Recevabilité de l'action de droit administratif, ratione materiae, portant sur des prétentions de salaire d'agents de l'Etat

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N° dossier: TA.2000.124

Autorité:

Date décision: 05.02.2001

Publié le: 14.04.2008

Revue juridique:

Titre: Recevabilité de l'action de droit administratif, ratione materiae, portant sur des prétentions de salaire d'agents de l'Etat

Résumé:

**Etant donné que les décisions du Conseil d'Etat en matière salariale ne peuvent plus (depuis la modification de l'art.28 al.2 LPJA, entrée en vigueur le 01.01.1996) faire l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif, la collocation dans l'échelle des traitements décidée par le gouvernement ne peut pas être revue non plus dans le cadre de l'action en paiement des salaires arriérés.

In casu, examen possible d'une prétendue inégalité de traitement de nature salariale, s'agissant du refus par le Département des finances et des affaires sociales de rétribuer une fonctionnaire, avec effet rétroactif, de la même manière que certains de ses collègues.**

Articles de loi:

Art. 28 al. 2 LPJA Art. 58 litt. a LPJA

A. F. a été engagée en 1980 comme thérapeute en psychomotricité à E. dépendant de la Fondation B.. A la suite d'une restructuration de cet organisme, E. a été rattachée à O., ce qui a entraîné le congédiement de la prénommée et son réengagement par O. dès le 1er juillet 1984 en qualité de "psychomotricienne".

Par lettre du 16 juillet 1996 au médecin-directeur de O., l'intéressée a demandé à être promue dans une classe de salaire supérieure pour tenir compte de ses années d'activité, de son expérience et de son engagement personnel. Le 28 janvier 1997, le chef du service de la jeunesse lui a fait savoir que cette demande n'avait pas été agréée par le Conseil d'Etat, motif pris qu'elle avait été engagée en qualité de psychomotricienne (bien qu'elle ait une licence en psychologie) et qu'elle bénéficiait d'un traitement ad personam favorable en classe 4 alors que le tableau des fonctions prévoyait une collocation en classe 6 ou 5; que le passage dans un poste de psychologue serait peut-être envisageable dans le cadre d'une prochaine mutation du personnel à O.; que l'évaluation des fonctions en cours serait de nature à éclaircir la situation. En automne 1997, l'intéressée a cependant été informée qu'elle serait prochainement mise au bénéfice d'un statut similaire à celui des autres psychologues-psychothérapeutes de O., ce qui s'est concrétisé par une décision du Conseil d'Etat lui allouant un supplément de traitement annuel dès le 1er janvier 1998, représentant une augmentation de salaire d'une demi-classe, puis par une seconde décision du Conseil d'Etat (arrêté du 14.12.1998) la mettant au bénéfice, en tant que psychologue à O., du traitement correspondant à la classe 3 dès le 1er janvier 1999.

Par une requête du 4 mai 1998, adressée au chef du personnel de l'Etat, F. a fait valoir qu'elle tentait d'obtenir en vain depuis de nombreuses années la prise en compte de son travail comme psychologue-psychothérapeute (et non comme simple psychomotricienne), ce qui avait été finalement admis par l'octroi d'une demi-classe de traitement supplémentaire, mais qu'elle avait subi un manque à gagner, depuis 1987, s'élevant au total à 140'157.70 francs brut, pour lequel elle estimait avoir le droit d'être indemnisée. Cette requête a fait l'objet, en date du 10 mai 1999, d'une prise de position du chef du Département des finances et des affaires sociales. Celui-ci a exposé qu'il avait été partiellement donné suite à la demande de l'intéressée puisque son salaire avait été adapté dès le 1er janvier 1998 par une demi-classe, puis une autre demi-classe en janvier 1999, l'arrêté du 14 décembre 1998 clarifiant par ailleurs définitivement sa fonction et son niveau de salaire; que pour le surplus la demande ne lui paraissait pas justifiée, mais que sa requête aurait dû être traitée de manière plus claire et que son passage de la fonction de psychomotricienne à celle de psychologue aurait dû être prise en considération suite à sa demande de 1996; que, dès lors, il acceptait de lui attribuer la classe 3 avec effet rétroactif au 1er janvier 1997, en conséquence de quoi il lui sera versé un montant de 19'790.55 francs (selon décompte annexé), plus intérêts moratoires, soit au total la somme de 20'888.35 francs brut. Malgré l'intervention de son mandataire, le département a refusé de revenir sur ce qui précède.

B. F. ouvre action devant le Tribunal administratif, concluant à ce que l'Etat soit condamné à lui payer la somme de 140'157.70 francs à titre d'arriéré de salaires avec intérêts à 5 % dès le 30 juin 1992. En résumé, elle fait valoir une inégalité de traitement consistant dans le refus d'aligner sa rémunération, depuis son engagement jusqu'au 31 décembre 1996, sur celle de ses collègues qui ont exécuté exactement le même travail; que par ailleurs l'arrêté fixant le traitement du personnel de l'Etat du 8 février 1983 n'a pas été respecté puisqu'il prévoyait la collocation des psychologues au bénéfice d'une licence en classe 4 ou 3, et que la formation double dont elle pouvait se prévaloir, ainsi que ses nombreuses années de service, devaient entraîner une collocation en classe 3.

C. Le Conseil d'Etat conclut au rejet de la demande, arguant essentiellement de la nature du poste auquel l'intéressée a postulé, auquel elle a été nommée et qu'elle a accepté, ainsi que de la classification initiale plus favorable que celle prévue pour sa fonction, ce qui justifiait qu'elle doive concourir à certaines prestations individuelles restreintes prenant en compte son diplôme de psychologue, sans que cela fasse d'elle une psychologue de O.; qu'un fonctionnaire n'a pas un droit à être promu; que ce n'était qu'en 1996 qu'elle avait demandé à être mise au bénéfice de la classe 3 de traitement, demande à laquelle il a été donné suite avec effet au 1er janvier 1997; que la prétention de la demanderesse, qui prend en compte un effet rétroactif de 11 ans, confine à l'abus de droit. Les parties ont répliqué et dupliqué. Leurs motifs seront repris autant que besoin dans les considérants qui suivent.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Selon l'article 58 LPJA, le Tribunal administratif connaît en instance unique des actions fondées sur le droit administratif et portant, notamment, sur des prestations pécuniaires découlant des rapports de service des agents de l'Etat et des communes, y compris les prestations d'assurances (litt.a). Il faut comprendre par prestations pécuniaires au sens de cette disposition des prestations appréciables en argent réclamées à la collectivité publique par un de ses agents ou inversement (RJN 1994, p.259). L'action, introduite par ailleurs dans les formes légales (art.60 al.1 LPJA), est ainsi recevable.

2. La jurisprudence a eu l'occasion de préciser – sous le régime de l'article 28 al.2 litt.a LPJA dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 1995, selon lequel le recours n'était pas recevable contre les décisions du Conseil d'Etat concernant la création initiale des rapports de service et les promotions – que l'action tendant au paiement de salaires liée à une contestation sur la collocation dans l'échelle des traitements lors de l'engagement était également irrecevable (RJN 1992, p.236, 238 in fine; v. aussi RJN 1994, p.262 cons.c). Cette jurisprudence reste applicable après la modification de cette disposition (par la loi sur le statut de la fonction publique, du 28.06.1995, entrée en vigueur le 01.01.1996), qui prévoit désormais que le recours au Tribunal administratif contre les décisions du Conseil d'Etat en matière de rapports de service est recevable (seulement) en ce qui concerne la retraite anticipée, le renvoi pour justes motifs ou pour raisons graves et la suspension provisoire – formulation dont il résulte que les décisions du Conseil d'Etat en matière salariale ne peuvent plus faire l'objet d'un recours cantonal (arrêt du Tribunal fédéral du 27.09.1996, dans la cause W. c/ Conseil d'Etat). En l'espèce, dans la mesure où la demanderesse fonde sa prétention salariale sur une prétendue erreur de collocation de sa fonction dans l'échelle des traitements lors de son engagement par O., la demande n'est ainsi pas recevable.

Au demeurant, supposé recevable, ce moyen serait mal fondé. Car on ne voit pas en quoi les dispositions légales ou réglementaires relatives au traitement du personnel de O. en vigueur à l'époque n'auraient pas été respectées, dès lors que selon l'arrêté portant révision de l'arrêté fixant le traitement du personnel de l'Etat et des établissements cantonaux d'enseignement public, du 16 mai 1984 (RLN X 205), les rééducateurs de la psychomotricité, les ergothérapeutes et physiothérapeutes étaient colloqués dans les classes 6 et 5 (alors que les psychologues, psychothérapeutes et médecins-assistants étaient colloqués dans les classes 7 à 3), étant précisé que les psychologues ou conseillers de profession et les psychothérapeutes relevant du Service de la jeunesse étaient colloqués en classe 4 ou 3 s'ils étaient titulaires à la fois d'une licence et d'un diplôme, en classe 5 ou 4 s'ils étaient titulaires d'une licence et en classe 7 ou 6 s'ils étaient titulaires d'un simple diplôme (art.3 de l'arrêté). La demanderesse, comme d'autres psychomotriciennes de E., a été informée – par une note du Service de la jeunesse du 5 avril 1984 – que, conformément à ces dispositions réglementaires, c'était "ad personam" que ses prétentions de salaire seraient agréées jusqu'à concurrence du maximum de la classe 4 de l'échelle des traitements, la possibilité d'accéder à ce maximum n'ayant été réservée que pour les personnes actuellement en fonction, alors que la collocation de nouvelles rééducatrices de la psychomotricité s'établissait sur la classe 6 ou 5 de l'échelle des traitements. Le fait que la demanderesse dispose également d'une formation de psychologue-psychothérapeute ne devait, ainsi que cela résulte de la classification énoncée ci-dessus, pas conduire nécessairement, contrairement à ce qu'elle soutient, à sa collocation dans la classe 3.

3. La demanderesse ne prétend pas que l'organisation des classes de traitement par rapport aux fonctions concernées, au sein de O., serait – ou aurait été à l'époque – en soi constitutive d'une inégalité de traitement, mais prétend que l'activité qu'elle exerçait aurait justifié sa collocation dans une classe supérieure, correspondant à celle des psychologues-psychothérapeutes, en arguant d'une inégalité de traitement par rapport aux collègues engagés sous cette dénomination mais exerçant le même travail qu'elle.

Dans la mesure où, comme on l'a vu, la classification salariale de la recourante par le Conseil d'Etat ne peut pas, en tant que telle, être remise en cause devant le Tribunal administratif, l'existence d'une éventuelle inégalité de traitement ne peut être examinée en l'espèce que sous l'angle du refus, non par le gouvernement mais par le chef du Département des finances et des affaires sociales, du 10 mai 1999, d'admettre le droit de l'intéressée à un traitement supérieur pour une période antérieure au 1er janvier 1997. Ce refus est motivé par le fait que le passage de la demanderesse de la fonction de psychomotricienne à celle de psychologue "aurait dû être prise en considération suite à (sa) demande de 1996". Il s'agit-là de la reconnaissance, non pas d'une inégalité de traitement, mais d'une prétention jugée légitime - tardivement il est vrai – à ce que le salaire de l'intéressée soit adapté à l'évolution de son activité au regard des circonstances qu'elle-même avait indiquées dans sa requête du 16 juillet 1996. Dans celle-ci elle faisait valoir que, 16 ans après son engagement, en août 1980, par E., "(sa) pratique quotidienne s'est inversée au fur et à mesure de (son) cheminement personnel et professionnel", déclarant qu'elle se décrivait "actuellement plus comme une psychologue enrichie d'une formation de thérapeute en psychomotricité". Evoquant la complémentarité de ses deux formations universitaires initiales, son expérience, son engagement, ses connaissances et son savoir-faire, elle exprimait le souhait de "conjuguer (son) avenir professionnel en sachant que cette somme d'années de fidélité, d'expérience solide, de disponibilité et d'assiduité soit reconnue et gratifiée par le passage dans une classe de salaire supérieure".

Le contenu de cette requête tend à infirmer l'argumentation actuelle de la demanderesse, selon laquelle son activité aurait toujours été en tous points identique à celle d'une psychologue-psychothérapeute. Aussi le département pouvait-il raisonnablement considérer qu'il s'agissait seulement d'améliorer le statut salarial de la demanderesse pour l'avenir. Certes, celle-ci a présenté des revendications déjà au cours des années précédentes, pour accéder au statut de psychologue-psychothérapeute, ainsi que l'indique la correspondance du chef du Service de la jeunesse citée plus haut, et qu'elle s'était vu confier des tâches – ce qui n'est pas contesté d'ailleurs – nécessitant une telle formation, fait qui a permis selon elle la facturation de ses prestations par O. aux caisses-maladies. Mais cela ne signifie pas qu'elle était victime d'une inégalité, sur le plan salarial, par rapport aux psychologues ou psychothérapeutes. Le fait qu'elle bénéficiait de la classe de traitement 4 ad personam comme les autres psychomotriciennes n'est à cet égard pas décisif, car il ressort par ailleurs du dossier (demandes de nomination ou de promotion au 01.01.1997 à l'intention du service du personnel de l'Etat) que des collaboratrices de O. telles que A., D., C. étaient, malgré leur classement dans la fonction de psychologue, depuis plusieurs années colloquées elles aussi en classe 4 voire 5. La demanderesse n'apporte aucun élément précis ni aucune explications concrète dont il résulterait que ces personnes ou d'autres psychologues-psychothérapeutes auraient bénéficié d'une rémunération meilleure que la sienne sans que cela se justifie au regard d'une comparaison des tâches et responsabilités respectives. Sans doute, les situations à comparer peuvent être constitutives d'une inégalité de traitement même si elles ne sont pas identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents (ATF 125 I 168 cons.2a). Dès lors, il n'y a en l'espèce pas de motif pour considérer que la demanderesse aurait été victime d'une violation du principe selon lequel, dans le domaine de la rémunération des fonctions publiques, à un travail doit en principe correspondre, sous réserve de certains motifs objectifs, une rémunération égale (ATF 121 I 49 cons.4c, p.53 et les arrêts cités).

4. La demande doit ainsi être rejetée sans qu'il y ait lieu de procéder à l'administration des preuves proposées par la demanderesse, celles-ci n'étant pas décisives pour la solution du litige, qui résulte déjà du dossier en l'état et des allégués des parties.

5. S'agissant d'un litige découlant des rapports de service de la fonction publique, pour lesquels la procédure est en général gratuite selon la jurisprudence, il n'y a pas lieu de percevoir des frais de justice (art.47 al.4 LPJA). Vu l'issue du litige, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art.48 LPJA a contrario).

**Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF**

1. Rejette la demande dans la mesure où elle est recevable.

2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice.