Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact
N° dossier: TA.2001.444
Autorité:
Date décision: 17.04.2003
Publié le: 14.04.2008
Revue juridique: RJN 2003, P.430
Titre: Principes applicables pour déterminer la tardiveté d'un recours. Droit d'être entendu dans le cadre de l'octroi d'un permis de construire.
Résumé:
**Tardiveté non admise dans le cas de voisins qui agissent le 4 octobre 2001 en faisant valoir qu'ils n'ont pas été consultés relativement à la dérogation à la distance à la forêt, alors que la mise à l'enquête publique du 8 au 28 juin 2001 mentionnait deux autres dérogations seulement (hauteur maximale et taux d'occupation) et que rien ne permettait de présumer que la distance à la forêt ne serait pas respectée.
Ils ont agi en temps utile lorsqu'ils ont constaté, lors de la mise à l'enquête publique du 14 septembre au 4 octobre 2001 du projet relatif au prolongement de la route objet du premier permis de construire, que ce dernier nécessiterait également une dérogation à la distance à la forêt.**
Articles de loi:
Art. 35 LPJA
Réf. : TA.2001.444-AMTC
A. C.L. et J.L. sont propriétaires du lieu dit "G" constitué notamment de l'article X du cadastre de Boudry, voisin de l'article Y. Ce dernier appartenait à la Confédération et a fait l'objet d'une promesse de vente en faveur de S., lequel a déposé le 31 mai 2001 une demande de sanction préalable pour la construction d'une usine sur l'article Y du cadastre Boudry. Le dossier a été mis à l'enquête publique du 8 au 28 juin 2001 et les gabarits posés durant cette mise à l'enquête. La publication mentionnait deux dérogations soit l'une à la hauteur maximale et l'autre au taux d'occupation du sol minimum. Le 13 juin 2001, les recourants, qui se croyaient toujours en négociation avec la Confédération pour acquérir la parcelle Y, se sont enquis auprès de la Commune de Boudry de la présence de gabarits sur ladite parcelle. Le 27 juin 2001, ils ont été informés par la commune que le promettant acquéreur S. avait déposé une demande de sanction préalable pour la construction d'une nouvelle usine et que l'enquête publique se déroulait du 8 au 28 juin 2001, des perches gabarits ayant été posées. La Commune de Boudry, à la suite d'un préavis favorable du service de l'aménagement du territoire, a notifié, le 30 juillet 2001, les décisions relatives aux dérogations précitées et a délivré la sanction préalable. Le 3 août 2001, S. a requis la sanction définitive des plans. Le permis de construire a été accordé par la Commune de Boudry le 18 septembre 2001. Dans un complément du 2 octobre 2001, la Commune de Boudry précise que doivent être respectées diverses décisions dont celle du Département de la gestion du territoire du 19 septembre 2001 relative à la loi cantonale sur les forêts. Cette décision accorde une dérogation afin d'implanter une nouvelle usine (...) sur l'article Y du cadastre à 5 mètres de la lisière de la forêt.
Le 4 octobre 2001, C.L. et J.L. ont fait opposition à un autre projet de construction d'une route de desserte desservant la zone industrielle de Champs Creux à Boudry, également située sur l'article Y, au motif que la distance à la forêt n'était pas respectée. Ils ont constaté à cette occasion que pour le projet d'usine précité, la procédure prévue par la loi cantonale sur les forêts en cas de dérogation à la distance à la forêt, n'avait pas été suivie. Ils s'en sont inquiétés auprès du département par courrier du même jour.
Par décision du 23 novembre 2001, le Département de la gestion du territoire a considéré leur courrier comme un recours mais a déclaré ce dernier irrecevable. Il a relevé qu'il n'est pas contesté dans ce dossier que la procédure de dérogation à la distance à la forêt n'a pas été respectée. Il n'y a eu ni mise à l'enquête publique au sens de l'article 65 RELConstr. ni consultation des propriétaires voisins. Il a toutefois considéré que le projet a été publié au cours de la procédure de sanction préalable et que des gabarits avaient à cette occasion été posés. Les recourants auraient dès lors pu faire valoir à ce moment là que la procédure n'avait pas été suivie. En intervenant seulement le 4 octobre 2001, ils ont tardé à agir.
B. C.L. et J.L. interjettent recours devant le Tribunal administratif contre la décision du Département de la gestion du territoire du 23 novembre 2001. Ils concluent à son annulation, sous suite de frais et dépens. Ils font valoir que, de toute bonne foi, ils ne pouvaient imaginer que le projet soumis à l'enquête préalable portait également sur une dérogation à la distance à la forêt. Ils pouvaient penser que la distance de dix mètres, prévue par le plan directeur, serait respectée. Lorsqu'ils ont constaté, lors de la mise à l'enquête publique de la construction de la route de desserte par la commune, que le projet déposé précédemment nécessitait une dérogation à la distance à la forêt, ils sont intervenus immédiatement auprès des autorités. Prétendre qu'ils ont agi tardivement est arbitraire. Ils estiment que les autorités les ont empêchés de faire valoir leurs droits et qu'il y a lieu de constater non seulement une violation aux règles de procédure, mais également que, de toute bonne foi, ils se sont plaints dans les délais.
C. Dans ses observations, le Département de la gestion du territoire conclut au rejet du recours, sous suite de frais. Il précise que la mise à l'enquête du projet, certes imparfaite en raison de l'absence d'indications concernant la distance à la forêt, a bel et bien été ordonnée et les recourants y ont été attentifs puisqu'ils se sont renseignés auprès de la commune pendant le délai de mise à l'enquête. La question de la distance à la forêt était au centre de leurs préoccupations et lorsqu'ils ont constaté que les gabarits avaient été posés sur la parcelle qu'ils envisageaient acquérir, ils auraient eu la possibilité de consulter le dossier mis à l'enquête. Ainsi ils se seraient opposés au projet et auraient contribué de cette manière à régulariser la procédure. Rien ne les empêchait d'agir dans le délai d'opposition.
Dans ses observations, la Commune de Boudry conclut au rejet du recours. Elle mentionne que les conclusions du courrier du 4 octobre 2001 ne satisfont pas aux exigences de forme de l'article 35 al.2 litt.c LPJA. Par ailleurs, C.L. et J.L. étaient en mesure de contester le projet mis à l'enquête publique entre le 8 et le 28 juin 2001 puisqu'ils avaient remarqué la présence de gabarits. Enfin, des routes d'accès, places de manœuvre et installations techniques industrielles paraissent pouvoir être construites à une distance inférieure aux limites légales sans contrevenir à l'ordonnance fédérale sur les forêts ou à la loi forestière cantonale.
S. n'a pas déposé d'observations.
D. Des documents complémentaires ont été requis de la Commune de Boudry et du Département de la gestion du territoire.
Les recourants ont déposé des observations y relatives.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Selon la Loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991, les constructions et installations à proximité de la forêt peuvent être autorisées uniquement si elles n'en compromettent ni la conservation, ni le traitement, ni l'exploitation (art.17 al.1). Les cantons fixent la distance minimale appropriée qui doit séparer les constructions et les installations de la lisière de la forêt. Cette distance est déterminée compte tenu de la situation et de la hauteur prévisible du peuplement (art.17 al.2).
Selon la loi cantonale sur les forêts du 6 février 1996, sauf dérogation accordée par le département, notamment en fonction de la situation, de la composition et de la hauteur prévisible du peuplement, aucune construction ou installation ne peut être autorisée à moins de 30 mètres de la lisière de la forêt (art.16 al.1). L'octroi d'une dérogation suppose qu'il n'en résulte aucun inconvénient majeur pour la conservation, le traitement et l'exploitation de la forêt, et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (art.16 al.3). Le règlement d'exécution répète ces conditions (art.35 al.1), et prévoit que le département doit procéder à une pesée des intérêts en présence, en prenant notamment en considération les besoins de la forêt et le respect des lisières, ainsi que les exigences d'une utilisation rationnelle du terrain destiné à la construction (art.35 al.3). Sauf s'il s'agit d'une construction non habitable ou de l'agrandissement d'une construction existante, aucune dérogation n'est accordée à moins de 10 mètres de la lisière de la forêt (art.36 al.2). Pour autant qu'il n'en résulte aucun inconvénient majeur pour la conservation, le traitement et l'exploitation de la forêt, et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose, les plans d'aménagement et les plans spéciaux peuvent fixer des limites de construction à moins de 30 mètres de la lisière de la forêt (art.37).
b) Selon l'article 35 al.2 du règlement d'exécution de la loi cantonale sur les forêts, avant de se prononcer sur l'octroi d'une dérogation, le département consulte le propriétaire de la forêt, la commune et le service. Il n'est pas contesté en l'occurrence que le département a omis de consulter les propriétaires de la forêt voisine. Leur droit d'être entendu a ainsi été violé.
3. a) Se pose la question de savoir si le courrier de C.L. et J.L. du 4 octobre 2001 doit être considéré comme un recours, le cas échéant interjeté en temps utile. Contrairement à ce que prétend la Commune de Boudry dans ses observations, le courrier du 4 octobre 2001 doit bien être considéré comme un mémoire de recours au sens de l'article 35 LPJA. C'est à tort que le Conseil communal estime qu'il ne contient pas de conclusions. Les motifs et les conclusions doivent permettre à l'autorité de savoir ce que le recourant reproche à la décision attaquée et ce qu'il veut. Il suffit qu'ils se dégagent clairement du recours pour que l'article 35 soit respecté, tout formalisme excessif devant être évité. Les conclusions doivent être formulées de façon expresse ou du moins résulter de la motivation du recours (RJN 1986, p.223, 1982, p.271 et 1980-1981, p.225). Or, il résulte de la motivation contenue dans le courrier du 4 octobre 2001 que ce que les recourants reprochent à la commune est de n'avoir pas respecté l'article 35 du règlement d'exécution de la loi cantonale sur les forêts soit de ne pas les avoir consultés en tant que propriétaires de la forêt sise sur l'article Y. L'article 35 LPJA a dès lors été respecté.
b) Selon la jurisprudence, une décision qui sanctionne un permis de construire sans que la mise à l'enquête publique nécessaire ait été effectuée, viole le droit d'être entendu des tiers intéressés, en particulier des voisins. Elle n'est toutefois pas nulle. Pour en obtenir l'annulation, il incombe aux tiers intéressés de recourir, étant entendu que le délai ne débute que lorsqu'ils ont pu avoir connaissance de l'autorisation. Toutefois, selon le principe de la bonne foi, ils ne sauraient retarder ce moment à leur guise. Ils sont au contraire tenus de se renseigner sur le contenu de l'acte qui les touche dès l'instant où ils peuvent en déceler l'existence. A défaut, ils risquent de voir leur recours ou leur opposition déclaré irrecevable pour cause de tardiveté. Pour décider de la tardiveté ou non d'un recours, il convient dans chaque cas particulier de procéder à une pesée entre l'intérêt de l'administré à pouvoir faire valoir ses droits et le principe de la sécurité juridique qui exige qu'à un certain moment une décision même affectée d'un vice ne puisse plus être mise en cause (RJN 1991, p.164).
c) Contrairement à ce que retient la décision entreprise, on ne saurait considérer que les recourants ont tardé à agir en intervenant le 4 octobre 2001. En effet, lors de la mise à l'enquête publique du 8 au 28 juin 2001, seules deux dérogations étaient mentionnées à savoir l'une à la hauteur maximale et l'autre au taux d'occupation. Constatant la présence de gabarits, les recourants se sont adressés à la commune le 13 juin 2001 et ils ont été informés de la requête de sanction préalable. A ce moment, ni le contenu de la mise à l'enquête publique ni la réponse qui leur a été fournie par la commune ne pouvaient laisser penser que le projet soumis à l'enquête préalable portait également sur une dérogation à la distance à la forêt. Vu la publication dans la feuille officielle et les renseignements donnés par la commune, ils pouvaient de bonne foi partir de l'idée que le projet respectait la distance à la forêt. Ce n'est que lors de la mise à l'enquête publique du projet relatif au prolongement de la route de desserte, du 14 septembre au 4 octobre 2001, projet auquel ils ont d'ailleurs fait opposition le 4 octobre 2001, que les recourants ont constaté que le projet déposé précédemment nécessitait également une dérogation à la distance à la forêt. Ils ont alors à juste titre réagi immédiatement en s'adressant au département intimé par courrier du 4 octobre 2001. Ce dernier devait dès lors être considéré comme un mémoire de recours intervenu en temps utile et c'est à tort que le département intimé l'a déclaré irrecevable. Il y a lieu d'ajouter encore qu'avant la demande de sanction préalable de S. le 31 mai 2001, les recourants avaient eu des contacts avec la Commune de Boudry de décembre 2000 à février 2001, dans le but de connaître la distance à la forêt applicable et que, dans ce contexte, ils ont été informés que, selon le plan d'aménagement communal, la distance à la forêt sur l'article Y était de 10 mètres (D2). Ils pouvaient dès lors de bonne foi penser par la suite qu'une telle distance serait respectée à défaut de demande de dérogation.
4. Pour ces motifs, le recours doit être admis et la décision du Département de la gestion du territoire du 23 novembre 2001 annulée. Il y a lieu de renvoyer la cause audit département pour qu'il traite quant au fond le recours interjeté le 4 octobre 2001 par C.L. et J.L.. Vu la sort de la cause, ces derniers ont droit à une indemnité de dépens (art. 48 al.1 LPJA). Il est statué sans frais, les autorités cantonales et communales n'en payant pas (art.47 al.2 LPJA).
**Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF**
1. Admet le recours.
2. Annule la décision du Département de la gestion du territoire du 23 novembre 2001.
3. Renvoie la cause audit département pour qu'il statue sur le recours déposé par C.L. et J.L. le 4 octobre 2001.
4. Alloue aux recourants une indemnité de dépens de 800 francs.
5. Statue sans frais et restitue aux recourants leur avance.
Neuchâtel, le 17 avril 2003
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président