur le revenu net retenu pour le calcul des cotisations des années de cette période, soit 1995 et 1996. Quant aux cotisations des années 1998 et 1999, elles ont également été calculées d’après le revenu communiqué par l’office cantonal de l’impôt fédéral direct pour les années 1995 et 1996. La CCNC relève par ailleurs que les décisions entreprises sont conformes à la LAVS, au RAVS ainsi qu’aux directives et circulaires sur l’assujettissement à l’assurance et sur les cotisations publiées par l’OFAS que l’assurée ou son mandataire auraient dû ou pu connaître. L’intimée conclut dès lors au rejet du recours, pour autant qu’il soit recevable.

D. La recourante a eu l’occasion de se déterminer sur les observations de l’intimée.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Le recours a été interjeté dans les formes et délai légaux. La recourante se limite certes à invoquer la violation de normes de procédure, en particulier elle met en cause différents aspects de son droit d’être entendue. Cette motivation est cependant suffisante et le Tribunal administratif peut donc entrer en matière.

La recourante entreprend quatre décisions différentes par une même motivation et prend à leur sujet des conclusions communes. Les décisions en question reposent sur des faits matériels très semblables et soulèvent des questions juridiques identiques, de sorte qu’il y a lieu de rendre un seul arrêt.

2. a) La jurisprudence a notamment déduit du droit d’être entendu (art.29 al.1 Cst.) l’obligation pour l’autorité de motiver sa décision, afin que l’intéressé puisse la comprendre, l’attaquer utilement s’il y a lieu et que l’autorité de recours puisse exercer son contrôle. Pour répondre à ces exigences, il suffit que l’autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l’ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l’intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l’attaquer en connaissance de cause. En revanche, il y a violation du droit d’être entendu si l’autorité ne satisfait pas à son devoir minimum d’examiner et traiter les problèmes pertinents (ATF 126 I 402 cons.2b, 122 IV 14 cons.2c et les arrêts cités; RJN 1987, p.259 et les arrêts cités). L’obligation de motiver a également pour but de permettre aux autorités de vérifier le bien-fondé de leurs propres décisions, leur servant ainsi de moyen d’autocontrôle (Moor, Droit administratif, vol.II, Berne 2002 no 2.2.8.2, p.299 ss; Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, 2e éd., Berne 1997 § 54 no 19).

Selon l’article 128 RAVS, tous les actes d’administration par lesquels les caisses de compensation prennent une décision relative aux droits ou aux obligations d’un assuré ou d’un employeur doivent, s’ils ne reposent pas sur les décisions de la caisse déjà passées en force, être pris en la forme de décisions écrites de la caisse ; les décisions des caisses doivent mentionner expressément dans quel délai, dans quelle forme et auprès de qui il peut être formé recours ou, le cas échéant, introduit une demande de remise. Outre l’article 128 RAVS, la législation en matière d’assurance-vieillesse et survivants ne prévoit pas de règle particulière relative à la motivation des décisions. Il s’agit dès lors de se référer aux exigences minimales tirées de l’article 29 al.2 Cst. (Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurich 1999, no 567).

Les exigences sont plus strictes lorsque, par son objet, la décision repose sur un pouvoir de libre appréciation de l’autorité, lorsqu’elle porte gravement atteinte à un droit constitutionnel de l’intéressé, lorsque la situation est particulièrement complexe ou lorsqu’il s’agit d’une dérogation à une règle générale (RCC 1990, p.420; RAMA 1994 K 928, p.12; Auer, Malinverni, Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol.II, Berne 2000, nos 1302 ss; Scheidegger, Die Bestimmungen der bernischen VRPG über das rechtliche Gehör im sozialversicherungsrechtlichen Verwaltungsverfahren, JAB 1992, p.360, 375 ss; Moor, op.cit. p.301; ** Kieser**, op.cit. no 569; ** Locher**, op.cit. § 54 nos 16 ss).

En matière d’assurances sociales, les exigences relatives à l’obligation de motiver ne peuvent raisonnablement pas être trop élevées vu le nombre important de décisions que les autorités compétentes sont appelées à rendre. La motivation des décisions peut dès lors se limiter à l’essentiel, mais les décisions doivent rester compréhensibles pour les administrés (Locher, op.cit. § 54 nos 18, 20; ** Scheidegger**, op.cit., p.375; ** Kieser**, op.cit. nos 572 ss). La doctrine est particulièrement critique à l’égard des décisions rendues en matière de cotisations AVS. Elle considère en effet que leur motivation est en règle générale insuffisante, notamment lorsqu’elle ne donne pas d’information claire au sujet des liens qui existent entre les montants retenus dans la décision et les communications des autorités fiscales (Zimmerli, Zum rechtlichen Gehör im sozialversicherungsrechtlichen Verfahren, Mélanges pour le 75e anniversaire du TFA, Berne 1992, p.313, 331; Scheidegger, op.cit., p.377; ** Kieser**, op.cit. no 573).

b) La décision affectée d’un vice de motivation est irrégulière, c’est-à-dire annulable, lorsque la partie qui invoque le vice a été entravée dans la défense de ses droits ou lorsque l’autorité de recours constate qu’elle n’est pas en mesure, en raison de l’insuffisance de la motivation, de vérifier l’usage fait par l’autorité inférieure de son pouvoir d’appréciation. Cependant, le vice peut être réparé dans la procédure de recours, à la condition que la juridiction secondaire dispose, en ce qui concerne le point litigieux, du même pouvoir d’examen que l’auteur de l’acte attaqué. L’intéressé peut alors, en effet, faire valoir ses moyens dans son mémoire de recours. Encore faut-il cependant, si l’autorité intimée présente dans ses observations sur le recours un complément de motivation de sa décision lacunaire, qu’il lui soit donné la faculté de se déterminer à ce sujet (ATF 126 V 132 cons.2b et les références; Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.45-46 et les références).

c) En l’espèce, contrairement à ce que soutient la recourante, la situation de fait ne saurait être qualifiée de complexe. Pour une première période, la caisse de compensation a estimé le revenu soumis à cotisation de l’assurée, puis, une fois connue la taxation fiscale servant de base au calcul de ladite cotisation, elle a procédé à l’ajustement nécessaire par rapport aux acomptes versés. Le passage du système de fixation des cotisations selon la procédure extraordinaire à celui de la procédure ordinaire, tel qu’il était institué par les normes applicables avant le 1er janvier 2001, impliquait une phase transitoire pouvant s’étendre sur plusieurs années (VSI 2000, p.107). La relative complexité de la situation juridique de l’assurée est donc due non pas au caractère exceptionnel de la cause, mais à la complication du droit qui la régit.

La motivation des décisions attaquées est certes sommaire, mais elle correspond à la pratique courante en la matière. La question de savoir si cette motivation remplit ou non les conditions nécessaires pour offrir les garanties procédurales rappelées plus haut peut demeurer indécise. En effet, dans ses observations sur le recours, l’intimée a fourni des explications suffisantes sur le fondement de ses prononcés et la recourante a eu ensuite la possibilité de se prononcer. Par conséquent, comme en matière d'AVS le Tribunal administratif dispose d’un plein pouvoir d’examen (art.82 al.2 litt.d LAVS), l’éventuel défaut de motivation affectant les décisions entreprises doit de toute façon être tenu pour réparé.

d) Par ailleurs, la recourante ne peut pas se plaindre d’avoir ignoré la composition de l’autorité qui a rendu les décisions qu’elle attaque dans la présente procédure. En effet, la partie qui est assistée d’un avocat, comme l’a été la recourante dans la procédure pendante devant l’intimée, est en tout cas présumée connaître la composition régulière d’une autorité comme la Caisse cantonale neuchâteloise de compensation, dont les organes et même les collaborateurs font l’objet d’une publication dans l’Annuaire officiel de la République et canton de Neuchâtel (ATF 117 Ia 323 cons.1c; Egli/Kurz, La garantie du juge indépendant et impartial, in RJN 1990, p.29). Or, pour un administré en pareille situation, il est contraire à la bonne foi d’attendre l’issue d’une procédure pour tirer ensuite argument, à l’occasion d’un recours, de la composition incorrecte de l’autorité qui a statué (ATF 124 I 123 cons.2, 119 Ia 228 cons.5a).

3. a) Selon l’article 4 al.1 LAVS, l’assuré exerçant une activité lucrative doit des cotisations sur le revenu provenant de l’activité dépendante et indépendante. Lorsqu’on applique la procédure ordinaire de fixation des cotisations, telle qu’elle était prévue par les dispositions du Règlement sur l’assurance-vieillesse et survivants en vigueur avant le 1er janvier 2001 (aRAVS) - applicables en l’espèce puisque les périodes litigieuses sont antérieures à cette date -, la cotisation annuelle sur le revenu net de l'activité indépendante est fixée dans une décision pour une période de 2 ans. Celle-ci s'ouvre au début de chaque année civile paire (art.22 al.1 aRAVS). La cotisation annuelle est calculée en général d'après le revenu net moyen d'une période de calcul de 2 ans. Celle-ci comprend la deuxième et la troisième années antérieures à la période de cotisation (art.22 al.2 aRAVS). On applique en revanche la procédure extraordinaire notamment lorsque l'assuré commence une activité indépendante; dans ce cas, la caisse estime elle-même le revenu net et fixe sur cette base les cotisations pour une durée allant du commencement de l'activité jusqu'au début de la prochaine période ordinaire de cotisation (art.25 al.1 aRAVS). Les cotisations sont fixées séparément pour chaque année civile et sur la base des revenus de l'année correspondante. Pour l'année qui précède la prochaine période ordinaire de cotisation, la caisse se fonde sur le revenu net retenu pour le calcul des cotisations des années de cette période (art.25 al.3 aRAVS). On considère comme prochaine période ordinaire de cotisation celle où l'année dans laquelle l'assuré a commencé son activité indépendante constitue une partie de la période de calcul déterminante selon l'article 22 al.2 aRAVS, 12 mois au moins d'activité indépendante devant tomber dans cette période de calcul (RCC 1987, p.601-602 et les références). Enfin, selon l'article 25 al.5 aRAVS, lorsque le revenu net résultant d'une communication ultérieure de l'autorité fiscale cantonale est plus élevé ou moindre, la caisse de compensation doit réclamer les cotisations arriérées ou restituer celles qui ont été perçues en trop.

b) En l'espèce, le début de l'assujettissement de la recourante au paiement de cotisations en qualité d'indépendante pour son activité accessoire remonte au 1er avril 1994. Les années 1993 et 1994 constituant les années de calcul pour la période ordinaire de cotisation 1996-1997 et l'activité indépendante de la recourante n'ayant donc pas duré 12 mois durant cette période de calcul, il y a lieu de retenir en l'occurrence que la première période ordinaire de cotisation suivant le début d'activité de l'intéressé est la période 1998-1999.

En la cause, il apparaît ainsi que les principes rappelés ci-dessus ont été respectés par l'intimée. En fin de compte en effet, les cotisations ont été fixées, pour les années 1995 et 1996 en fonction de la taxation fiscale pour ces années-là. Les cotisations relatives aux années 1997, 1998 et 1999 l'ont été en fonction de la taxation des années 1995 et 1996, celles-ci constituant la période de calcul pour la période ordinaire de cotisation 1998-1999.

Il suit de ce qui précède que les décisions attaquées sont conformes au droit et qu’elles doivent être confirmées. Cela conduit au rejet du recours.

4. Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite (art.85 al.2 litt.a LAVS). Il n'y a en outre pas lieu à allocation de dépens.

**Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF**

1. Rejette le recours.

2. Statue sans frais et n’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 3 juin 2002

AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Le greffier Le président