School commission standing to appeal; recusal of state councillorGénéré par IA

Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact

N° dossier: TA.1998.209

Autorité:

Date décision: 30.10.1998

Publié le: 14.04.2008

Revue juridique: RJN 1998, P.241

Titre: Qualité pour recourir d'une commission scolaire. Récusation d'un membre du Conseil d'Etat.

Résumé:

La commission scolaire a qualité pour recourir devant le Tribunal administratif contre une décision du Département de l'instruction publique et des affaires culturelles lorsque est en cause l'un de ses prononcés de nature sociale ou disciplinaire à l'égard d'un élève. Le Conseiller d'Etat qui a pris position publiquement sur une affaire dans laquelle il est amené à statuer par la suite doit se récuser.

Articles de loi:

Art. 14 al. 2 litt. k LAS (LC) Art. 18 LOS Art. 11 LPJA Art. 32 LPJA

A. A., fille de X., née en 1986, est entrée à l'école primaire de

C. le 24 octobre 1994. Issue d'un milieu musulman, elle s'est rendue en

classe à partir d'avril 1997 vêtue d'habits lui cachant toute les parties

du corps hormis les mains et le visage, portant en particulier un foulard

qui dissimulait son cou et ses cheveux. Dans le même temps, le père de

l'intéressée s'est opposé à ce qu'elle participe aux leçons de gymnastique

autrement que vêtue de la tête aux pieds et qu'elle se rende à la piscine,

à moins que le cours ne soit dispensé par une femme, dans un lieu réservé

aux femmes et aux enfants.

Après avoir pris l'avis du Département cantonal de l'instruction

publique et des affaires culturelles (ci-après : DIPAC), entendu X. et

débattu à plusieurs reprises, la Commission scolaire de C. a décidé le 28

janvier 1998 "d'interdire à A. de porter le foulard islamique au sein de

l'école publique obligatoire de C.". Un prononcé formel, daté du 3 février

suivant, a été notifié à X.

Cependant, le 30 janvier 1998, la commission scolaire a émis un

communiqué de presse pour faire connaître la teneur de sa décision. Immé-

diatement, Y. , alors vice-président du Conseil d'Etat, et

Z. , Conseiller d'Etat chef du DIPAC, ont informé le prési-

dent de la commission scolaire que le Conseil d'Etat désapprouvait la dé-

cision en question. Le gouvernement cantonal a confirmé son point de vue

dans un communiqué de presse du même jour. Cette position a en outre été

défendue dans les médias par Z. en personne. Enfin, lors de

la séance du Grand Conseil du 4 février 1998, ce magistrat a répondu au

nom du gouvernement cantonal à la question d'un député. A cette occasion,

il s'est exprimé sur le fond de la décision de la commission scolaire et a

estimé probable la cassation de ce prononcé par le DIPAC en cas de recours

(v. BGC vol.163, p.1418 ss).

B. Le 24 février 1998, X. a déféré la décision de la commission

scolaire au DIPAC. Dans ses observations sur ce recours, la commission

intimée a formellement demandé la récusation du Conseiller d'Etat Z.

et, estimant que le gouvernement cantonal tout entier s'était

engagé, elle a proposé que le recours soit directement transmis au

Tribunal administratif, dernière instance de recours cantonale. Le chef du

DIPAC a suivi cette proposition et, par lettre du 23 mars 1998, il s'est

adressé au Tribunal administratif en ces termes :

"Afin d'éviter tout litige inutile, le département admet

qu'il a déjà pris position clairement sur le port du foulard

islamique et qu'il est préférable dès lors qu'il se récuse

(art.11 LPJA). Les membres du Conseil d'Etat ayant adopté

solidairement une attitude identique dans le cadre du com-

muniqué de presse du 30 janvier 1998, il ne nous paraît pas

opportun que le dossier soit confié au chef suppléant du

département ou à tout autre membre du Conseil d'Etat.

Nous décidons dès lors de transmettre directement au Tribu-

nal administratif le présent dossier afin qu'il soit statué

sur le recours de X.."

En outre, cette missive comportait les observations de son au-

teur sur le fond du litige et ses conclusions tendant à l'acceptation du

recours et à l'annulation de la décision de la commission scolaire.

Par décision du 28 avril 1998, le Tribunal administratif a dé-

cliné sa compétence et renvoyé la cause au DIPAC. En résumé, il a consi-

déré que la récusation des personnes appelées à statuer dans la procédure

administrative obéit à des règles sans rapport avec les questions de

compétence

• c'est-à-dire qu'elles ne changent rien au fait que dans la

présente cause le DIPAC demeure seul habilité à rendre une décision comme

première instance de recours sans que le Tribunal administratif puisse se

substituer à lui à cet effet - et qu'il appartient à la personne ou à

l'autorité concernée de se prononcer elle-même par voie de décision sur

une demande de récusation, ainsi que de pourvoir à sa suppléance.

Par prononcé du 13 mai 1998, signé de son chef titulaire Z.

le DIPAC a accepté le recours de X. et annulé la décision

de la commission scolaire du 3 février 1998.

C. La commission scolaire interjette recours devant le Tribunal

administratif le 28 mai 1998 contre ce prononcé. Elle se plaint, entre

autres griefs, de la violation du droit à l'impartialité par la première

instance de recours. La recourante conclut à l'annulation du prononcé at-

taqué et à la confirmation de sa propre décision du 3 février 1998.

D. Dans ses observations, le DIPAC conteste la qualité de la com-

mission scolaire pour recourir et conclut à l'irrecevabilité, subsidiaire-

ment au rejet du recours.

X., de son côté, en propose le rejet sous suite de frais et

dépens.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. a) Selon l'article 32 LPJA, la qualité pour recourir est accor-

dée à toute personne, corporation et établissement de droit public ou com-

mune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce

qu'elle soit annulée ou modifiée (litt.a), ainsi qu'à toute autre per-

sonne, groupement ou autorité d'une disposition légale autorise à recourir

(litt.b). S'agissant de la qualité pour recourir des communes, le Tribunal

administratif a eu l'occasion de préciser, en se référant à la volonté du

législateur d'élargir le droit de recours des corporations de droit pu-

blic, qu'il convenait de reconnaître ce droit aux communes non seulement

lorsqu'elles sont lésées comme de simples particuliers, mais aussi

lorsqu'elles défendent l'autonomie communale garantie par la loi ou la

constitution cantonale. Toutefois, ce principe connaît une exception : la

commune qui intervient principalement comme simple organe d'exécution n'a

pas qualité pour attaquer les actes de son supérieur hiérarchique, sauf si

elle est dépossédée sans droit d'une prérogative légale. La commune est

dépossédée sans droit d'un prérogative légale, notamment lorsque l'auto-

rité supérieure annule une décision communale fondée sur un règlement com-

munal pris en exécution de dispositions cantonales ou d'une loi pour l'ap-

plication de laquelle la commune dispose d'un certain pouvoir d'apprécia-

tion. Dans ce cas, la commune peut recourir en démontrant que la décision

qui la casse résulte d'une fausse application de son règlement ou encore

que l'autorité supérieure a porté atteinte au pouvoir d'appréciation que

lui confère la loi (RJN 1993, p.287, 1991, p.219, 1988, p.97, 1982, p.171-

172).

La jurisprudence a de plus précisé qu'une commune bénéficie de

l'autonomie communale dans les matières où la législation cantonale ne

contient pas une réglementation exhaustive et laisse aux communes une li-

berté de décision relativement importante. Peu importe à cet égard que la

matière dans laquelle la commune se prétend autonome soit réglée par le

droit fédéral, cantonal et communal. Il est également sans importance que

la décision attaquée émane d'une autorité de recours ou d'une autorité de

surveillance. Ce qui est déterminant, c'est la marge d'autonomie que la

constitution ou la législation cantonale assure à la commune dans le do-

maine en cause (ATF 112 Ia 63; RJN 1988, p.98 et les références).

En matière de scolarité obligatoire, les communes neuchâteloises

bénéficient d'une certaine sphère d'autonomie. La constitution cantonale

impose en effet aux communes l'obligation, dans toute l'étendue de leur

circonscription territoriale, de donner aux établissements d'instruction

publique le degré de perfection dont ils sont susceptibles (art.75). En

outre, les communes disposent chacune d'une école primaire dont la gestion

incombe à la commission scolaire qui a notamment la compétence d'élaborer

les règlements de l'école et de nommer le personnel enseignant sous ré-

serve de la ratification du Conseil d'Etat (art.13 de la loi sur l'organi-

sation scolaire; 14 de la loi concernant les autorités scolaires; 32 de la

loi sur les communes, LCom).

Il est vrai que la direction supérieure et la haute surveillance

de l'instruction publique sont du domaine de l'Etat (art.75 de la consti-

tution cantonale; 3 de la loi concernant les autorités scolaires). Il n'en

demeure pas moins que sur le plan général les communes neuchâteloises dis-

posent en matière de scolarité obligatoire d'une liberté de décision rela-

tivement importante dont elles peuvent se prévaloir (RJN 1988, p.97 ss et

les références).

b) En l'espèce, le litige ressortit au domaine social ou disci-

plinaire que la loi concernant les autorités scolaires attribue expressé-

ment à la compétence de la commission scolaire pour les écoles primaires

et secondaires communales (art.2 litt.b, 14 al.2 litt.k).

Le DIPAC soutient que la position commune adoptée par la confé-

rence intercantonale des chefs des départements de l'instruction publique

de la Suisse romande et du Tessin (CDIP/SR/TI) le 23 novembre 1995 en ma-

tière de tolérance du port du foulard islamique dans les écoles publiques

est une mesure générale qui dépasserait le niveau de la gestion d'une

école particulière. Il en déduit implicitement que cette position s'impo-

serait à chaque commune. Ce raisonnement ne peut être suivi.

D'une part, il ne ressort d'aucun texte normatif qu'une résolu-

tion de la conférence susmentionnée a force contraignante dans toute école

publique. D'autre part, même si cela était, il y aurait lieu de constater

que la directive précitée ne règle pas exhaustivement toutes les questions

liées au port du foulard islamique en milieu scolaire. Ainsi, le départe-

ment estime lui-même qu'on pourrait admettre dans ce domaine une décision

spécifique d'une commission scolaire si, sur le plan local, le bon fonc-

tionnement de l'école était perturbé. Or, selon la jurisprudence rappelée

ci-dessus, la commune est autonome dans les domaines que le droit cantonal

(ou intercantonal) ne règle pas de manière exhaustive et où il lui laisse

une liberté de décision relativement importante (v. aussi ATF 122 I 290 et

les références, 116 Ia 54).

En outre, partie à la procédure de recours de première instance

dirigée contre sa décision, la commune de C. a un intérêt évident pour

agir (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.141-142) et la

qualité pour recourir doit donc lui être reconnue.

c) En tant qu'autorité communale (art.66 al.1 ch.2 Cst. canto-

nale; 14 ch.3 LCom), la commission scolaire assume la responsabilité de la

gestion de l'école publique communale dans le cadre de la loi concernant

les autorités scolaires (art.14 al.1; v. aussi art.32 LCom). Entre autres

tâches, la commission scolaire prend à l'égard des élèves toute décision

de nature sociale ou disciplinaire pouvant aller jusqu'au placement ou à

l'exclusion (art.14 al.2 litt.k de la loi concernant les autorités sco-

laires). Dans ce domaine, le règlement de la commission scolaire de C.

prévoit que celle-ci exerce une surveillance générale sur la marche des

écoles et veille au respect de la législation scolaire (art.17 al.2 du

règlement du 01.02.1977; v. aussi art.22 al.3 du règlement du 23.06.1998).

La commission exerce tout ou partie de ses compétences en matière

disciplinaire par le truchement de la sous-commission de discipline nommée

au début de chaque période administrative (art.29 ss du règlement de 1977;

40 ss du règlement de 1998). Quoi qu'il en soit, aucune autre autorité

communale que la commission scolaire n'a le pouvoir de prendre, à l'égard

des élèves, les décisions prévues par l'article 14 al.2 litt.k de la loi

concernant les autorités scolaires. En outre, cette commission agit dans

ce domaine de façon autonome. Elle n'est subordonnée à aucune autre

autorité communale. Dès lors, il y a lieu de lui reconnaître la faculté de

représenter la commune devant l'autorité de recours.

d) Enfin, le recours a été déposé dans les formes et délai lé-

gaux, de sorte qu'il est recevable.

2. a) Selon l'article 18 de la loi sur l'organisation du Conseil

d'Etat et de l'administration cantonale, la récusation des membres du

Conseil d'Etat est réglée par la loi sur la procédure et le juridiction

administratives du 29 juin 1979 (LPJA). L'article 11 LPJA prévoit que les

personnes appelées à rendre ou à préparer la décision doivent se récuser

si elles ont un intérêt personnel dans l'affaire (litt.a), si elles sont

parentes ou alliées d'une partie en ligne directe, ou jusqu'au troisième

degré en ligne collatérale, ou si elles lui sont unies par mariage ou

fiançailles (litt.b), si elles représentent une partie ou ont agi dans la

même affaire pour une partie (litt.c), ou si, pour d'autres raisons, elles

peuvent avoir une opinion préconçue sur l'affaire (litt.d). Cette disposi-

tion répond à la garantie offerte par l'article 58 al.1 Cst.féd. qui per-

met au justiciable d'exiger la récusation d'un juge dont la situation ou

le comportement est de nature à faire naître un doute sur son impartialité

(ATF 119 Ia 226 cons.3, 118 Ia 285 cons.d; RJN 1992, p.227). La même exi-

gence doit être tirée de l'article 6 § 1 CEDH (ATF 116 Ia 486 cons.2b).

Certes, en matière purement administrative, les articles 58 al.1

Cst.féd. et 6 § 1 CEDH ne sont pas formellement applicables (Egli, La ga-

rantie du juge indépendant et impartial dans la jurisprudence récente in

RJN 1990, p.14). Toutefois, les jurisprudences fédérale et cantonale con-

duisent à étendre à l'ensemble de l'activité juridictionnelle administra-

tive les principes déduits de ces garanties constitutionnelle et conven-

tionnelle (ATF 117 Ia 409, 114 Ia 279; RJN 1992, p.227; Schaer, op.cit.,

p.71-72).

b) En l'espèce, la recourante se plaint de la violation du droit

à l'impartialité par le DIPAC. Elle relève qu'en première instance de re-

cours elle a demandé la récusation non seulement de Z. ,

Conseiller d'Etat chef de ce département, mais de tous les autres membres

du gouvernement cantonal, au motif qu'ils ont exprimé leur avis sur le

prononcé en question en dehors de toute procédure de recours.

Dans sa décision du 28 avril 1998, la Cour de céans a exposé que

la récusation des personnes appelées à statuer dans la procédure adminis-

trative obéit à des règles sans rapport avec les questions de compétence,

et qu'il appartient à la personne ou à l'autorité concernée de se pronon-

cer elle-même par voie de décision sur une demande de récusation, ainsi

que de pourvoir à sa suppléance; qu'au surplus le fait que le Conseil

d'Etat se serait également exprimé par un communiqué sur l'affaire n'y

changerait rien; qu'en effet, cette circonstance ne dispenserait pas l'au-

torité de recours légalement instituée de prendre les mesures appropriées

pour être habile à statuer.

En l'espèce, perdant de vue que la récusation vise les personnes

et non l'autorité en tant que telle, le Conseiller d'Etat chef du DIPAC a

statué lui-même sur le recours de X. du 24 février 1998 quand bien même il

avait admis être prévenu dans cette affaire. Il était cependant évident

qu'après ses déclarations aux médias, au Grand Conseil et même au Tribunal

administratif (lettre du 23.03.1998), sa récusation était inéluctable, ses

prises de position très tranchées communiquées publiquement démontrant à

l'envi qu'il avait une opinion préconçue en la cause (v. Egli, op.cit.,

p.22-23).

Or, il est de jurisprudence que la décision prise en violation

des règles sur la récusation est affectée d'un vice grave qui la rend au

moins annulable, voire nulle (RJN 1994, p.252; Grisel, Traité de droit

administratif, p.425; Schaer, op.cit., p.73). C'est pourquoi il y a lieu

d'annuler la décision entreprise et de renvoyer la cause au DIPAC pour

qu'il statue à nouveau.

3. Cela étant, comme la recourante évoque la prévention de tous les

membres du gouvernement cantonal - question qui ne ressortit cependant pas

à l'objet de la présente contestation -, il convient de rappeler que la

récusation de tous les membres d'une autorité ne peut intervenir que dans

les cas graves. Le requérant doit alors établir l'existence de circons-

tances particulières propres à justifier une apparence de partialité, la

seule indication de la collégialité ne suffisant pas (Egli, op.cit., p.28

et les références sous note 127; arrêt du Tribunal administratif du

05.10.1998 dans la cause R. contre DFAS; arrêt de la Chambre d'accusation

du 31.10.1996 dans la cause D.).

4. Il est statué sans frais, les autorités cantonales et communales

n'en payant pas (art.47 al.2 LPJA). Vu le sort de la cause, il n'y a en

outre pas lieu à allocation de dépens.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Annule la décision attaquée et renvoie la cause au DIPAC pour qu'il

statue à nouveau.

2. Statue sans frais ni dépens.

Neuchâtel, le 30 octobre 1998