Private foundation hospital employment disputes belong to civil courtsGénéré par IA

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N° dossier: TA.1999.210

Autorité:

Date décision: 10.09.1999

Publié le: 14.04.2008

Revue juridique: RJN 1999, P.182

Titre: Rapports de service dans le cas d'un hôpital constitué en fondation de droit privé.

Résumé:

L'Hôpital du Val-de-Ruz est une fondation de droit privé, exerçant seulement une fonction reconnue d'utilité publique, à l'instar de l'Hôpital du Val-de-Travers par exemple. Ces établissements ne sont pas des hôpitaux "publics" exécutant une tâche publique qui leur aurait été confiée par la collectivité. Dans la mesure où le personnel d'un tel établissement n'a pas été soumis au statut de la fonction publique, les rapports de service sont régis par le droit privé et ressortissent à la compétence du juge civil.

Articles de loi:

Art. 2 litt. g LPJA Art. 3 al. 1 LPJA Art. 5 LST Art. 6 LST

A. L. a été engagée par l'Hôpital du Val-de-Ruz en qualité de

sage-femme à partir du 1er mai 1991. Le 27 avril 1999, la direction de

l'hôpital lui a fait savoir que des manquements graves dans

l'accomplissement de son travail ne permettaient plus la continuation des

rapports de travail dans une relation de confiance et qu'elle résiliait le

contrat de travail pour le 30 juin 1999 (terme reporté ensuite par l'em-

ployeur au 31.07.1999, en raison d'une incapacité de travail de l'intéres-

sée). Par l'intermédiaire de son mandataire, L. a demandé à l'hôpital

qu'il lui communique ses statuts, le dernier rapport de gestion, ainsi que

l'ensemble de son dossier. L'employeur a refusé de donner suite à cette

demande pour le motif que les rapports de travail étaient régis par le

code des obligations.

B. Le 17 mai 1999, L. a déposé devant le Tribunal administratif

une déclaration de recours contre la résiliation des rapports de service.

Invité par le Tribunal à déposer le dossier de la recourante, l'hôpital,

par son mandataire, a déclaré derechef qu'il n'entendait pas remettre le

dossier de la prénommée dans la mesure où la résiliation des rapports de

travail ne constitue pas une décision sujette à recours, la Fondation de

l'Hôpital du Val-de-Ruz étant une fondation de droit privé et les

rapports de travail étant régis par le code des obligations.

C. Par mémoire du 10 juin 1999, L. a interjeté recours devant le

Tribunal administratif contre ce refus (daté du 25.05.1999), qu'elle

considère comme une décision incidente relative au droit d'être entendu,

sujette à recours. Elle conclut à l'annulation de celle-ci et à ce que

l'intimée soit invitée à lui permettre de consulter le dossier constitué à

son sujet. La recourante fait valoir, en résumé, que les hôpitaux qui

accueillent et traitent, sous direction médicale, des personnes dont

l'état nécessite des soins médicaux, chirurgicaux, obstétricaux et

psychiatriques, accomplissent des tâches incombant à la collectivité

publique, en particulier dans les établissements que la loi elle-même

reconnaît d'utilité publique par opposition aux cliniques définies comme

des hôpitaux privés par la loi de santé. En conséquence, même si ces

tâches sont exécutées par des institutions constituées sous la forme d'une

personne morale de droit privé, les rapports de service qu'elles ont avec

leur personnel relèvent bien du droit public; en outre, les conditions

d'engagement de l'hôpital, de même que les normes pour l'engagement du

personnel établies par l'ANEM et par l'ANEMPA, constituent un statut im-

posé, à l'image de celui régissant la fonction publique cantonale, les-

dites conditions d'engagement prévoyant d'ailleurs la possibilité de re-

courir contre les décisions de suspension provisoire, de renvoi ou de

déplacement ou encore des décisions de sanction disciplinaire.

L'Hôpital du Val-de-Ruz conclut à l'irrecevabilité de ce re-

cours. Il fait valoir, en bref, qu'il est constitué en une fondation de

droit privé et que le litige concernant la résiliation de l'engagement de

la recourante ne relève pas de la compétence de la juridiction adminis-

trative mais du juge civil, en se fondant notamment sur la jurisprudence

de la Cour de céans concernant d'autres établissements du canton; au

surplus, le recours lui paraît tardif.

D. Par mémoire du 24 juin 1999, L. a présenté une requête de

mesures provisionnelles par laquelle elle conclut à ce que soit ordonnée

la poursuite des relations de service avec la Fondation de l'Hôpital du

Val-de-Ruz jusqu'à droit connu sur la procédure de recours actuellement

pendante. Elle observe que l'effet suspensif de son recours (déclaration

de recours) du 17 mai 1999 suppose que le Tribunal admette que les

relations de travail relèvent du droit public, question qui est au centre

du présent litige et qui n'est pas encore tranchée, ce qui justifie des

mesures provisionnelles. Celles-ci tendent à lui assurer son salaire

au-delà du 31 juillet 1999, ce qui lui est indispensable compte tenu de sa

situation financière.

L'Hôpital du Val-de-Ruz conclut à l'irrecevabilité,

subsidiairement au rejet de la requête. Il reprend son argumentation selon

laquelle les relations de travail sont régies par le droit privé et

observe par ailleurs que la requête se rattache à une simple déclaration

de recours, non motivée; or, le Tribunal ne saurait ordonner des mesures

provisoires avant même de s'être déclaré compétent sur le fond.

E. Le Tribunal a requis de l'autorité de surveillance des fonda-

tions des copies des statuts et autres actes concernant la Fondation de

l'Hôpital du Val-de-Ruz . Les parties ont pu se déterminer sur le contenu

de ces pièces.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Le litige que la recourante a porté devant le Tribunal adminis-

tratif soulève, en premier lieu, la question de savoir si les relations de

travail entre elle et l'Hôpital du Val-de-Ruz sont fondées sur le droit

public. A défaut, la contestation ne relèverait pas de la compétence de la

juridiction administrative (art.3 al.1 LPJA) mais du juge civil. Il y a

lieu de se prononcer, sous cet angle, sur la recevabilité des divers actes

de procédure, connexes, déposés par l'intéressée (déclaration de recours

du 17.05.1999, recours du 10.06.1999 contre le refus de consulter le

dossier, requête de mesures provisionnelles du 24.06.1999).

2. a) Pour être reconnue comme telle, une corporation de droit

public doit avoir une base légale formelle, sous réserve du droit cou-

tumier; car seul le droit public lui-même peut déterminer les personnes

morales qui lui sont soumises (RJN 1991, p.88, 1987, p.124, 1983, p.124).

Ainsi que le Tribunal administratif a eu l'occasion de l'exposer (arrêt du

26.07.1995 dans la cause R. contre Fondation des Institutions de soins du

Val-de-Travers; arrêt du 16.05.1995 dans la cause B. contre Ecole neuchâ-

teloise de soins infirmiers), il est sans importance à cet égard que la

collectivité publique délègue des membres dans le conseil de fondation (de

droit privé), qu'elle subventionne l'établissement et qu'elle lui recon-

naisse le statut d'institution d'utilité publique selon la loi sur l'aide

hospitalière et la loi de santé.

Dans une jurisprudence du Tribunal fédéral, invoquée par l'in-

timée (arrêt de la IIe Cour de droit public du 16.02.1995, no

2P.216/1993), la Cour fédérale a considéré, de même, qu'un hôpital ayant

la forme d'une association au sens des articles 60 ss CC constituée par

des communes et ne figurant pas sur la liste des établissements hospita-

liers cantonaux à proprement parler dont les médecins ont qualité de

fonctionnaires, entretenait des rapports de droit privé avec les médecins

qu'il employait; le Tribunal s'est référé notamment à la doctrine (Jean-

Louis Rumpf, Médecins et patients dans les hôpitaux publics, en parti-

culier la responsabilité civile à raison des actes médicaux, thèse,

Lausanne, 1991, p.23 et 43), auteur selon lequel les relations unissant

les médecins aux hôpitaux qui revêtent la forme juridique d'une asso-

ciation ou fondation privée ne peuvent relever que du droit privé et ce,

quelle que soit l'influence du droit public cantonal sur de telles

relations.

b) Si les tâches publiques incombant à la collectivité sont

accomplies principalement par les collectivités publiques territoriales

(Confédération, cantons, communes) ou par d'autres personnes morales du

droit public (établissements, corporations, fondations de droit public),

il n'est cependant pas exclu que des rapports de service avec un employeur

ayant la forme d'une personne morale de droit privé puissent relever du

droit public, lorsque cet employeur - et par là ses organes et employés -

se sont fait attribuer le mandat d'exécuter des tâches de la collectivité

publique (RJN 1991, p.88). Mais on ne peut qualifier d'employeur du

secteur public non pas déjà l'employeur qui exerce une activité d'utilité

publique, mais seulement celui qui accomplit une véritable tâche d'intérêt

public incombant en principe à la collectivité et qui lui a été déléguée

par celle-ci. Ainsi, une fondation de droit privé s'occupant par exemple

d'établissements pour personnes âgées n'a pas été considérée comme un

employeur du secteur public, compte tenu notamment du fait que la loi ne

lui conférait pas une tâche d'intérêt public, et qu'elle exerçait seule-

ment une fonction reconnue d'utilité publique (RJN 1987, p.124). Il en a

été de même dans les deux causes déjà citées plus haut, concernant la

Fondation des Institutions de soins du Val-de-Travers (Hôpital du Val-

de-Travers) et l'Ecole neuchâteloise de soins infirmiers, deux fondations

de droit privé, accomplissant des tâches sociales d'un intérêt général.

c) Il faut réserver par ailleurs l'article 6 de la loi sur le

statut de la fonction publique, selon lequel le Conseil d'Etat fixe la

mesure dans laquelle cette loi s'applique au personnel des autres insti-

tutions de droit public ou privé dotées de la personnalité juridique et

qui ont été créés en tout ou en partie par l'Etat.

3. a) l'Hôpital du Val-de-Ruz a été créé à la suite d'une donation

effectuée dans ce but en 1870 par Armand-Frédéric de Perregaux aux com-

munes du Val-de-Ruz, puis constitué en fondation par lesdites communes par

acte notarié du 15 mars 1890. Il ne trouve pas son fondement dans un acte

législatif, et se considère lui-même comme une fondation au sens des

articles 80 ss CC, ainsi que cela résulte en particulier expressément de

l'acte authentique modifiant ses statuts, du 11 juin 1986. Inscrite au re-

gistre du commerce, la fondation est sous la surveillance du département

de l'économie publique, autorité de surveillance des fondations et ins-

titutions de prévoyance. Aussi n'est-il en soi pas décisif que la

Commission générale de la fondation (art.6 des statuts) soit composée

essentiellement de membres des autorités communales concernées, ni même

que l'Etat soit intervenu, en 1890, pour - ainsi que le relève la recou-

rante - inciter les communes concernées à créer une fondation et pour

ratifier ses statuts. Car, comme l'observe aussi la recourante, si la

fondation résulte d'un acte authentique ou d'un testament suivi d'une

inscription au registre du commerce, elle relève du droit privé (Moor,

Droit administratif, vol. III, p.69) et pour cet auteur, une fondation

créée par des communes relève forcément du droit privé et ne peut résulter

de la loi (op. cit., p.152).

b) L'Hôpital du Val-de-Ruz étant qualifié de fondation de droit

privé, on ne voit pas que les rapports de travail qui le lient à ses em-

ployés puissent être soumis au droit public, dès lors qu'il n'existe au-

cune réglementation du droit public y relative et que cet établissement

exerce seulement une fonction reconnue d'utilité publique, à l'instar de

l'Hôpital du Val-de-Travers par exemple. Le fait que puissent exister,

selon la loi de santé (art.97 al.1 et 2; v.aussi art.84) des "hôpitaux

privés, non reconnus d'utilité publique" ne signifie pas, contrairement à

ce que soutient la recourante, que c'est l'Etat qui "dirige les établis-

sements" bénéficiant de l'aide aux institutions de santé et que ces éta-

blissements, du seul fait de la reconnaissance d'utilité publique,

seraient des institutions de droit public. Aussi, les contraintes (con-

trôle de la gestion administrative et financière, tarif hospitalier) im-

posées à un hôpital constitué en fondation privée, du fait de son subven-

tionnement lié à la reconnaissance d'utilité publique, n'ont-elles pas

pour effet d'interdire à cet établissement de conserver son statut de

droit privé et de le considérer comme un hôpital dit "public" exécutant

une tâche publique qui serait incompatible avec un tel statut. Que, par

ailleurs, les rapports de service soient régis notamment par les condi-

tions générales de travail pour le personnel des institutions affiliés à

l'ANEM et à l'ANEMPA - ce qui est au demeurant aussi le cas par exemple de

l'Hôpital du Val-de-Travers - n'y change rien. En effet, ces deux asso-

ciations n'ont pas le pouvoir, pas davantage que les autres institutions

de droit privé, de se soumettre elles-mêmes au droit public et de fonder

ainsi une compétence de la juridiction administrative. D'ailleurs, les-

dites conditions générales de travail se réfèrent au surplus (art.66) au

code des obligations, et l'analogie que la recourante voit entre ces con-

ditions générales et un statut de fonctionnaire n'est pas propre à

infirmer ce qui précède, même si la question se pose probablement de

savoir si et dans quelle mesure telle disposition particulière des

conditions générales - par exemple celle qui concerne la désignation d'une

instance de recours par l'employeur (art.63) - est compatible avec le

droit du travail selon le CO.

Il se révèle ainsi que le litige ne se fonde pas sur le droit

public et que la Cour de céans n'est pas compétente pour en connaître.

4. Par application analogique de la jurisprudence dans les contes-

tations relatives aux rapports de service de titulaires de la fonction

publique, il se justifie de ne pas percevoir de frais de justice. Il ne

sera pas alloué de dépens (art.48 al.1 LPJA, a contrario).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Déclare irrecevable la déclaration de recours du 17 mai 1999, le

recours du 10 juin 1999, ainsi que la requête de mesures provision-

nelles du 24 juin 1999.

2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

Neuchâtel, le 10 septembre 1999

AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Le greffier Le président