Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact
N° dossier: TA.1999.40
Autorité:
Date décision: 21.06.1999
Publié le: 14.04.2008
Revue juridique: RJN 1999, P.210
Titre: Rappel des principes jurisprudentiels concernant le droit à la protection de la bonne foi; effet d'un arrêté d'adoption d'un plan d'aménagement.
Résumé:
**Le recours à la protection de la bonne foi est soumis à 5 conditions cumulatives.
En l'espèce, les conditions 4 et 5 ne sont pas remplies. L'intéressée n'a pas pris pour l'avenir les dispositions qu'elle ne peut pas changer sans subir un préjudice. Par ailleurs, la loi a changé depuis le moment où l'assurance a été donnée. L'arrêté d'adoption d'un plan d'aménagement a pour effet d'interdire toute modification des lieux touchés. Cette solution se justifie en particulier dans le domaine de l'aménagement du territoire parce que le nouveau droit est censé représenter le meilleur développement de la législation et qu'il porte sur des objets qui, une fois construits, marquent l'environnement naturel ou bâti pour des décennies.**
Articles de loi:
Art. 2 al. 1 CC Art. 4 CST.F/1874 Art. 92 al. 2 LCAT
A. Par acte notarié du 10 juillet 1997, J.J. et G.J. ,
société C. SA les biens-fonds a , b , c et d du cadastre de Neuchâtel
formant les numéros 32 et 34 de la rue X. dont ils sont copropriétaires à
parts égales. La promesse de vente était "suspensivement" conditionnée à
la délivrance par les autorités compétentes au promettant acquéreur d'un
permis de construire un immeuble en PPE sur les biens-fonds promis vendus.
La demande de sanction devait au surplus être déposée par le promettant
acquéreur au plus tard le 1er octobre 1997; à défaut les parties étaient
déliées de toutes obligations l'une vis-à-vis de l'autre (D.7b/1).
Le 29 septembre 1997, C. SA, représentée par V. SA, a déposé
une demande de permis de construire un immeuble résidentiel de 13
appartements en PPE. Par décision du 22 octobre 1997, le conseil communal
de Neuchâtel a refusé d'octroyer la sanction définitive à ce projet
estimant que la typologie du quartier ne se prêtait pas à la réalisation
d'une construction de cette importance et que l'octroi d'une dérogation
n'était pas justifié. Le 20 novembre 1997, C. SA a déposé une nouvelle
demande de construire le même immeuble en PPE réduit à 10 appartements.
Déplorant la pauvreté architecturale de l'ensemble de ce nouveau projet
ainsi que sa mauvaise intégration dans le site, la commission d'urbanisme
a invité la requérante, le 23 décembre 1997, à le modifier en conséquence,
ce qu'elle a fait le 29 janvier 1998.
Durant la mise à l'enquête publique de cet ultime projet, M.P.
et A.P. , copropriétaires de l'immeuble voisin formant l'article e du
cadastre de Neuchâtel (rue X. 30) et V. , propriétaire de la parcelle
numéro f du cadastre de Neuchâtel, y ont formé opposition. Ils l'ont
motivée en invoquant l'irrecevabilité de la demande de sanction préalable
dès lors qu'elle n'était pas signée par les propriétaires des fonds promis
vendus. Ils ont ensuite allégué être au bénéfice de servitudes limitant
les possibilités de construire ajoutant, par ailleurs, que les
perches-gabarits avaient été plantées de manière erronée. Ils ont
également contesté la demande de démolition de deux maisons d'habitation
sises sur les parcelles promises vendues ainsi que la création de vingt
places de parc. Soulignant, en outre, que l'ensemble du sud de la rue X.
était considéré comme une entité urbanistique intéressante, ils ont fait
valoir que le projet présenté la détruirait totalement par son manque
d'intégration dans l'environnement bâti et naturel. Enfin, ils ont soutenu
que les travaux d'excavation et de terrassement que nécessiterait un tel
projet seraient source d'importantes nuisances que ce soit sur le plan
sonore, de la poussière et des trépidations sans parler des difficultés de
trafic.
Par décision du 18 mai 1998, le conseil communal de Neuchâtel a
déclaré mal fondé et levé les deux oppositions formées par M.P. , A.P. et
V. au projet de construction, et a accordé le permis de construire.
Le 3 juin 1998, le chef du Département des finances et des af-
faires sociales a autorisé la démolition de deux maisons familiales indi-
viduelles situées aux numéros 32 et 34 de la rue X. (article d et a ).
B. M.P. , A.P. et V. ont recouru contre la décision du 18 mai
1998 du conseil communal levant leurs oppositions devant le Département de
la gestion du territoire (ci-après : le département) en faisant valoir les
mêmes arguments que ceux développés dans leurs oppositions.
Dans un mémoire complémentaire, les recourants ont toutefois
ajouté que le projet de construction devait être apprécié selon les dispo-
sitions du nouveau plan d'aménagement adopté par le Conseil général de
Neuchâtel le 2 février 1998, et que force était de constater qu'il s'en
écartait sur plusieurs points en particulier en ce qui concernait la
densité et la hauteur du bâtiment, l'inclinaison des gabarits ainsi que
l'absence d'arborisation et de place de jeu.
Dans ses observations du 2 juillet et 16 décembre 1998, C. SA a
relevé que le dossier de construction du 20 novembre 1997 constituait
uniquement une modification du projet déposé le 29 septembre 1997 soit
dans les délais imposés par la promesse de vente. Rappelant ensuite que la
procédure administrative d'octroi de permis de construire ne traitait pas
des rapports de voisinage de droit privé, elle a ajouté que les diffé-
rentes servitudes invoquées dataient des années 30 et qu'elles n'avaient
manifestement plus aucune actualité. Enfin, elle a considéré que les
dispositions du nouveau plan d'aménagement n'étaient pas applicables à son
projet puisque ces dernières étaient entrées en vigueur postérieurement au
dépôt de la demande de sanction.
Le 17 décembre 1998, C. SA a remis au Département des finances
et des affaires sociales une déclaration de B. & Cie confirmant avoir
autorisé C. SA et V. SA à requérir la délivrance du permis de construire
litigieux.
Dans ses observations, la Ville de Neuchâtel a estimé que tant
que l'adoption du nouveau plan d'aménagement par le Conseil général
n'était pas effective, seules les anciennes dispositions du règlement
d'urbanisme étaient applicables.
Par prononcé du 7 janvier 1999, le département a rejeté le
recours de M.P. , A.P. et V. . Il a considéré que les propriétaires des
fonds avaient clairement manifesté leur accord au dépôt du premier et du
deuxième projet de construction. Il a en outre jugé que les servitudes
invoquées limitant la hauteur des constructions et la surface
constructible sur les parcelles c et d relevaient purement du droit
privé et n'avaient rien de commun avec l'institution des limites fictives
de "gabarits" de sorte que ces arguments étaient irrecevables. Par
ailleurs il a estimé que si le projet se trouvait en contradiction avec la
nouvelle réglementation communale en particulier sur l'indice
d'utilisation maximum, la hauteur maximale à la corniche, les gabarits,
l'absence de végétalisation du toit, d'arborisation et d'un espace de
jeux, l'autorité communale n'avait jamais remis en question le fait que la
demande de permis de construire devait être traitée sous l'angle de
l'ancien droit. Le département a ainsi admis que les conditions du droit à
la protection de la bonne foi étaient remplies et que le projet litigieux
n'avait pas à respecter les dispositions du nouveau règlement
d'aménagement.
C. M.P. , A.P. et V. interjettent recours contre cette décision
devant le Tribunal administratif. Ils font valoir que l'accord exprès de
l'un des quatre copropriétaires des parcelles en cause au projet de
construction ne présumant pas celui des autres, la demande de permis de
construire est entachée d'un vice formel rédhibitoire tant qu'il n'a pas
été réparé. Ils soutiennent par ailleurs que, non seulement l'autorité
communale n'a jamais donné une véritable et claire assurance à
l'application du règlement d'urbanisme de 1959 à la demande du permis de
construire, mais surtout, le principe de la légalité l'emportant sur celui
de la bonne foi, le projet se devait de satisfaire aux exigences du
nouveau règlement d'aménagement, ce d'autant plus que les restrictions de
droit public sont renforcées par les servitudes dont ils peuvent se
prévaloir. Ils concluent dès lors à l'annulation de la décision attaquée
sous suite de dépens.
Dans leurs observations, tant le département, la Commune de
Neuchâtel que C. SA concluent au rejet du recours.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est rece-
vable.
2. a) Selon l'article 45 du règlement d'exécution de la loi sur les
constructions du 16 octobre 1996, la demande de sanction définitive doit
être présentée par le requérant au moyen du formulaire officiel qui sera
signé par le maître de l'ouvrage, l'auteur du projet et le propriétaire du
fonds, s'il s'agit d'un tiers. Cette simple prescription d'ordre a pour
but de permettre à l'autorité compétente de s'assurer que le projet qui
lui est présenté par un tiers est approuvé par le(s) propriétaire(s) du
terrain. Dès l'instant où cette garantie est donnée, rien ne s'oppose à
l'examen du projet (RJN 5 III, p.168).
b) En l'espèce, si la première demande de permis de construire
datée du 26 septembre 1997 a été signée par un seul des quatre coproprié-
taires des parcelles en cause, soit B. (D.7b/3 en corrélation avec
D.7a/24), la seconde demande n'a été signée par aucun d'entre eux. Ils
faut cependant considérer que le projet de construction d'un immeuble en
PPE sur les bien-fonds promis vendus a été expressément approuvé par
l'ensemble des copropriétaires dans la promesse de vente immobilière
qu'ils ont signée le 10 juillet 1997 par devant notaire. Certes, celle-ci
prévoyait que la demande de sanction devait être déposée au plus tard le
1er octobre 1997 et qu'à défaut les parties étaient déliées de toutes
obligations l'une vis-à-vis de l'autre. Or, si la première demande res-
pectait cette échéance, la sanction définitive ne lui a pas été accordée,
rendant ainsi nécessaire le dépôt d'une seconde demande, laquelle ne pou-
vait évidemment plus être déposée dans le délai. Il serait dès lors ex-
cessif de dissocier les deux demandes alors même que la seconde se borne à
reprendre le projet initial en le modifiant sur différents points afin de
satisfaire aux exigences de l'autorité communale. Il faut au contraire
admettre que l'autorisation de construire donnée par les propriétaires
dans la promesse de vente est une garantie suffisante permettant de recon-
naître la validité de la demande de sanction.
3. a) Le nouveau plan d'aménagement de la Ville de Neuchâtel a été
adopté par le Conseil général le 2 février 1998, soit avant la mise à
l'enquête publique du projet litigieux. Selon l'article 92 al.2 LCAT,
l'arrêté d'adoption a pour effet d'interdire toute modification des lieux
touchés jusqu'à ce que le plan ait fait l'objet d'une décision définitive.
Cette disposition a pour conséquence, ainsi que l'a relevé le département,
qu'un projet de construction ne pourrait être autorisé que s'il est con-
forme aussi bien à l'ancienne qu'à la nouvelle réglementation (RDAF 1985,
p.319).
b) En l'espèce, il est établi - sans que cela soit ni contesté
ni même contestable - que, si le projet en cause est conforme aux dispo-
sitions du règlement d'urbanisme de la Ville de Neuchâtel du 2 mars 1959,
en revanche il déroge sur plusieurs points au nouveau plan d'aménagement.
Or, la commune de Neuchâtel a décidé de ne pas en tenir compte, ceci en
violation de l'article 92 al.2 LCAT. Le département a justifié cette
attitude en se fondant sur le principe de la protection de la bonne foi,
estimant que les autorités communales avaient clairement manifesté, tout
au long de la procédure de sanction, leur intention d'examiner le dossier
exclusivement sous l'angle de l'ancien règlement d'urbanisme. La Cour de
céans ne saurait toutefois suivre cette argumentation pour les raisons
exposées ci-dessous.
4. a) Le principe de la bonne foi, énoncé à l'article 2 al.1 CC,
s'applique également en droit public et, spécialement, en droit adminis-
tratif. Découlant directement de l'article 4 Cst. et valant pour l'en-
semble de l'activité étatique, ce principe donne au citoyen le droit
d'être protégé dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances
reçues des autorités. Il le protège donc, lorsqu'il a réglé sa conduite
d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de
l'administration. La jurisprudence soumet cependant à certaines conditions
le recours à cette protection. Il faut notamment que l'autorité soit in-
tervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées,
qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de sa compétence
et que l'administré ait eu de sérieuses raisons de croire à la validité de
l'acte suivant lequel il a réglé sa conduite. Il faut en outre que l'admi-
nistré se soit fondé sur les assurances et le comportement dont il se
prévaut pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir
un préjudice et enfin que la loi n'ait pas changé depuis le moment où
l'assurance a été donnée (ATF 117 Ia 285; 114 Ia 214, JT 1990 I 518). Si
les conditions dont dépend le droit à la protection de la bonne foi sont
toutes remplies, l'autorité doit honorer sa promesse (Grisel, Traité de
droit administratif I, p.388).
b) En l'espèce, s'il ne fait aucun doute que l'autorité communa-
le est intervenue, dans les limites de sa compétence, dans une situation
concrète et à l'égard d'une personne déterminée, il n'en demeure pas moins
que, à supposer même que par son attitude la commune a laissé croire à
C. SA que l'ancienne réglementation resterait applicable quelle que soit
la date à laquelle la sanction définitive interviendrait, C. SA n'a pas
pris pour l'avenir des dispositions qu'elle ne peut pas changer sans subir
un préjudice. En effet, il s'agit seulement de modifier des plans afin de
les rendre conformes aux nouvelles normes, en particulier à l'indice
d'utilisation maximum de 0,8 (le projet atteint un indice de 0,9) ainsi
qu'à la hauteur maximale de 10 mètres à la corniche (le projet atteint une
hauteur de 13 mètres). Une des conditions cumulatives mises à l'exercice
du droit à la protection de la bonne foi n'étant ainsi pas réalisée, il
n'y a aucune raison de ne pas se conformer à l'article 92 al.2 LCAT et de
ne pas exiger de la requérante qu'elle adapte son projet aux prescriptions
du nouveau plan et du règlement d'aménagement y relatif (art.85 RA). Au
surplus, la condition selon laquelle la loi ne doit pas avoir changé n'est
pas remplie non plus. En effet, s'il avait obtenu la sanction définitive
avant le 2 février 1998, date de l'approbation du nouveau plan d'aména-
gement par le Conseil général, le projet initial de V. SA, du 29
septembre 1997, aurait été traité selon les anciennes dispositions. De
même, la seconde demande de permis de construire, du 20 novembre 1997,
portant sur le même projet mais modifié, aurait pu se réaliser
conformément à l'ancienne réglementation. Toutefois, entre-temps, un
nouveau plan d'aménagement a été adopté par le Conseil général rendant
ainsi caduques les normes sur lesquelles la commune entendait se fonder.
Pour ce motif aussi, il ne peut pas y avoir matière à protection de la
bonne foi. A cela s'ajoute que, selon la jurisprudence, les normes juri-
diques déterminantes en matière d'autorisation de construire sont celles
qui sont en vigueur au moment de la réalisation de l'état de fait à régle-
menter juridiquement ou qui a des conséquences juridiques. On déduit de ce
principe que si le droit s'est modifié entre le dépôt de la requête et le
traitement définitif de celle-ci, c'est le droit nouveau qu'il faut appli-
quer (ATF 113 Ib 249, 107 Ib 133 et les références; RJN 1986, p.187; arrêt
du Tribunal administratif du 23.02.1998 en la cause M.). Cette solution se
justifie en particulier dans le domaine de la construction et de l'aména-
gement du territoire parce que le nouveau droit est censé représenter le
meilleur développement de la législation et qu'il porte sur des objets
qui, une fois construits, marquent l'environnement naturel ou bâti pour
des décennies (RDAF 1992, p.182).
c) Le recours est ainsi bien fondé, sans qu'il y ait lieu de se
prononcer sur l'incidence des différentes servitudes sur le projet de
construction, dont les recourants se sont prévalus devant l'autorité
inférieure et dans une certaine mesure devant la Cour de céans. En effet,
le but de la procédure d'autorisation de construire consistant uniquement
dans la vérification de la conformité du projet aux dispositions édictées
par la collectivité publique en matière de droit des constructions, les
moyens tirés essentiellement de rapports de droit privé sont irrecevables
et relèvent de la compétence du juge civil (RJN 1989, p.322).
5. Il suit de ce qui précède que le recours doit être admis et la
décision attaquée annulée. Vu l'issue du litige, les frais de la cause
doivent être mis à la charge de C. SA qui succombe (art.47 al.2 LPJA).
Par ailleurs, les recourants obtenant gain de cause, ils peuvent prétendre
à des dépens (art.48 LPJA) pour les deux instances de recours.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Admet le recours et annule la décision du conseil communal de Neuchâtel
du 18 mai 1998 ainsi que le prononcé du département de la gestion du
territoire du 7 janvier 1999.
2. Met à la charge de C. SA un émolument de décision de 500 francs et les
débours par 50 francs et ordonne la restitution de l'avance de frais
effectuée par les recourants.
3. Alloue à V. , M.P. et A.P. une indemnité de dépens de 800 francs à la
charge de la Commune de Neuchâtel.
Neuchâtel, le 21 juin 1999
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président