Special subsidies for residents of non-recognized homesGénéré par IA

Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact

N° dossier: TA.1997.150

Autorité:

Date décision: 23.09.1997

Publié le: 14.04.2008

Revue juridique:

Titre: Subsides spéciaux en faveur des pensionnaires et usages d'établissements non reconnus d'utilité publique selon la LESPA.

Résumé:

L'administration dispose d'un large pouvoir d'appréciation pour fixer le montant de ces subsides. L'autorité de recours ne remet en cause sa décision que si elle a abusé de ce pouvoir. Les subsides en question peuvent être calculés sur la base de critères assez schématiques. Il est ainsi admissible de se référer, pour déterminer un prix de pension journalier maximum, aux normes de salaires applicables dans les homes reconnus et de ne pas prendre en compte le loyer convenu avec un tiers, mais à ce titre, un montant égal à la rémunération jugée suffisante d'un capital équivalant à l'estimation officielle de l'immeuble.

Mots-clés:

HOME POUR PERSONNES AGEES SUBVENTION

Articles de loi:

Art. 19a LESPA

A. P. exploite et dirige deux homes médicalisés

privés : X. à Malvilliers et Y. à Bevaix qui ne sont pas des

établissements reconnus d'utilité publique dans le cadre de la loi sur les

établissements spécialisés pour personnes âgées (LESPA). Dans la per-

spective d'une éventuelle intervention financière de l'Etat en faveur de

pensionnaires, l'intéressée a reçu les directives du service de la santé

publique du 14 mai 1996 concernant les "critères financiers applicables

aux homes privés non LESPA". Le 26 juin suivant, elle a communiqué à

l'administration les budgets de l'année 1996 pour les deux institutions

précitées, en précisant que les tarifs pratiqués seraient de 155 francs

par jour pour une chambre individuelle, 135 francs pour une chambre à deux

lits et 130 francs pour une chambre commune. Ces renseignements ont été

complétés ultérieurement par des précisions au sujet du loyer payé par les

homes à la mère de leur directrice, propriétaire des lieux, soit 432'000

francs par an pour X. et 300'000 francs pour Y. .

Le 27 août 1996, le service de la santé publique a écrit à

P. qu'il avait déterminé un prix de pension moyen unique par

établissement qui servirait de base pour le calcul du subside alloué à

tous pensionnaires qui pourraient bénéficier de l'aide selon la LESPA et

que, pour le home Y. , le prix de pension journalier ainsi défini

serait de 144 francs, TVA comprise, dès le 1er juillet 1996. Le service de

la santé publique a exposé que le salaire de direction n'avait été admis,

pour la détermination de ce prix de pension journalier, qu'à hauteur de

108'700 francs par an pour les deux homes, au lieu des 118'800 francs

portés aux budgets par l'intéressée; que le loyer n'a été considéré qu'à

concurrence de 205'500 francs par an, au lieu de 300'000 francs, sur la

base de la valeur officielle du bâtiment. Il a conclu : "Compte tenu de

ces éléments, le prix de pension moyen des prévisions que vous nous avez

présentées (à savoir des recettes de Fr. 967'975 pour 6'735 journées

environ, formant un prix moyen de Fr. 143,70 sans TVA) a été abaissé de

Fr. 3,70, respectivement de Fr. 1,25 par rapport au prix de pension moyen

du deuxième semestre qui est de Fr. 141,25 sans TVA".

A la même date, l'administration a signifié à P.

que pour le home X. elle reconnaîtrait un prix de pension moyen

unique journalier de 134 francs, TVA comprise, dès le 1er juillet 1996

également; que le loyer annuel pris en compte était de 265'000 francs au

lieu de 432'000 francs; que sa détermination résultait du calcul suivant :

"Compte tenu de ces éléments, le prix de pension moyen des prévisions que

vous nous avez présentées (à savoir des recettes de Fr. 1'416'613 pour

9'765 journées environ, formant un prix moyen de Fr. 145,05 sans TVA) a

été abaissé de Fr. 15,05, respectivement de Fr. 12,60 par rapport au prix

de pension moyen du deuxième semestre qui est de Fr. 142,60 sans TVA".

Par lettre du 10 septembre 1996, P. a fait part au

service de la santé publique de son opposition au fait de calculer les

prix de pension en tenant compte de la TVA et de son étonnement quant à la

manière de réduire les loyers et son salaire dans les calculs en question.

L'intéressée ayant demandé à connaître les voies de recours pour le cas où

les communications du 27 août 1996 devraient être tenues pour des déci-

sions, l'administration lui a répondu le 2 octobre suivant que les lettres

en question constituaient des décisions, indiquant de plus que celles-ci

pouvaient être entreprises auprès du Département de la justice, de la

santé et de la sécurité dans le délai de 20 jours.

B. Par décision du 27 mars 1997, ce département a rejeté le recours

que P. avait interjeté contre les prononcés du service de la

santé publique. En soulignant la nécessité de sauvegarder l'égalité de

traitement entre, d'une part, les personnes bénéficiant de l'aide des pou-

voirs publics et, d'autre part, entre les institutions qui les hébergent -

qu'elles soient reconnues dans le cadre de la LESPA ou non -, le dépar-

tement a considéré que l'administration avait suffisamment tenu compte des

particularités du cas d'espèce.

C. P. défère au Tribunal administratif la décision du

département le 21 avril 1997. Elle conteste l'existence d'une base légale

autorisant l'administration à fixer le prix de pension journalier pour un

home privé, démarche qu'elle tient pour incompatible avec la liberté du

commerce et de l'industrie garantie par la Constitution fédérale. La re-

courante reproche au département d'avoir abusé de son pouvoir d'appré-

ciation et de n'avoir pas statué sur sa proposition d'administrer des

preuves, par expertise ou par comparaison avec les autres dossiers de

homes non LESPA, au sujet des loyers. Elle conclut à l'annulation de la

décision attaquée et au renvoi de la cause à l'intimé, sous suite de

dépens.

D. Dans ses observations circonstanciées sur le recours, le

département en propose le rejet.

Les moyens des parties seront repris en temps que besoin dans

les considérants en droit ci-dessous.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. a) Dans le cadre de la loi sur les établissements spécialisés

pour personnes âgées (LESPA), l'Etat peut allouer aux établissements re-

connus des subventions à la construction (art.5, 7ss); il prend en charge

des subsides d'exploitation de ces établissements (art.11ss); à certains

conditions, il peut accorder des subsides spéciaux aux pensionnaires et

aux usagers d'autres établissements (art.19a).

b) En l'espèce, la recourante est exploitante et directrice de

deux homes non reconnus. Comme destinataire de la décision attaquée, elle

a qualité pour recourir (RJN 1989, p.220). Elle n'est cependant pas di-

rectement bénéficiaire des subsides spéciaux qui pourraient être accordés

à certains de ses pensionnaires. Toutefois, il y a lieu de lui reconnaître

un intérêt digne de protection pour agir, car de la solution apportée aux

questions litigieuses pourrait dépendre la possibilité pour elle d'ac-

cueillir des personnes susceptibles de bénéficier de l'aide publique sus-

mentionnée. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que certains de

ses pensionnaires en 1996 nécessitaient une telle aide, de sorte que cet

intérêt est concret. Enfin, le recours a été déposé en les forme et délai

légaux. Il peut par conséquent être entré en matière.

2. a) Selon l'article 19a LESPA, lorsque les établissements re-

connus d'utilité publique n'offrent pas assez de possibilité d'accueil ou

de prise en charge, des subsides spéciaux peuvent être accordés aux pen-

sionnaires ou aux usagers d'autres établissements, à condition que ces

derniers offrent des garanties suffisantes pour la qualité de leurs pres-

tations (litt.a), appliquent les principes de gestion définis dans la

présente loi et ses dispositions d'exécution (litt.b) et acceptent de sou-

mettre leur gestion au contrôle de l'autorité désignée par le Conseil

d'Etat (litt.c). La lettre de la loi indique que ces conditions sont

cumulatives.

Le Département de la justice, de la santé et de la sécurité

fixe, dans chaque cas d'espèce, les modalités d'intervention financière

en faveur des personnes visées à l'article 19a de la LESPA, accueillies ou

prises en charge dans le cadre d'établissements non reconnus d'utilité

publique, sis dans le canton (art.15a du règlement d'exécution de la loi

sur les établissements spécialisés pour personnes âgées (RELESPA). Le

service cantonal de la santé publique est chargé de l'exécution des tâches

relatives à l'étude et à l'enquête des dossiers présentés par les pen-

sionnaires en séjour dans les institutions (art.35 RELESPA, 1er de la dé-

cision du Département de l'intérieur du 31 mai 1988, RSN 832.301.1).

b) Pour prétendre à une intervention financière de la LESPA, les

personnes visées à l'article 15a RELESPA doivent, au préalable, adresser

au service de la santé publique les preuves de leurs recherches infruc-

tueuses d'être admises ou prises en charge dans le cadre d'un établis-

sement dépendant du champ d'application de la LESPA (art.15b RELESPA). Les

établissements non reconnus d'utilité publique, accueillant ou prenant en

charge des personnes faisant valoir un droit à une intervention financière

de la LESPA en leur faveur, ont l'obligation de fournir tous renseigne-

ments utiles sur leurs pensionnaires et de transmettre au service de la

santé publique les formulaires et documents suivants :

• Certificat médical type;

• Avis type d'entrée, respectivement de sortie;

• Fiche de situation type;

• Rapport annuel de vérification des comptes établis par une

fiduciaire agréée;

• Budget et comptes annuels de bilan, de pertes et profits et

d'exploitation établis selon le plan comptable uniforme LESPA et sur les

formules types prévues à cet effet, annexes comprises, jusqu'au 15 février

de chaque année pour les comptes, respectivement au 15 juin pour les

budgets (art.15c RELESPA).

c) Il ressort des dispositions précitées que l'administration

dispose d'un certain pouvoir d'appréciation dans le domaine des subsides

spéciaux en cause (Knapp, Précis de droit administratif, 4e éd. no 161ss).

Lorsque l'autorité administrative dispose d'un large pouvoir d'appré-

ciation, elle ne doit pas moins se conformer aux principes généraux de

l'activité administrative, savoir l'interdiction de l'arbitraire - compte

tenu notamment des critères pertinents à appliquer dans la matière con-

cernée -, le droit à l'égalité, le droit à la protection de la bonne

foi et le principe de la proportionnalité. Lorsque, dans le cas par-

ticulier, les dispositions légales applicables ne précisent pas les

critères décisifs pour la décision à prendre, le recours aux principes

généraux qui limitent le pouvoir d'appréciation prend une importance

particulière. C'est dire que, en réalité, l'autorité de décision ne peut

se contenter d'un examen superficiel ou partiel de la situation, en fait

et en droit, sur laquelle elle entend fonder sa décision. Quant à l'au-

torité de recours, l'examen auquel elle procède est en principe le même.

Mais elle renoncera à remettre en cause la décision attaquée s'il se

révèle, après instruction du cas, que l'autorité n'a pas abusé de son

pouvoir d'appréciation, et cela quand bien même des considérations d'op-

portunité pourraient conduire à une solution différente (RJN 1990, p.102

et les références).

3. Invoquant la liberté du commerce et de l'industrie garantie par

la Constitution fédérale (art.31), la recourante soutient qu'il n'existe

en droit neuchâtelois pas de base légale suffisante pour la fixation d'un

prix de pension moyen journalier par le service de la santé publique.

Cette argumentation n'est pas pertinente.

Certes, la libre détermination des prix fait partie de la li-

berté d'exercer une activité économique sans avoir à subir l'ingérence de

l'Etat (ATF 115 Ia 121, 82 IV 52). Mais, en l'espèce, l'administration n'a

de toute évidence - contrairement à ce que prétend la recourante - pas

décidé le prix de pension journalier que l'intéressée doit pratiquer dans

ses établissements, pas plus qu'elle n'a fixé le salaire de cette der-

nière, ni les loyers en cause. L'autorité a seulement déterminé, de façon

à s'obliger elle-même envers les administrés, le montant maximum des

subsides spéciaux qui seraient accordés aux pensionnaires remplissant les

conditions légales pour en bénéficier. Pour ce faire, l'autorité a con-

trôlé les dépenses budgétées et déterminé ainsi le prix de revient ad-

missible d'une journée de pension. Or, la liberté du commerce et de l'in-

dustrie garantie par l'article 31 Cst. féd. ne donne aucun droit à une

prestation de l'Etat. Elle ne fournit de garantie que contre les atteintes

des pouvoirs publics (ATF 118 Ib 362; 117 Ib 394). Elle est d'ailleurs

généralement inapplicable dans le cadre de la politique de subvention-

nement (Hertig, Les aides des cantons aux particuliers, RDAF 1985, p.22 et

les références).

Cela étant, il y a lieu d'examiner en l'espèce si l'adminis-

tration a ou non abusé de son pouvoir d'appréciation.

4. Parmi les conditions imposées par l'article 19a LESPA aux éta-

blissements non reconnus pour que certains de leurs pensionnaires ou usa-

gers puissent bénéficier de subsides, figurent d'une part l'application

des principes de gestion définis par la LESPA et ses dispositions d'exé-

cution, d'autre part la soumission de cette gestion au contrôle de l'au-

torité (litt.b et c). En l'occurrence, la recourante conteste la manière

dont ont été pris en compte les loyers qu'elle verse à sa mère ainsi que

son propre salaire.

Si le législateur a fixé les conditions auxquelles des subsides

spéciaux peuvent être accordés aux pensionnaires et aux usagers d'éta-

blissements non reconnus, il n'a en revanche pas édicté de règles per-

mettant de chiffrer ces subsides. Cependant, la volonté a été clairement

exprimée de "réparer l'injustice qui pourrait frapper les usagers d'éta-

blissements qui n'ont pas pu entrer dans le système LESPA" au motif que

"ces usagers devraient en effet payer le coût effectif de leur prise en

charge puisque l'établissement ne bénéficierait pas de subventions éta-

tiques. Cette inégalité ne doit toutefois être corrigée que si l'usager

n'a pas eu le choix d'aller dans un des établissements LESPA, parce que

ceux-ci n'offraient pas assez de possibilités d'accueil ou de prise en

charge. En pareille occurrence, des subsides spéciaux pourront être

accordés à des établissements "non LESPA" s'ils s'engagent à respecter les

conditions posées par l'article 19a, consistant essentiellement en une

gestion conforme aux principes posés par la LESPA" (BGC 157 II p.1790).

5. La prise en compte par le service de la santé publique du sa-

laire de la recourante à concurrence seulement d'un montant défini par les

conditions générales de travail pour le personnel des institutions affi-

liées à l'association neuchâteloise des établissements et maisons pour

personnes âgées (normes ANEMPA) correspond à la volonté du législateur

rappelée ci-dessus. Pour les homes reconnus, les dispositions d'exécution

de la loi précisent que le calcul des subsides d'exploitation prend en

considération les charges réelles occasionnées par une gestion judicieuse

et économique et dûment comptabilisées, qu'elles soient couvertes par

l'établissement lui-même ou par un fonds qui en dépend (art.25 al.1

RELESPA). Les salaires sont ainsi pris en considération jusqu'à concur-

rence des normes établies par convention-type de travail ou, à défaut,

habituellement appliquées par la fondation des établissements cantonaux

pour personnes âgées et qui auront été admises par le Département de

l'intérieur (art.25 al.2 ch.1 litt.a et ch.2 litt.a RELESPA). Le montant

retenu en l'occurrence par l'administration, soit 110'700 francs par

année, équivaut au salaire maximum, selon les normes ANEMPA, pour un

directeur de home médicalisé de moyenne importance, c'est-à-dire pour un

établissement qui compte de 45 à 74 lits (v. D.6/4).

La recourante estime que sa situation particulière n'a pas été

considérée (direction unique pour deux établissements de respectivement 20

et 29 lits, relativement éloignés l'un de l'autre, formation et expérience

professionnelles). Les subsides dont il est question dans la présente

cause ne peuvent cependant être fixés qu'au moyen de critères assez sché-

matiques, en particulier pour que soit respecté le principe d'égalité de

traitement entre les bénéficiaires. La référence aux normes ANEMPA, même

pour l'exploitation d'un home non reconnu, répond parfaitement à ce souci.

En outre, en retenant l'équivalent du traitement annuel maximum alloué au

directeur d'un home pouvant compter jusqu'à 74 lits, alors que les deux

établissements de la recourante en comportent ensemble 49 seulement, l'ad-

ministration a suffisamment tenu compte des particularités du cas d'espèce

et n'a en aucun cas abusé de son pouvoir d'appréciation.

6. a) Pour ce qui concerne le loyer dû par l'établissement con-

sidéré, ni la LESPA, ni ses dispositions d'exécution, ne précisent les

critères qui doivent être retenus. Selon l'article 14 LESPA, sont prises

en considération les charges réelles occasionnées par une gestion ju-

dicieuse et économique et dûment comptabilisées, qu'elles soient couvertes

par l'établissement lui-même ou par un fonds qui en dépend. Pour les

établissements reconnus, l'article 25 RELESPA prévoit que sont pris en

considération les frais d'entretien et de réparation des bâtiments,

jusqu'à concurrence des montants approuvés par le département de l'in-

térieur, les frais d'entretien et de réparation des biens mobiliers,

jusqu'à concurrence des montants approuvés de même et l'amortissement

annuel des bâtiments jusqu'à concurrence du 2 % de la valeur admise par le

département de l'intérieur, déduction faite d'éventuelles subventions

(al.2 ch.1 litt.g, j et l, ainsi que ch.2 litt.a et b).

b) En l'espèce, à défaut de critères décisifs dans les dis-

positions légales, il y a lieu de se référer aux principes généraux, no-

tamment au droit à l'égalité et au principe de proportionnalité.

L'administration a fixé les loyers admissibles non seulement des

bâtiments, mais aussi de l'équipement de ces derniers, pris à bail par la

recourante, alors que sa mère en est la propriétaire. Le loyer a été dé-

terminé par un taux de rendement de 9,25 % de la valeur d'estimation ca-

dastrale des bâtiments et de la valeur d'inventaire des équipements. La

recourante ne conteste pas le taux de rendement retenu, mais elle souhaite

que le loyer convenu entre elle et la bailleresse fasse l'objet d'une ex-

pertise pour en vérifier la pertinence.

On ne saurait toutefois exiger de l'autorité appelée à fixer les

subsides en question qu'elle procède à une étude détaillée de toutes les

composantes d'un loyer, comme le ferait un juge civil pour examiner si le

montant n'en est pas abusif. Dans la mesure où l'estimation officielle des

immeubles dans le canton de Neuchâtel est intervenue récemment, selon des

normes fixées en fonction en particulier des valeurs du marché, cette

estimation est suffisante pour échapper au grief d'arbitraire. Par

ailleurs, le taux de rendement retenu en l'occurrence permet à la fois de

couvrir les intérêts hypothécaires et d'offrir une rémunération adéquate

du capital investi, aussi bien pour les éléments immobiliers que pour les

éléments mobiliers pris en considération. Enfin, la recourante n'invoque

aucun argument permettant de mettre en doute le respect par l'autorité

inférieure du principe d'égalité de traitement. Dans ces circonstances,

une administration de preuves supplémentaires, aussi bien par l'autorité

inférieure de recours que par le tribunal de céans, ne se justifie pas.

7. Il suit des considérants qui précèdent que le recours est mal

fondé et qu'il doit être rejeté. La recourante qui succombe supportera les

frais de la cause. Vu le sort de celle-ci, il n'est pas alloué de dépens.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge de la recourante un émolument de décision de 500 francs

et les frais par 50 francs, montants compensés par son avance.

3. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 23 septembre 1997