Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact
N° dossier: TA.1997.15
Autorité:
Date décision: 23.10.1997
Publié le: 14.04.2008
Revue juridique: RJN 1999, P.175
Titre: Responsabilité de l'Etat pour le dommage causé par un tuteur "privé" à un tiers.
Résumé:
**Un tuteur "privé" - par exemple un avocat indépendant - entre dans le champ d'application de la loi sur la responsabilité s'agissant de l'accomplissement de son mandat tutélaire. Il faut en effet considérer qu'il s'agit d'une tâche de droit public (cons.2).
En l'espèce, ni la tutrice ni l'autorité tutélaire n'ont violé leur obligation de diligence et d'information à l'égard des tiers (cons.3).
____________________
Par arrêts du 22.12.1998, le TF a déclaré irrecevable un recours de droit admininstratif et rejeté un recours de droit public déposés contre cette décision.**
Mots-clés:
DROIT PRIVE/PUBLIC RESPONSABILITE DES COLLECTIVITES PUBLIQUES RESPONSABILITE DES ORGANES DE LA TUTELLE TUTEUR
Articles de loi:
Art. 1 al. 3 ALRESP Art. 5 al. 1 ALRESP Art. 61 al. 1 CO
A. Par décision du 21 juin 1960, D. , né en 1938,
a été mis sous tutelle en application de l'article 370 CC. Les autorités
compétentes neuchâteloises ont été amenées à prendre cette décision parce
que le pupille était exposé à tomber dans le besoin notamment en raison de
ses prodigalités et de son inconduite. Par la suite, D.
a été condamné pénalement à plusieurs reprises; son casier judiciaire fait
état des condamnations suivantes : six mois d'emprisonnement pour escro-
querie et infractions à la LCR, par le Tribunal correctionnel de Neuchâtel
le 15 décembre 1961; dix mois d'emprisonnement pour abus de confiance et
non-paiement de la taxe militaire, par le Tribunal correctionnel de
Neuchâtel le 9 juillet 1969; quinze mois d'emprisonnement pour escroquerie
et tentative d'escroquerie par métier, débauche contre nature répétée, par
le Tribunal de district de Bienne le 11 août 1971; deux ans de réclusion
pour escroquerie par métier et tentative d'escroquerie par métier, insti-
gation à faux dans les titres et faux dans les titres répétés, par le Tri-
bunal de district de Bienne le 7 octobre 1973; quinze mois d'emprisonne-
ment pour escroquerie par métier et faux dans les titres, par le Tribunal
correctionnel de Neuchâtel le 15 décembre 1982; quinze mois d'emprison-
nement pour escroquerie, tentative d'escroquerie et faux dans les titres,
par le Tribunal correctionnel de La Chaux-de-Fonds le 29 novembre 1984 et
deux mois d'emprisonnement pour escroquerie, par le Tribunal correctionnel
du Val-de-Travers le 9 mai 1989.
Depuis le mois de mars 1988, la tutelle est assumée par l'Auto-
rité tutélaire du district de Neuchâtel et par Me X. , avo-
cate à Neuchâtel, tutrice. Par décision du 15 mars 1994, l'Autorité tu-
télaire du district de Neuchâtel a rejeté la demande de mainlevée de tu-
telle présentée par D. . Elle a considéré que les motifs
qui avaient conduit l'autorité tutélaire à placer l'intéressé sous tutelle
trente ans plus tôt (prodigalité, inconduite et mauvaise gestion) subsis-
taient, de sorte que le maintien de la tutelle paraissait justifié, tout
au moins jusqu'au moment où l'intéressé aurait montré sur une durée suffi-
samment longue que son mode de vie s'était réellement modifié et qu'il se
serait adapté à ses possibilités financières.
En juin 1994, D. qui était alors domicilié au
Locle est venu s'installer à Nax/VS chez les époux F. , dont il
avait fait la connaissance en août 1992. A cette occasion, il s'est fait
passer pour un juriste à la retraite de l'administration fédérale en lais-
sant entendre que sa situation financière était aisée, en taisant au sur-
plus sa mise sous tutelle et en annonçant son intention de procéder à des
investissements dans la région. Durant son séjour, il a fait la connais-
sance de diverses personnes avec lesquelles il a conclu des contrats de
vente immobilière et mobilière ainsi que des contrats d'entreprise. En
particulier, il a été présenté à T. par les époux F.
comme juriste de la Confédération à la retraite, ce qu'il a confirmé en
précisant être célibataire et disposer d'économies. Le 28 juin 1994, par
devant le notaire P. , à Sion, D. a
acheté la maison de T. , à la Villette/Nax, pour le prix de
355'000 francs. Le prix de vente devait être versé sur le compte bancaire
du vendeur dès radiation des dettes hypothécaires. Le notaire n'a pas ima-
giné un seul instant que D. n'avait pas la capacité
civile. La vente du mobilier a été conclue oralement pour le prix de
30'000 francs. Dès le début du mois de juillet 1994, le vendeur a remis
les clés de l'immeuble à D. qui a immédiatement entre-
pris de transformer l'immeuble, en concluant divers contrats avec des en-
trepreneurs de la région. D. n'a pas respecté ses enga-
gements et ne s'est pas acquitté du prix de vente de l'immeuble. Il n'a
pas non plus payé les entrepreneurs qu'il avait commis. Le prix de vente
de l'immeuble n'ayant pas été payé, T. a contacté le notaire
instrumentateur qui a suggéré de requérir l'inscription de l'hypothèque
légale du vendeur, ce qui a été fait. Le transfert de propriété de la par-
celle 1206 du cadastre de Nax a été inscrit au registre foncier de Sion le
19 août 1994. Vu la mesure d'interdiction frappant D. ,
T. a ensuite été réinscrit au registre foncier comme proprié-
taire. Les hypothèques constituées auparavant sur la parcelle du chef de
T. n'avaient pas été radiées, faute de paiement du prix par
D. . Par lettres des 15 septembre et 3 octobre 1994, la
tutrice de D. , Me X. , a informé l'Au-
torité tutélaire du district de Neuchâtel du déplacement de son pupille en
Valais et s'est enquise des mesures à prendre. Après des démarches entre-
prises auprès des autorités neuchâtelooises le 11 octobre 1994, T. et son notaire ont été informés que D. faisait
l'objet d'une mesure d'interdiction depuis de nombreuses années. Le même
jour, celui-ci a alors fait l'objet de plaintes pénales pour escroquerie
en raison de ses agissements, de la part de T. et M. .
Par jugement du 12 juin 1995, le Tribunal d'Hérens et Conthey a
condamné D. à deux ans de réclusion pour escroquerie et
tentative d'escroquerie.
B. Par mémoire du 2 février 1996, T. a présenté une de-
mande d'indemnisation aux Départements des finances et de la justice du
canton de Neuchâtel. Il a allégué avoir subi un très grave préjudice ré-
sultant de l'inactivité de la tutrice Me X. à Neuchâtel et
de l'Autorité tutélaire du district de Neuchâtel. Il a décomposé son dom-
mage de la manière suivante :
frais de remise en état de la maison : 136'000 francs,
intérêts et amortissement de sa dette hypothécaire de 325'000 francs à
mesure qu'il ne pouvait pas les supporter lui-même puisqu'il devait
s'acquitter d'un loyer pour son appartement de Sion,
francs), M. (12'916.30 francs) et N. (3115
francs),
Par lettre du 16 février 1996, le service juridique de l'Etat de
Neuchâtel a indiqué au mandataire de T. qu'après avoir procédé
aux premières investigations nécessaires, il lui communiquerait la posi-
tion que l'Etat entendait adopter dans cette affaire.
Par lettres des 9 mai et 12 juillet 1996, le mandataire de T. a invité le service juridique à lui communiquer sans plus tarder la position de l'Etat.
Par courrier du 15 juillet 1996, le service juridique de l'Etat
lui a remis copie de sa communication datée du 24 mai 1996 - mais qui ne
semble pas avoir été postée - selon laquelle il était parvenu à la conclu-
sion que le dommage prétendument subi par T. du fait des agis-
sements coupables de D. n'était pas la conséquence
d'actes ou d'omissions illicites imputables à la tutrice de ce dernier, ou
au autorités de tutelle, de sorte que l'Etat considérait que sa responsa-
bilité n'était pas engagée dans cette affaire.
C. Le 15 janvier 1997, T. a ouvert action devant le
Tribunal administratif en concluant sous suite de frais et dépens à ce que
l'Etat de Neuchâtel soit condamné en raison des actes illicites de la tu-
trice Me X. et de l'Autorité tutélaire du district de
Neuchâtel à lui payer les sommes suivantes :
"1. Sfr. 136'000.-- plus intérêts à 5 % dès le 2 février
1996, à titre de réparation des frais de remise en état
de la parcelle 1206 du cadastre de Nax/VS.
2. Sfr. 53'218.40 plus intérêts à 5 % l'an dès le 2 février
1996, en paiement de l'hypothèque légale d'entrepreneur
de S. SA.
3. Sfr. 12'916.30 plus intérêts à 5 % l'an dès le 2 février
1996, en paiement de l'hypothèque légale d'entrepreneur
de M. .
4. Sfr. 3'115.-- plus intérêts à 5 % l'an dès le 2 février
1996, en paiement de l'hypothèque légale d'entrepreneur
de N. ."
D. L'Etat de Neuchâtel a déposé un mémoire de réponse, aux termes
duquel il conclut à l'irrecevabilité de la demande, subsidiairement à son
rejet, sous suite de frais et dépens.
T. a répliqué et modifié ses conclusions en ce sens
qu'il réclame désormais 136'000 francs plus intérêts à 5 % dès le 2 fé-
vrier 1996 à titre de réparation des frais de remise en état de la par-
celle 1206 du cadastre de Nax et 10'500 francs plus intérêts à 5 % dès le
2 février 1996 en paiement de l'hypothèque légale d'entrepreneur de
M. , lequel a interjeté recours devant le Tribunal fédéral
contre le jugement de la Ie Cour civile du Tribunal cantonal du Valais du
17 janvier 1997 qui avait rejeté sa demande.
En outre, T. a suggéré au Tribunal administratif
d'ordonner une instruction et un jugement séparé sur les questions de la
recevabilité de l'action de droit administratif et du principe de la res-
ponsabilité de l'Etat de Neuchâtel.
L'Etat de Neuchâtel a déclaré persister dans ses conclusions.
Par ailleurs, il ne s'est pas opposé à une instruction et à un jugement
séparé sur la question de la recevabilité de la demande et sur le principe
de sa responsabilité.
E. Interpellé par le président du Tribunal administratif, Me
X. l'a informé par courrier du 21 mai 1997 qu'après avoir
pris connaissance des mémoires introductifs d'instance, elle persistait à
contester toute responsabilité dans cette affaire et se ralliait au mé-
moire de réponse déposé par l'Etat de Neuchâtel le 19 février 1997.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. a) Déposée le 15 janvier 1997, la présente action de droit admi-
nistratif intervient dans le délai légal de six mois prévu à l'article 11
al.2 de la loi sur la responsabilité des collectivités publiques et de
leurs agents du 26 juin 1989 (RSN 150.10; loi sur la responsabilité). En
effet, après avoir accusé réception de la demande d'indemnisation, du 2
février 1996, et informé le demandeur qu'il lui indiquerait prochainement
la position que l'Etat entendait adopter, le service juridique de l'Etat a
finalement communiqué la position de ce dernier au représentant du deman-
deur le 15 juillet 1996, après que ce dernier eut demandé à deux reprises
la prise de position du canton. Le service juridique affirme avoir commu-
niqué la position de l'Etat le 24 mai 1996. Toutefois, le mandataire du
demandeur soutient n'avoir jamais reçu dite communication, laquelle a été
envoyée sous pli simple. Dès lors que le service juridique n'est pas à
même d'établir qu'il a communiqué au demandeur la position de l'Etat avant
le 15 juillet 1996, il faut admettre que cette prise de position a été
communiquée à cette dernière date.
b) Il est incontestable - et d'ailleurs incontesté - que le de-
mandeur a présenté sa demande d'indemnisation dans le délai d'une année à
partir du moment où il a eu connaissance du dommage (art.10 de la loi sur
la responsabilité). En effet, les maîtres d'état auxquels D. avait commandé des travaux ont ouvert action en inscription d'hy-
pothèques légales contre le demandeur les 21 et 30 mars 1995. En outre, le
rapport d'expertise établi par l'architecte O. à Sion à l'at-
tention du Tribunal d'Hérens et Conthey dans la cause S. SA
contre T. et visant entre autres à déterminer le coût des tra-
vaux indispensables à effectuer pour restituer à la villa sa valeur d'ori-
gine est daté du 13 décembre 1995 (v. par exemple en ce qui concerne la
notion de connaissance du dommage ATF 111 II 57 cons.3 et les références).
2. a) La responsabilité des organes de la tutelle envers les tiers
ne relève ni des articles 426 ss ni des articles 454 ss CC - qui visent à
protéger les intérêts du pupille ou de ses héritiers -, mais des règles
générales sur la responsabilité (art.41 ss ou 97 ss CO) ou du droit can-
tonal en vertu de l'article 61 CO (ATF 115 II 17 cons.2;
Deschenaux/Steinauer, Personnes physiques et tutelle, 3e éd., no 1080,
p.396). C'est en principe sur la base du droit privé de la responsabilité
que les agents publics cantonaux répondent du préjudice qu'ils causent.
L'article 61 al.1 CO permet cependant aux cantons de déroger au droit pri-
vé fédéral "en ce qui concerne la responsabilité encourue par les fonc-
tionnaires et employés publics pour le dommage ou le tort moral qu'ils
causent dans l'exercice de leur charge". La loi sur la responsabilité des
collectivités publiques et de leurs agents du 26 juin 1989 institue une
responsabilité directe et objective de la collectivité publique à raison
des actes illicites de ses agents (art.5 al.1).
b) Le litige porte en premier lieu sur le point de savoir si un
tuteur "privé" - par exemple un avocat indépendant comme en l'espèce -
entre dans le champ d'application de la loi sur la responsabilité.
Selon l'article 1 al.3 de la loi sur la responsabilité, il faut
entendre par agent "toute personne chargée de l'accomplissement d'une
tâche de droit public". Dans le rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil
du 10 mai 1989 à l'appui du projet de cette loi, on a précisé qu'"est un
agent au sens de la loi la personne qui exerce une fonction publique, peu
importe, par ailleurs, que son statut personnel soit soumis au droit pu-
blic ou au droit privé. C'est le rapport entre l'agent et l'administré qui
est déterminant" (BGC vol.155 I, p.127).
c) En tant qu'il exerce son mandat tutélaire, le tuteur remplit
une fonction officielle et se trouve dans un rapport de droit public avec
l'Etat. Du point de vue du droit de la tutelle, la fonction tutélaire peut
être remplie aussi bien par un particulier que par un fonctionnaire; les
droits et les devoirs du titulaire sont les mêmes dans les deux cas
(Deschenaux/Steinauer, op.cit., no 845, p.327; Schnyder/Murer, Commentaire
bernois no 62 ad art.360). La collectivité confie au tuteur la mission de
prendre soin, dans le sens le plus large du terme, de la personne et des
biens du pupille (Stettler, Représentation et protection de l'adulte,
p.175). Le tuteur fait partie des organes de la tutelle (art.360 CC). Il
est nommé par l'autorité tutélaire (art.379 CC) et a, en principe, l'obli-
gation d'accepter la tutelle (art.382 CC). Son activité de tuteur est sou-
mise au contrôle des autorités de tutelle (art.420-422 CC) et il doit pré-
senter périodiquement un rapport de situation et les comptes de son pu-
pille (art.423 CC). Sa rémunération est fixée par l'autorité tutélaire
(art.416 CC). Enfin, en sa qualité d'organe de la tutelle, il répond du
dommage causé à dessein ou par négligence à son pupille (art.426 CC).
Ainsi, eu égard à la fonction du tuteur et au régime auquel son
activité est soumise, il apparaît bien qu'un particulier exerçant un man-
dat tutélaire doit être considéré comme un agent au sens de la loi sur la
responsabilité, soit comme une personne chargée de l'accomplissement d'une
tâche de droit public (art.1 al.3 de la loi sur la responsabilité).
D'ailleurs, comme on l'a vu, d'après les travaux préparatoires
c'est le rapport entre l'agent et l'administré qui est déterminant (BGC
vol.155 I, p.127). Or, le mandat tutélaire ne relève pas seulement du pou-
voir de décision du tuteur, mais également des autorités tutélaires dont
le tuteur doit obtenir le consentement dans diverses situations et devant
lesquelles le pupille ainsi qu'un certain nombre d'intéressés peuvent re-
courir contre les actes du tuteur. Dès lors que ce rapport laisse appa-
raître une forme de subordination, il s'apparente plutôt à un rapport de
droit public, de sorte qu'il y a lieu, pour ce motif aussi, de considérer
le tuteur "privé" comme un agent de l'Etat en ce qui concerne les actes
qu'il accomplit en cette qualité.
d) Par ailleurs, cette solution s'impose pour une autre raison
également. Dans la mesure où il ne fait aucun doute que l'assistant social
engagé en qualité de fonctionnaire pour gérer un certain nombre de mandats
tutélaires (tuteur officiel) est un agent au sens de l'article 1 al.3 de
la loi sur la responsabilité, le fait de ne pas considérer le particulier
assumant un mandat de tutelle comme un agent de l'Etat créerait une inéga-
lité inadmissible pour les tiers lésés par le pupille à la suite de
l'inobservation par le tuteur de son devoir de diligence et d'information.
En effet, dans l'hypothèse où le tuteur ne serait pas considéré comme un
agent de l'Etat, le tiers lésé ne pourrait s'adresser qu'à lui, sans
d'autre recours en cas d'insolvabilité et ne pourrait pas bénéficier de
l'article 5 de la loi sur la responsabilité qui prévoit une responsabilité
directe sans faute de la collectivité. Pareille différence de traitement
n'a certainement pas été voulue par le législateur. En outre, cette solu-
tion équitable a l'avantage de libérer le tuteur "privé" de l'obligation
d'indemniser, à l'instar du tuteur officiel, en cas de faute légère
(art.9, 12 de la loi sur la responsabilité), ce qui est le corollaire de
l'obligation de principe d'accepter la tutelle (art.382 CC) un peu comme
un devoir civique (Alain Ribaux, Tuteurs et autorités de tutelle : quelle
responsabilité ?, à paraître dans le 5e cahier de la Revue du droit de
tutelle 1997).
e) Au surplus, dans la mesure où c'est l'article 61 al.1 CO qui
permet aux cantons de déroger au droit privé fédéral (art.41 ss CO) "en ce
qui concerne la responsabilité encourue par les fonctionnaires et employés
publics pour le dommage ou le tort moral qu'ils causent dans l'exercice de
leur charge", il est intéressant de constater que la jurisprudence et la
doctrine ont donné une interprétation large de ces notions de "fonction-
naire" et "d'employé public". Elles désignent toute personne, qui même
sans être au service de l'Etat, est investie d'attributions de droit pu-
blic (Benoît Carron, FJS no 354, p.25 et les références citées). La quali-
fication juridique des rapports entre l'auteur du dommage et l'Etat n'est
pas déterminante; c'est son contenu qui l'est. Peu importe quel statut
celui-ci a dans la fonction publique et peu importe que la relation soit
de droit privé. Même des personnes extérieures à l'administration, et
leurs employés, peuvent entrer en ligne de compte, dans le cadre de la
collaboration administrative avec le secteur privé. Il suffit donc que
l'Etat ait sur l'auteur du dommage ou sur l'accomplissement de la tâche
qu'il lui a confiée un pouvoir d'instruction et de surveillance qui fasse
apparaître un rapport de subordination (Moor, Droit administratif, vol.II,
p.455-456). En particulier, cette notion de l'article 61 al.1 CO vise les
notaires en leur qualité d'officiers publics, même lorsqu'ils ne sont pas
employés de l'Etat en vertu d'un contrat de droit public, mais exercent
leur profession de façon indépendante (ATF 96 II 46, 90 II 274). On rap-
pellera toutefois qu'il suffit que le canton ait légiféré sur la responsa-
bilité des employés publics en question
al.1 CO - (v. par exemple l'art.67 de la loi neuchâteloise sur le notariat
dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 1997 et l'art. 38 de la
nouvelle loi [RSN 166.10]) pour que les règles du code des obligations sur
la responsabilité civile cessent de s'appliquer, sinon à titre de droit
supplétif cantonal.
Dans ces conditions, le particulier - en l'espèce un avocat in-
dépendant - qui exerce un mandat tutélaire et dont on admet que la charge
a le caractère de tâche de droit public doit être assimilé à un agent au
sens de la loi sur la responsabilité.
Partant, l'Etat de Neuchâtel a qualité pour défendre à l'action
de droit administratif qui lui est intentée par le demandeur. En tant
qu'elle vise l'activité de tutrice de Me X. , ladite action
dirigée contre l'Etat de Neuchâtel est recevable.
f) Enfin, la qualité d'agent de l'Etat, au sens de la loi sur la
responsabilité, de l'Autorité tutélaire du district de Neuchâtel n'est pas
remise en cause. Au demeurant, selon la jurisprudence relative à l'article
61 al.1 CO, les membres des autorités de tutelle sont des agents publics
(ATF 53 II 363).
Par conséquent, l'action de droit administratif contre l'Etat de
Neuchâtel, en tant qu'elle vise l'activité de l'Autorité tutélaire du dis-
trict de Neuchâtel est également recevable.
3. a) La loi sur la responsabilité instituant une responsabilité
directe et objective (sans faute) de la collectivité publique à raison des
actes illicites de ses agents (art.5 al.1), il s'agit en premier lieu
d'examiner si la tutrice, respectivement l'autorité tutélaire, ont commis
un acte illicite dans l'exercice de leur fonction d'organes de la tutelle.
L'illicéité consiste dans la violation d'une norme juridique
imposant un certain comportement (Deschenaux/Tercier, La responsabilité
civile 2e éd., p.68).
b) Se fondant sur les conclusions d'un avis de droit établi à sa
demande en février 1995 par G. , ancien juge cantonal valaisan,
le demandeur fait grief aux agents du défendeur (la tutrice et l'autorité
tutélaire) d'avoir violé leur obligation de diligence et d'information en
ce sens qu'ils auraient insuffisamment surveillé le pupille et omis de
prendre à l'égard des tiers les mesures de protection adéquates. L'acte
illicite par omission suppose que la loi impose l'acte et réprouve expres-
sément l'omission. Pour qu'il y ait omission illicite, il faut qu'il
existe une "situation de garant" en faveur du lésé (ATF 115 II 18 ss
cons.3 et les références). Pour déterminer si les organes de tutelle ont
eu en l'espèce un comportement illicite, il y a donc lieu de déterminer
s'ils ont violé une norme destinée à protéger le demandeur.
c) Dans l'arrêt de principe susmentionné, le Tribunal fédéral a
exposé que les mesures tutélaires (interdiction et administration de la
tutelle notamment) protègent avant tout la personne et les biens du pu-
pille et que ce n'est qu'accessoirement qu'elles visent aussi à sauvegar-
der les intérêts des tiers. Dans la mesure où le droit de la tutelle pro-
tège aussi les tiers par des normes ad hoc, les organes de la tutelle
agissent de manière illicite et engagent leur responsabilité s'ils violent
celles-ci. Les dommages purement patrimoniaux tombent également sous le
coup de la règle. Lorsqu'il s'agit uniquement de la responsabilité des
organes de tutelle du chef de l'administration de la tutelle, leur respon-
sabilité à titre de garantie est étroitement limitée. Les organes de la
tutelle ne doivent prendre des dispositions spéciales pour prévenir des
atteintes au patrimoine d'autrui que si de sérieux indices donnent à pen-
ser que d'importants intérêts de tiers sont exposés à un grave péril. Il
ne suffit pas que le tuteur soit au courant du passé chargé de son pu-
pille, cause de l'interdiction. Il faut qu'un risque accru de rechute soit
objectivement reconnaissable. Le tuteur se bornera en général à admonester
le pupille ou à s'approcher des particuliers exposés selon toute apparence
à un dommage concret. Quant au grand public, il est informé de l'interdic-
tion par la publication prévue à l'article 375 CC. Les organes de tutelle
n'ont pas à lui fournir une information périodique ou plus étendue. En
principe, ils n'en ont pas le droit. Ils sont chargés en premier lieu de
veiller aux intérêts du pupille et de lui assurer la protection dont il a
besoin. La publicité donnée à la tutelle irait à fins contraires; elle est
souvent ressentie comme discriminatoire. En principe, les organes de la
tutelle peuvent d'ailleurs tabler sur la fiction de l'article 375 CC et
admettre que, dans les affaires, les intéressés sont effectivement au cou-
rant de l'interdiction (ATF 115 II, p.20 ss cons.4a et les références).
d) En l'espèce, il résulte du dossier pénal que c'est à la mi-
juin 1994 que D. , qui était domicilié au Locle, est
venu s'installer à Nax en Valais chez les époux F. qu'il avait
revus une dizaine de jours plus tôt. A cette occasion, ceux-ci lui avaient
dit qu'il pouvait venir s'installer chez eux et leur donner un coup de
main à la ferme. Au cours de l'instruction pénale, D. a
précisé que lorsqu'il a quitté Le Locle, il n'en avait pas informé sa tu-
trice, Me X. , qu'il rencontrait régulièrement pour rece-
voir son argent du mois. Au cours d'un entretien du mois de juillet 1994,
il lui avait indiqué qu'il se trouvait en Valais chez des amis. Ce n'est
qu'en août 1994 qu'il a expliqué à sa tutrice qu'il se trouvait à Nax et
qu'il souhaitait désormais s'y établir (Dossier Ministère public du Valais
contre D. , no 333). Me X. a informé
l'autorité tutélaire de l'intention de son pupille de s'installer défini-
tivement en Valais par lettres des 15 septembre et 3 octobre 1994 et s'est
enquis des mesures à prendre s'agissant de l'administration de la tutelle.
Or, dans l'intervalle, D. , qui avait acheté la maison
du demandeur le 28 juin 1994, est entré en possession de celle-ci au début
du mois de juillet et a immédiatement entrepris des transformations inté-
rieures et extérieures importantes qui se sont essentiellement déroulées
au cours des mois d'août et de septembre 1994, jusqu'à ce que les maîtres
d'état apprennent que D. n'avait pas respecté ses en-
gagements auprès du vendeur et suspendent par conséquent l'exécution des
travaux.
Dans ces circonstances et eu égard à la chronologie des événe-
ments, il n'apparaît pas que les organes de tutelle (aussi bien la tutrice
que l'autorité tutélaire) aient failli d'une quelconque manière à leur
devoir de diligence et d'information. En particulier, on ne voit pas quel
sérieux indice aurait pu leur donner à penser, avant les dénonciations et
plaintes pénales du 11 octobre 1994, que d'importants intérêts de tiers
étaient exposés à un grave péril, ce qui aurait justifié l'intervention et
la prise de mesures préventives spéciales par ceux-ci. Or, à cette date,
le dommage avait déjà été causé sans qu'on puisse leur formuler de re-
proche.
Si la tutrice avait effectivement été informée par son pupille,
au cours de leur entrevue du mois de juillet 1994, qu'il séjournait en
Valais chez des amis, elle n'avait pas encore de raisons particulières de
s'inquiéter puisqu'elle voyait D. tous les mois. Au
demeurant, ce dernier n'avait bien entendu pas informé sa tutrice de ses
démarches relatives à l'achat et à la transformation de la maison du de-
mandeur, de sorte que celle-ci ignorait que son pupille était en train
d'organiser son déplacement en Valais. Ce n'est qu'à l'occasion de leur
entretien du mois d'août 1994 que D. a informé sa tu-
trice de son intention de s'établir à Nax. Or, cette dernière a interpellé
l'Autorité tutélaire par courrier du 15 septembre 1994. Ainsi, eu égard au
déroulement des faits, il apparaît que la tutrice a réagi de manière adap-
tée et on ne voit pas ce qui pourrait lui être reproché. En particulier,
étant donné l'absence d'indice sérieux donnant à penser que des intérêts
de tiers étaient exposés à un grave péril, on ne peut faire grief à la
tutrice d'avoir omis d'exiger de son pupille, au mois de juillet déjà,
qu'il lui communique l'adresse de ses hôtes en Valais, dans le but de
prendre contact avec ces derniers, ou de ne pas avoir entamé des démarches
en vue de faire revenir son pupille dans le canton de Neuchâtel immédiate-
ment après qu'elle a appris qu'il séjournait en Valais puis qu'il comptait
y élire son nouveau domicile.
Enfin, et au surplus, on relèvera qu'au mois d'août 1994,
lorsque Me X. a appris que D. comptait s'instal-
ler en Valais, il était en possession de la maison depuis plus d'un mois
et avait déjà commandé et entrepris les transformations.
Dès lors et eu égard au déroulement chronologique des événements
tels qu'ils ressortent notamment du dossier pénal, il y a lieu de se dis-
tancer des conclusions de l'avis de droit du juge G. - qui ne
disposait d'ailleurs pas du dossier pénal lorsqu'il a rédigé cet avis - et
de considérer qu'en l'occurrence ni la tutrice ni l'autorité tutélaire -
laquelle n'a appris que D. cherchait à s'établir en
Valais qu'à réception de la lettre de Me X. du 15 septembre 1994 -
n'ont violé leur obligation de diligence et d'information.
Par conséquent et en l'absence de toute omission illicite des
organes de tutelle, il est superflu d'examiner plus avant si les autres
conditions de la responsabilité de la collectivité publique envers les
tiers pour les actes de ses agents sont réalisées (dommage et lien de cau-
salité). Partant, la responsabilité de l'Etat de Neuchâtel n'est pas en-
gagée en l'espèce.
4. Les allégués et les pièces produites par les parties de même que
les dossiers de la tutelle de D. et de l'information
pénale qui a conduit à la condamnation de celui-ci pour escroquerie et
tentative d'escroquerie le 12 juin 1995 se sont révélés suffisants pour
statuer, de sorte qu'il n'y a pas lieu de procéder à l'audition des té-
moins sollicités par le demandeur. En effet, si l'administration ou le
juge, se fondant sur une appréciation consciencieuse des preuves fournies
par les investigations auxquelles ils doivent procéder d'office, sont con-
vaincus que certains faits présentent un degré de vraisemblance prépondé-
rante et que d'autres mesures probatoires ne pourraient plus modifier
cette appréciation, il est superflu de chercher d'autres preuves (appré-
ciation des preuves anticipée; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, p.47 no 63; v. aussi ATF 120 Ib 229
cons.2b, 119 V 344 cons.3c et la référence). Une telle manière de procéder
ne viole pas le droit d'être entendu selon l'article 4 al.1 Cst.féd. (ATF
119 V 344 cons.3c et les références).
En particulier, on ne voit pas ce que l'audition de D. pourrait apporter de plus que ses déclarations au juge d'instruc-
tion pénal valaisan. Quant aux organes de la tutelle, ils ont tous deux
fait usage de la faculté qui leur avait été donnée de s'exprimer par
écrit, soit dans le cadre de la procédure de demande d'indemnisation au
Conseil d'Etat, soit devant le Tribunal administratif.
5. Mal fondée, la demande est rejetée. Les frais de la cause
doivent être mis à la charge du demandeur qui succombe (art.47 al.1 LPJA,
par analogie). S'agissant d'une action de droit administratif, l'émolument
se détermine selon les règles valables en matière civile, c'est-à-dire en
fonction de la valeur litigieuse (art.18, 19 ss de l'arrêté concernant le
tarif des frais de procédure).
Vu le sort de la cause, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens
(art.48 LPJA par analogie, a contrario).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette la demande.
2. Met à la charge du demandeur, un émolument de décision de 2'000 francs
et les débours par 200 francs, montants compensés par son avance.
3. Dit qu'il n'est pas alloué de dépens.
Neuchâtel, le 23 octobre 1997