Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact
N° dossier: TA.2001.149
Autorité:
Date décision: 25.03.2002
Publié le: 14.04.2008
Revue juridique: RJN 2002, P.325
Titre: Qualité pour recourir. Absence d'autonomie communale en matière d'hygiène et de salubrité publique.
Résumé:
En matière d'attribution des commissions de salubrité publique, les communes ne jouisssent d'aucune autonomie. Dès lors, la qualité pour recourir doit être niée à une telle commission qui attaque devant le Tribunal administratif la décision du département cantonal de la Justice, de la Santé et de la Sécurité annulant, pour raison d'incompétence, un ordre sanitaire qu'elle avait émis en matière d'évacuation des eaux usées.
Articles de loi:
Art. 32 LPJA
Réf. : TA.2001.149-DIV/yr
A. B. AG est propriétaire de l'immeuble formant l'article X du cadastre de Y sur lequel sont érigés des bâtiments à usage locatif. Plusieurs inondations se sont produites lors de précipitations importantes dans le sous-sol de ces derniers, par refoulement d'eaux usées provenant notamment du collecteur principal aménagé sous une rue publique voisine. Ces événements ont fait l'objet d'un échange de correspondance depuis 1988 entre la gérance représentant la propriétaire et le dicastère des travaux publics de la Ville de La Chaux-de-Fonds, la première demandant que le collecteur soit adapté à la situation et le second soutenant qu'il incombait aux propriétaires de se prémunir contre le risque de refoulement au moyen de mécanismes adéquats. A la demande d'un locataire des bâtiments en question, le service communal de l'hygiène et de l'environnement est intervenu à diverses reprises. Le 9 septembre 1998, estimant la situation inacceptable pour la salubrité de l'immeuble et de ses occupants, en raison des odeurs, de l'humidité et de l'inaccessibilité temporaire des lieux après des inondations, ledit service a émis un ordre sanitaire à l'adresse de la propriétaire lui demandant de présenter un plan d'assainissement jusqu'au 30 novembre 1998 et d'effectuer les travaux y relatifs jusqu'au 30 juin 1999, faute de quoi les études et travaux seraient exécutés par les soins de la collectivité aux frais de l'intéressée.
B. AG ayant formé opposition à cet ordre sanitaire auprès du Conseil communal, un bureau d'ingénieurs a été chargé d'une étude sur la solution technique à mettre en œuvre dans ce cas. La commune et la propriétaire ont ensuite vainement tenté de trouver une solution transactionnelle pour le financement des travaux nécessaires, devisés à environ 20'000 francs. Du fait d'une modification par le Conseil d'Etat du règlement cantonal sur les commissions locales de salubrité publique, avec effet au 12 mars 1999, la cause est retournée dans la compétence de la commission de salubrité publique, laquelle a statué le 5 février 2001 sur l'opposition de B. AG. Se fondant sur les dispositions du règlement communal sur les eaux usées du 15 mars 1972, ladite commission l'a déclarée mal fondée dans la mesure où elle était recevable et a intimé de nouveaux ordre et délai à l'opposante.
Saisi par B. AG d'un recours contre ce prononcé, le Département de la justice, de la santé et de la sécurité (ci-après : DJSS), par décision du 17 avril 2001, s'est déclaré incompétent pour statuer en matière de protection des eaux en général et d'évacuation des eaux usées en particulier. Il a annulé l'ordre sanitaire du 9 septembre 1998 et la décision de la commission de salubrité publique du 5 février 2001, tout en déclarant irrecevable le recours de la propriétaire. Le DJSS a, au surplus, transmis le dossier au Conseil communal de La Chaux-de-Fonds. L'autorité inférieure de recours a en effet estimé que la commission de salubrité publique ne disposait pas de la compétence nécessaire pour prendre la décision en cause et qu'il incombait au Conseil communal de prendre les mesures nécessaires dans le cadre des compétences que lui confère la législation sur la protection des eaux.
B. Le 11 mai 2001, la commission de salubrité publique interjette recours auprès du Tribunal administratif contre la décision du DJSS dont elle demande l'annulation. La recourante se plaint tout d'abord d'une violation du droit d'être entendue, soutenant que l'autorité inférieure de recours a appliqué de façon imprévisible la législation sur la protection des eaux sans que les parties aient eu l'occasion de s'exprimer à ce sujet. La recourante reproche au surplus au DJSS d'avoir statué sur la base d'une appréciation erronée des faits et d'avoir abusé de son propre pouvoir de cognition en annulant des décisions après s'être déclaré incompétent à raison de la matière. La recourante conclut en outre à ce que le Tribunal administratif statue au fond ou renvoie la cause au département, sous suite de frais.
C. Dans leurs observations, le DJSS et B. AG concluent principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet, sous suite de frais et dépens.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. a) Selon l'article 32 LPJA, la qualité pour recourir est accordée à toute personne, corporation et établissement de droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (litt.a), ainsi qu'à toute autre personne, groupement ou autorité qu'une disposition légale autorise à recourir (litt.b). S'agissant de la qualité pour recourir des communes, le Tribunal administratif a eu l'occasion de préciser, en se référant à la volonté du législateur d'élargir le droit de recours des corporations de droit public, qu'il convenait de reconnaître ce droit aux communes non seulement lorsqu'elles sont lésées comme de simples particuliers, mais aussi lorsqu'elles défendent l'autonomie communale garantie par la loi ou la constitution cantonale. Toutefois, ce principe connaît une exception : la commune qui intervient principalement comme simple organe d'exécution n'a pas qualité pour attaquer les actes de son supérieur hiérarchique, sauf si elle est dépossédée sans droit d'une prérogative légale. La commune est dépossédée sans droit d'une prérogative légale, notamment lorsque l'autorité supérieure annule une décision communale fondée sur un règlement communal pris en exécution de dispositions cantonales ou d'une loi pour l'application de laquelle la commune dispose d'un certain pouvoir d'appréciation. Dans ce cas, la commune peut recourir en démontrant que la décision qui la casse résulte d'une fausse application de son règlement ou encore que l'autorité supérieure a porté atteinte au pouvoir d'appréciation que lui confère la loi (RJN 1998, p.241-242 et les références).
b) Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités municipales une liberté de décision appréciable (ATF 126 I 136 cons.2, 124 I 226-227 cons.2b). L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonale, voire exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et coutumier (ATF 122 I 290 cons.8b). L'autonomie de la commune lui permet de se plaindre tant des excès de compétence d'une autorité cantonale que de la violation par celle-ci des règles du droit fédéral, cantonal ou communal qui régissent la matière (ATF 126 I 136 cons.2).
2. En l'espèce, la commission recourante soutient qu'elle est habilitée à agir en sa qualité d'autorité communale autonome, instituée par la loi de santé, ayant pris une décision fondée sur le règlement communal sur les eaux usées du 15 mars 1972.
De leur côté, le DJSS et le tiers intéressé ne voient aucune compétence propre qui soit attribuée aux communes en matière de santé publique en général et de salubrité ainsi que d'hygiène publique en particulier. C'est pourquoi ils concluent à l'irrecevabilité du recours.
3. a) L'hygiène et la salubrité publique sont régies par des normes multiples dont le siège se trouve dans diverses lois et règlements de droit fédéral, cantonal voire communal, traitant notamment d'évacuation des eaux usées et des déchets, des denrées alimentaires, de la construction, de l'équipement des bâtiments, des produits toxiques, des établissements et autres lieux publics, etc.
En l'espèce, pour juger de la recevabilité du recours, ce n'est toutefois pas le degré d'autonomie dont jouit la commune dans ces différents domaines qui est déterminant, mais son degré d'autonomie en matière de police sanitaire. L'objet de la contestation devant la présente instance est en effet uniquement la compétence de la commission communale de salubrité publique pour émettre un ordre sanitaire en matière d'évacuation des eaux usées (v. Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.114).
b) Selon l'article 19 de la loi de santé, une commission de salubrité publique, comprenant au moins un membre du conseil communal, est nommé dans chaque commune au début de chaque période administrative (al.1). Cette commission veille à l'hygiène et à la salubrité publique dans la commune. Elle procède à l'inspection des bâtiments et autres lieux ouverts au public, ainsi que, selon les besoins, à celle des habitations et de leurs alentours, y compris les dépendances, locaux et installations avoisinants. Elle donne les ordres nécessaires et les fait exécuter, le cas échéant, aux frais du contrevenant (al.2). Pour le surplus, le Conseil d'Etat en détermine dans un règlement la composition, l'organisation, les attributions et le fonctionnement (al.3).
Cette dernière disposition ne laisse aucune place au droit communal pour déterminer en quoi que ce soit les attributions de la commission en question. D'ailleurs, l'article 19 de la loi de santé a été édicté pour combler la lacune que laissait l’abrogation de la loi sur la police sanitaire (v. art.131 litt.c de la loi de santé; BGC vol.160 II, p.2095). Or, cette loi (RLN II, p.812 ss) prévoyait déjà une délégation de compétence au Conseil d'Etat pour édicter les règlements relatifs à la police sanitaire (art.2), les commissions locales de salubrité publique devant se conformer en outre aux instructions d'un département cantonal (art.8 ss, 9 al.2).
Par ailleurs, la loi sur les communes (RSN 171.1), à son article 30 ch.5 litt.f, et la loi sur la police locale (RSN 563.1) à ses articles 1 litt.a et 2, disposent simplement que les communes exercent les attributions que les lois et règlements leur confèrent, sous le contrôle de l'autorité cantonale, et qui se rapportent notamment à la santé et à la salubrité publique. C'est dire qu'en matière d'attribution des commissions de salubrité publique les communes ne jouissent d'aucune autonomie, la législation cantonale ayant délégué au Conseil d'Etat la compétence d'édicter les règles nécessaires. Le gouvernement cantonal a d'ailleurs fait usage de cette délégation en adoptant le règlement concernant les commissions locales de salubrité publique du 29 janvier 1960, modifié à plusieurs reprises ultérieurement. Or, dans sa teneur en vigueur entre le 12 mars 1999 et le 1er mai 2001, déterminante à l'époque tant de la décision de la recourante (05.02.2001) que de celle du DJSS (17.04.2001), ce règlement ne subdélègue aucune compétence aux communes pour régler les attributions des commissions en question. Au surplus, le Conseil d'Etat a édicté un nouveau règlement concernant les commissions de salubrité publique et la police sanitaire en date du 2 mai 2001, lequel est immédiatement entré en vigueur. Le DJSS a en outre, à la même date, émis des directives à l’adresse desdites commissions de salubrité publique. Ces nouvelles dispositions ne font pas plus de place que les précédentes à une quelconque compétence communale dans le domaine qui fait l'objet du présent litige.
Il suit de ce qui précède que la qualité pour recourir de la commune doit en l'occurrence être niée, de sorte que le Tribunal administratif ne peut pas entrer en matière sur le fond.
4. Le recours étant irrecevable, il est statué sans frais, la procédure étant gratuite pour les autorités communales (art.47 al.2 LPJA). Vu le sort de la cause, le tiers intéressé, qui est intervenu dans la présente procédure avec l'assistance d'un avocat, a droit à des dépens à la charge de la commune recourante (art.48 LPJA).
**Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF**
1. Déclare le recours irrecevable.
2. Statue sans frais.
3. Alloue à B.AG une indemnité de dépens de 400 francs à la charge de la Commune de La Chaux-de-Fonds.
Neuchâtel, le 25 mars 2002
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président