Insufficient reasoning in disability insurance decisionGénéré par IA

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N° dossier: TA.1998.486

Autorité:

Date décision: 10.05.1999

Publié le: 14.04.2008

Revue juridique:

Titre: Droit d'être entendu. Devoir de motiver une décision.

Résumé:

En cas de motivation insuffisante d'une décision de l'administration en matière d'assurance-invalidité, le vice doit être considéré comme réparé devant le Tribunal administratif seulement si le renvoi de la cause à l'OAI devait conduire à des retards inutiles, incompatibles avec l'intérêt de l'assuré d'obtenir qu'il soit statué sur son droit aussi rapidement que possible.

Articles de loi:

Art. 4 CST.F/1874 Art. 21 LPJA Art. 73 RAI

A. B. , né en 1954, domicilié à Colombier, a déposé le 19 décembre

1996 une demande de prestations de l'assurance-invalidité tendant à

l'octroi de mesures d'ordre professionnel et d'une rente. Il a fait valoir

une atteinte à la santé l'empêchant de travailler, conséquence de deux

accidents, survenus en 1992 et 1995, dans lesquels son genou gauche avait

été blessé. Ces cas ont été pris en charge par la Caisse nationale suisse

d'assurance en cas d'accidents (CNA). Celle-ci a organisé un séjour de

l'assuré à la Clinique de réhabilitation de Bellikon du 9 juillet au 15

août 1997 aux fins de traitement et d'évaluation professionnelle. Le rap-

port de sortie de cette clinique du 15 août 1997 fait état d'un diagnostic

d'arthropathie du genou gauche dans le contexte de status après entorse

dudit genou le 28 septembre 1995, status après ménisectomie interne sub-

totale avec shaving de fragments cartilagineux le 21 février 1996 et sta-

tus après mise en place d'une vis et ostéotomie de valgisation de la tête

tibiale le 23 janvier 1997 (D.5b/77). Le même rapport indique que B. ne

peut plus envisager de réintégrer son ancienne activité de serrurier et

qu'il "est en mesure de réaliser des travaux moyens, faisant alterner la

charge, à temps plein, en position assise de temps en temps (sans soulever

de manière répétitive des charges de plus de 25 kg) (par exemple :

tourneur, fraiseur, etc.)".

Après avoir subi l'ablation du matériel d'ostéosynthèse, l'as-

suré a suivi un stage d'observation auprès du Centre neuchâtelois d'inté-

gration professionnelle (CNIP) du 11 au 29 mai 1998. En conclusion de son

rapport de stage, le responsable de la formation de ce centre a indiqué :

"Il est regrettable que B. ne puisse faire une formation de

base en mécanique. Son relatif bon niveau en mathématiques,

sa dextérité manuelle, sa volonté nous rendent optimistes

pour une formation en électronique et il faut également

relever que son genou le fait également moins souffrir en

position assise." (D.5a/37).

Du 29 juin au 27 juillet 1998, B. a effectué un nouveau séjour

à la clinique de réhabilitation de la CNA à Bellikon. Dans son rapport de

sortie du 27 juillet 1998, le service médical de cette institution a

considéré que l'assuré présentait, à partir du jour même, une capacité de

travail médico-théorique de 100 % dans un atelier (par exemple dans des

travaux de montage et de démontage mécanique) pour une activité impliquant

une charge légère à moyenne pour son genou gauche (sans port répétitif de

charges dépassant 25 kg, ni activité nécessitant de marcher, de rester

debout ou de gravir un escalier de façon prolongée, ou de s'agenouiller

(5b/118).

Dans une note du 28 juillet 1998, le médecin-conseil de l'office

de l'assurance-invalidité (OAI), après s'être entretenu avec l'intéressé,

a considéré :

"La discrépence entre le status et la symptomatologie est

tellement flagrante qu'aucun reclassement dans un contexte

institutionnel comme celui de l'AI n'est envisageable sans

aggraver un phénomène de régression déjà bien engagé par une

prise en charge médicale qui s'éternise." (D.5a/45).

Par lettre du 13 août 1998, l'OAI a informé B. qu'il renonçait

à des mesures de réadaptation professionnelle. Le 29 octobre suivant,

ledit office a communiqué à l'assuré, par le truchement de son avocat,

qu'il s'apprêtait à rendre une décision de refus de le mettre au bénéfice

de mesures professionnelles motivée par le fait que l'intéressé se

déclarait en mal d'assumer une formation de base en mécanique ou en

électronique à plus de 50 % en raison de ses douleurs au genou gauche.

D'autre part, l'OAI se fondait sur le rapport de sortie de la clinique de

la CNA du 27 juillet 1998, qui, à ses yeux, excluait toute chance de suc-

cès d'un reclassement professionnel.

Dans ses observations du 4 novembre 1998, le mandataire de l'as-

suré a relevé en substance que les conclusions de l'OAI étaient en contra-

diction avec celles du CNIP et avec celles formulées par la clinique de

Bellikon après le séjour de 1997. L'intéressé, en se réaffirmant très mo-

tivé par la perspective d'une reconversion professionnelle, a manifesté

son intention de recourir contre une éventuelle confirmation du refus an-

noncé.

Par lettre du 6 novembre 1998, l'OAI a informé l'avocat de B.

que ses arguments n'étaient pas de nature à modifier son point de vue. Le

9 novembre 1998, l'administration a procédé à la notification de la

décision annoncée, sans en modifier d'aucune manière la motivation.

B. Le 9 décembre 1998, B. saisit le Tribunal administratif d'un

recours contre ce refus de prestations. Il se plaint d'une violation du

droit d'être entendu et soutient que les conditions du droit à un

reclassement professionnel sont réunies. Le recourant conclut à l'annula-

tion de la décision attaquée et à ce qu'il soit constaté qu'il a droit à

des mesures de reclassement pour lesquelles il demande le renvoi du dos-

sier à l'intimé, sous suite de dépens.

C. Dans ses observations, qui seront reprises en tant que besoin

dans les considérants en droit ci-après, l'intimé conclut au rejet du re-

cours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est rece-

vable.

2. a) Selon l'article 21 LPJA, les parties ont le droit d'être en-

tendues, sous réserve des cas énumérés à l'alinéa 2 qui n'entre pas en

ligne de compte en l'espèce. La portée que la jurisprudence reconnaît à

cette disposition est identique à celle du droit d'être entendu que garan-

tit, selon le Tribunal fédéral, l'article 4 de la Constitution fédérale.

Le droit d'être entendu de cette disposition constitutionnelle implique

notamment l'obligation pour l'administration ou le juge de motiver ses

décisions, afin que le justiciable puisse les comprendre et exercer ses

droits de recours à bon escient. Il suffit cependant, selon la jurispru-

dence, que l'auteur de la décision mentionne, au moins brièvement, les

motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé son prononcé, de manière

à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celui-ci et

l'attaquer en connaissance de cause. Il n'a pas l'obligation d'exposer et

de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les

parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire,

apparaissent pertinents (ATF 121 I 57 cons.2c et les références).

b) Selon l'article 73 bis RAI, avant que l'office AI se prononce

sur le refus d'une demande de prestations ou sur le retrait ou la réduc-

tion d'une prestation en cours, il doit donner l'occasion à l'assuré ou à

son représentant de s'exprimer, oralement ou par écrit, sur le projet de

règlement du cas et de consulter les pièces du dossier. Il a été jugé par

le Tribunal fédéral des assurances que, dans cette procédure d'audition

préalable, l'OAI ne doit pas se borner à prendre note des objections sou-

levées par l'assuré et à les examiner, mais il doit indiquer, dans sa dé-

cision de rejet, les motifs pour lesquels il n'admet pas ses objections ou

n'en tient pas compte (ATF 124 V 180). Une lettre qui indique à l'intéres-

sé qu'il ne peut être entré en matière sur ses objections, sans préciser

pourquoi celles-ci ne sont pas déterminantes pour la solution du litige,

ne constitue pas une motivation suffisante au regard des principes qui

viennent d'être rappelés (même arrêt, cons.2b).

c) En l'espèce, en se bornant à informer l'assuré que ses argu-

ments n'étaient pas de nature à modifier son point de vue, l'OAI n'a de

toute évidence pas respecté son devoir de motivation tel qu'il a été ex-

posé plus haut.

Le droit d'être entendu est de nature purement formel. On consi-

dère, lorsque sa violation est invoquée devant l'autorité de recours,

qu'il existe indépendamment de savoir si la décision attaquée paraît sou-

tenable, ou encore si l'autorité inférieure, après réparation de l'infor-

malité, décidera différemment ou non (RJN 1990, p.254, 1989, p.312, 1988,

p.167). La violation de ce droit entraîne donc, en principe, l'annulation

de la décision attaquée. Toutefois, selon la jurisprudence, une violation

du droit d'être entendu peut être considérée comme réparée si l'intéressé

a la possibilité de s'exprimer devant une instance de recours qui jouit

d'un plein pouvoir d'examen, c'est-à-dire lorsque celle-ci peut revoir la

décision attaquée dans la même mesure que l'autorité dont elle émane (ATF

116 V 182 cons.1b et les références; Schaer, Juridiction administrative

neuchâteloise, p.100 et les références). La réparation d'un tel vice doit

cependant rester une exception car elle ne saurait avoir pour conséquence

que des autorités administratives ne respectent pas le principe élémen-

taire du droit d'être entendu parce qu'elles s'attendent à ce que de tels

vices de procédure soient supprimés dans une éventuelle procédure de re-

cours introduite par celui qui est atteint par la décision administrative

(ATF 116 V 182 cons.3c et les références). Selon la jurisprudence, on ne

doit renoncer, en application du principe de l'économie de procédure, au

renvoi de l'affaire pour que l'administration accorde le droit d'être en-

tendu, que lorsque ce procédé conduirait à une perte de temps formaliste

et, par-là même, à des retards inutiles, incompatibles avec l'intérêt de

l'assuré d'obtenir qu'il soit statué sur son droit aussi rapidement que

possible (même arrêt, cons.3d et la référence).

En l'espèce, pour les motifs qui seront exposés ci-après, il

s'impose d'annuler la décision attaquée et de renvoyer la cause à l'OAI

pour instruction complémentaire et nouveau prononcé.

3. a) Selon l'article 8 al.1 LAI, les assurés invalides ou menacés

d'une invalidité imminente, ont droit aux mesures de réadaptation qui sont

nécessaires et de nature à rétablir leur capacité de gain, à l'améliorer,

à la sauvegarder ou à en favoriser l'usage. Ce droit est déterminé en

fonction de toute la durée d'activité probable. Selon la jurisprudence,

l'assuré n'a droit, en règle générale, qu'aux mesures nécessaires, propres

à atteindre le but de réadaptation visé, et non pas à celles qui seraient

les meilleures dans son cas. Car la loi ne garantit la réadaptation que

dans la mesure où elle est à la fois nécessaire et suffisante. En outre,

il doit exister une proportion raisonnable entre le succès prévisible

d'une mesure et son coût (ATF 110 V 102, 103 V 16 cons.1b et les arrêts

cités, v. aussi ATF 107 V 88). Par ailleurs, on applique de manière géné-

rale, dans le domaine de l'assurance-invalidité, le principe qu'un invali-

de doit, avant de requérir des prestations, entreprendre de son propre

chef tout ce qu'on peut raisonnablement attendre de lui pour atténuer le

mieux possible les conséquences de son invalidité (ATF 113 V 28 cons.4a et

les références). Cette règle, souvent rappelée dans le cas de demandes de

rente, s'applique également dans le domaine des mesures de réadaptation

(Meyer-Blaser, Zum Verhältnismässigkeitsgrundsatz im staatlichen

Leistungsrecht am Beispiel der beruflichen Eingliederungsmassnahmen der

IV, p.134). D'autre part, il découle du principe de la proportionnalité

que l'importance de l'incapacité de gain exigée pour ouvrir le droit aux

prestations doit être dans un rapport raisonnable avec les frais qu'occa-

sionnerait une mesure de réadaptation déterminée (ATF 116 V 80 ss; RCC

1991, p.44 ss). L'importance de l'invalidité requise pour le droit à des

mesures de réadaptation dépend du genre de mesures de réadaptation en cau-

se, parmi celles que prévoit la loi aux articles 15 à 18 LAI (orientation

professionnelle; formation professionnelle initiale; reclassement; service

de placement et aide en capital). Plus les mesures envisagées sont

simples, moins les exigences quant à l'importance de l'invalidité sont

élevées (Meyer-Blaser, op.cit., p.86, 124 ss).

b) Aux termes de l'article 17 al.1 LAI, l'assuré a droit au re-

classement dans une nouvelle profession si son invalidité rend nécessaire

le reclassement et si sa capacité de gain peut ainsi, selon toute vrai-

semblance, être sauvegardée de manière notable. Par reclassement, la ju-

risprudence entend, en principe, la somme des mesures de réadaptation de

nature professionnelle qui sont nécessaires et adéquates pour procurer à

l'assuré une possibilité de gain équivalant à peu près à celle que lui

offrait son ancienne activité (ATF 99 V 35 cons.2; RCC 1992, p.388

cons.b).

4. En l'espèce, l'intimé n'a pas procédé à l'examen du taux d'inva-

lidité du recourant ni déterminé s'il était menacé d'une invalidité immi-

nente. Dans ses observations sur le recours, l'OAI soutient que la capa-

cité de gain de l'assuré est actuellement diminuée dans une mesure de

l'ordre de 15 %. Un tel taux d'invalidité se situe en deçà du seuil de

20 % ouvrant le droit à des mesures de reclassement (ATF 124 V 110-111

cons.2b et les références). Toutefois, pour le déterminer, l'intimé s'est

fondé uniquement sur le salaire que l'assuré disait réaliser en 1996 dans

sa demande de prestations. Quant au revenu que B. serait capable de

réaliser compte tenu de son handicap, il a été estimé par l'administra-

tion, "selon les données de l'expérience" pour "un ouvrier non qualifié",

sans qu'il ait été vérifié que l'activité exigible de l'assuré permettrait

effectivement d'obtenir un tel gain. Sur le vu de ces seuls éléments, ni

le recourant, ni l'autorité de recours ne sont à même de se prononcer sur

la pertinence du taux avancé par l'OAI.

Par ailleurs, ce dernier met en doute la motivation suffisante

du recourant pour permettre le succès d'éventuelles mesures de réadapta-

tion professionnelle. Il y a lieu de rappeler que le manque de motivation

ne peut constituer une raison valable pour refuser des mesures profession-

nelles que si l'assuré s'est vu adresser une sommation préalable (ATF 122

V 220). Aucune démarche de ce genre ne ressort du dossier. Un tel préa-

lable se révélerait d'autant plus indispensable, le cas échéant, que l'in-

timé considère, non sans pertinence, que "le principe de la proportionna-

lité ne permet pas, en effet, de mettre sur pied un reclassement d'une

durée de deux ans dont on sait, au vu de l'attitude de l'assuré qui, en

totale contradiction avec les constatations objectives des médecins de la

CNA, déclare ne pas envisager un reclassement sinon à mi-temps, qu'il

s'étendra en réalité sur une durée de quatre ans" (observations sur le

recours, p.3).

Pour tous ces motifs, il s'impose de renvoyer la cause à l'admi-

nistration pour qu'elle complète l'instruction du dossier avant de statuer

à nouveau.

5. La procédure est gratuite (art.85 al.2 litt.a LAVS par renvoi de

l'art.69 LAI). Vu le sort de la cause, le recourant a droit à des dépens

(art.48 al.1 LPJA; 85 al.2 litt.f LAVS par renvoi de l'art.69 LAI).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Annule la décision attaquée et renvoie la cause à l'intimé pour ins-

truction complémentaire et nouvelle décision au sens des considérants.

2. Statue sans frais.

3. Alloue au recourant une indemnité de dépens de 500 francs à la charge

de l'intimé.

Neuchâtel, le 10 mai 1999

AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Le greffier Le président