Inscription au registre foncier de conditions résolutoires auxquelles est subordonnée l'approbation de construire hors de la zone à bâtir. Transformation partielle.

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N° dossier: TA.1996.406

Autorité:

Date décision: 10.02.1997

Publié le: 14.04.2008

Revue juridique: RJN 1997, P.260

Titre: Inscription au registre foncier de conditions résolutoires auxquelles est subordonnée l'approbation de construire hors de la zone à bâtir. Transformation partielle.

Résumé:

L'approbation donnée en la cause concernait une transformation partielle portant sur l'ensemble de l'immeuble du recourant sis en dehors de la zone à bâtir. Aussi le DGT était-il fondé, à teneur des art.63 al.3 LCAT et 25a OAT, à faire inscrire au registre foncier une mention interdisant tout changement du mode d'utilisation de l'immeuble concerné et précisant que la notion de transformation partielle au sens de l'art.24 al.1 LAT est épuisée. En effet, la possibilité de transformer partiellement un ouvrage ne peut en principe être utilisée qu'une fois et, lorsque des transformations sont néanmoins effectuées à plusieurs reprises, elles ne sauraient, prises dans leur ensemble, dépasser la mesure qu'autorise l'art.24 al.2 LAT. Raisonner autrement reviendrait à autoriser en définitive, par étapes successives, un projet qui ne l'aurait pas été s'il avait d'emblée été présenté tel quel.

Mots-clés:

DEROGATION HORS DE LA ZONE A BATIR INSCRIPTION DANS UN REGISTRE OFFICIEL REGISTRE FONCIER TRANSFORMATION PARTIELLE

Articles de loi:

Art. 63 al. 3 LCAT Art. 25a OAT

A. B., garagiste, est propriétaire de la parcelle X. du cadastre du Locle située en zone agricole au lieu-dit "Y.". Le bâtiment sis sur cette parcelle comprend une partie habitable et une partie qui servait d'anciens locaux ruraux.

Appelé à donner son approbation à un projet de transformation de l'immeuble en question et de construction de deux garages externes, le Département de la gestion du territoire s'est prononcé par décision du 11 novembre 1996. Il a consenti à la rénovation des surfaces habitables existantes ainsi qu'à la transformation des anciens locaux ruraux en un dépôt d'automobiles sur deux niveaux. Par contre, il s'est opposé à l'édification des deux garages envisagés à l'extérieur du bâtiment concerné. Il a de plus ordonné l'inscription de la mention suivante au registre foncier : "interdiction de tout changement de mode d'utilisation et épuisement de la notion de transformation partielle selon art.24 al.2 LAT".

B. B. conteste cette décision dans un recours au Tribunal administratif. Il ne comprend pas que le projet de construction de deux garages ne soit pas approuvé du moment que leur édification n'affecterait aucunement l'environnement extérieur; au surplus, deux garages existent en bordure de route à 50 mètres de son bâtiment. Il rappelle d'autre part que celui-ci a été acquis en tant qu'immeuble non agricole et qu'il ne saurait de toute façon être exploité comme une ferme, la configuration du terrain attenant ne s'y prêtant pas. Enfin, il s'oppose à l'inscription de la mention au registre foncier ordonnée par l'intimé, car s'il devait revendre son immeuble dans quelques années, il serait lésé par les restrictions du droit à la propriété qu'elle implique.

C. Dans ses observations sur le recours, le Département de la gestion du territoire conclut à son rejet, tout en émettant des doutes sur sa recevabilité.

Quant au conseil communal de la Ville du Locle, il estime le recours mal fondé.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Dans sa réponse sur le recours, le Département de la gestion du territoire relève que B. n'a pas indiqué dans son mémoire la décision attaquée, ainsi que le prescrit l'article 35 al.2 litt.a LPJA, et qu'il ne semble pas qu'il ait adressé copie de ladite décision au Tribunal administratif dans le délai qui lui a été imparti à cet effet.

En réalité, si l'intéressé ne s'est pas exprimé d'une manière tout à fait exacte, il n'a pas moins indiqué dans son recours, conformément à la disposition précitée, la "lettre de la gestion du territoire du 11 novembre 1996" et, d'autre part, invité le 3 décembre 1996 par la Cour de céans à lui communiquer la décision attaquée dans un délai de 10 jours, il s'est bien exécuté en ce sens le 6 décembre 1996.

Partant et dès lors qu'il a été interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) Aux termes de l'article 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al.1). L'autorisation n'est délivrée que si la construction est conforme à l'affectation de la zone et si le terrain est équipé (al.2). En dehors de la zone à bâtir, la rénovation de constructions ou d'installations, leur transformation partielle ou leur reconstruction peuvent être autorisées pour autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire (art.24 al.2 LAT et 63 al.2 LCAT). S'agissant en revanche des constructions ou installations nouvelles, une autorisation ne peut être accordée que si l'implantation de la construction est imposée par sa destination (art.24 al.1 LAT et 63 al.1 litt.a LCAT) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (art.24 al.1 litt.b LAT et 63 al.1 litt.b LCAT). Ces deux conditions sont cumulatives (ATF 117 Ib 505).

b) En l'espèce, il est contant que les garages dont la construction est litigieuse seraient érigés en dehors de la zone à bâtir et qu'ils n'ont aucune vocation agricole. De plus, au vu du plan de situation annexé à la demande du permis de construire, les deux garages en question de 6 mètres sur 3 chacun devant être édifiés à une distance de 5 mètres du bâtiment principal, ils constituent à l'évidence une construction nouvelle (RDAF 1986, p.118; ATA du 5.10.1993 en la cause K., du 8.7.1988 en la cause S.). C'est donc dire que leur édification nécessite une dérogation en vertu de l'article 24 al.1 LAT.

Selon la jurisprudence, pour qu'une nouvelle construction soit "imposée par sa destination" hors de la zone à bâtir, comme le prévoit cette dernière disposition, il faut que des raisons objectives - techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol - justifient la réalisation de cet ouvrage projeté à l'emplacement prévu. Cette question doit être tranchée selon des critères objectifs, sans que l'on puisse tenir compte des idées et des désirs du requérant, ni de ses convenances ou de son confort personnel (ATF 113 Ib 141, 111 Ib 217). L'autorité doit se montrer stricte dans l'examen de ces exigences afin d'éviter une dispersion des constructions en dehors de la zone à bâtir. Selon le Tribunal fédéral, l'exigence de l'implantation imposée par la destination de l'ouvrage repose sur l'idée d'une disposition spatiale où le territoire consacré à l'habitat est restreint et doit en conséquence être séparé de celui réservé à la zone agricole et où le terrain sis en dehors du périmètre bâti doit rester en principe libre de toute construction. Or, dans la mesure où le législateur a posé ce critère de distinction, il a effectué lui-même la pesée des intérêts en présence, de sorte qu'il n'appartient pas aux autorités de décision ni aux autorités de recours de le faire à sa place, leur rôle consistant uniquement à appliquer cette réglementation (ATF 114 Ib 319, JT 1990, p.476; RJN 1995, p.213, 1990, p.157).

En l'occurrence, il n'existe pas de raisons objectives qui pourraient, au sens de ce qui précède, justifier l'installation des deux garages projetés. Partant, et du moment que l'implantation de ces nouvelles constructions hors de la zone à bâtir n'était pas objectivement imposée par sa destination, le département intimé n'avait d'autre solution, aux termes de la législation, que de refuser l'octroi de la dérogation sollicitée. En particulier, l'autorité inférieure n'avait pas, ainsi qu'exposé ci-dessus, à prendre en considération les motifs de convenance personnelle pour lesquels B. souhaite construire deux garages, cela d'ailleurs d'autant moins que ce dernier disposera d'une importante partie de son bâtiment principal pour y abriter des véhicules.

c) Le recourant relève cependant que la décision entreprise sur cette question n'est pas compréhensible, du moment que la réalisation des deux garages projetés n'affecterait aucunement l'environnement extérieur. Son incompréhension résulte de ce qu'il perd de vue que l'exigence d'une implantation imposée par la destination de l'ouvrage, prévue à l'article 24 al.1 LAT, tend à répartir le territoire entre les différentes affectations recherchées, comme déjà précisé dans le considérant qui précède. Par conséquent, l'aspect du paysage qui serait prétendument sauvegardé par les constructions envisagées du recourant n'est nullement déterminant puisqu'il n'est à l'évidence pas de nature à justifier leur édification hors de la zone à bâtir.

B. se prévaut d'autre part vainement de ce que son bâtiment a été acheté en étant qu'"immeuble non agricole", comme indiqué dans le registre foncier, puisque ladite mention spécifie également que le bien-fonds en question se trouve "en dehors de la zone à bâtir". De plus, il ne saurait tirer argument du fait que son bâtiment n'a pas de vocation agricole. En effet, l'existence d'une construction non conforme à l'affectation de la zone ne justifie pas l'accroissement d'une utilisation du sol étrangère à cette affectation; elle ne saurait dès lors avoir pour conséquence que l'implantation d'autres constructions non conformes soit imposée par leur destination (ATF 114 Ib 320; RJN 1995, p.213-214, 1990, p.158). Il importe peu également que les terrains avoisinants soient, selon les dires du recourant, impropres à la culture. Sans compter que la zone agricole ne recouvre pas exclusivement des terres d'assolement (ATF 113 Ia 37), le seul critère décisif dans le présent litige est celui de l'appartenance ou non de la parcelle de l'intéressé à la zone à bâtir (ATF 114 Ib 320).

Enfin, l'intéressé excipe sans succès d'une violation du principe de l'égalité de traitement en se référant à deux autres garages existant à proximité de son immeuble dans la zone agricole. D'une part, il ne tente pas d'établir que ces ouvrages aient été autorisés en violation de la réglementation précitée, de sorte que l'on ignore s'ils n'ont pas bénéficié de dérogations ou si leur édification n'est pas intervenue avant l'entrée en vigueur des lois fédérale et cantonale sur l'aménagement du territoire. D'autre part, l'inapplication ou la fausse application de la loi dans un cas particulier n'attribue pas à l'administré le droit d'être traité par la suite illégalement, l'égalité devant la loi n'étant pas l'égalité dans l'illégalité. Admettre le contraire, ce serait inviter l'autorité qui s'est trompée à persévérer dans l'erreur (Grisel, Traité de droit administratif, p.363; ATF 117 Ib 270, 112 Ib 387, 108 Ia 213).

3. a) Le recourant s'en prend également à la décision entreprise en tant qu'elle assortit l'approbation donnée pour la transformation de son immeuble principal à l'inscription au registre foncier d'une mention interdisant tout changement du mode d'utilisation et précisant que la notion de transformation partielle au sens de l'article 24 al.1 LAT est épuisée. Il fait valoir qu'une telle mesure restreignant son droit de propriété le léserait s'il devait revendre son bâtiment dans quelques années.

Cette objection ne peut cependant être retenue, dès lors que l'inscription de la mention en question trouve son fondement dans la loi. En effet le département intimé s'est conformé à l'article 63 al.3 LCAT qui l'habilite à faire application de l'article 25 al.4 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT). Dans sa teneur au 20 octobre 1989, cette disposition prévoyait qu'en cas d'autorisation pour des projets de construction hors de la zone à bâtir, l'autorité délivrant le permis de construire fait au besoin inscrire dans le registre foncier une interdiction de changement d'affectation. Lors de la modification de l'OAT du 22 mai 1996 entrée en vigueur le 1er juillet 1996, l'article 25 al.4 OAT a été remplacé par l'article 25a dont la teneur est la suivante :

"1. L'autorité cantonale compétente fait porter au registre foncier les mentions suivantes concernant le bien-fonds touché :

a) conditions résolutoires auxquelles est subordonné l'octroi d'une autorisation,

b) obligation de rétablir l'état conforme au droit.

2. Elle fait au besoin mentionner les autres restrictions du droit de propriété (notamment les restrictions d'utilisation et les restrictions du droit d'aliéner ainsi que les conditions et les charges)(RO 1996, p.1535).

b) En l'espèce, le recourant a obtenu l'autorisation, d'une part, de rénover entièrement la partie habitable de son immeuble et, d'autre part, de changer l'affectation de l'autre partie pour la transformer sur deux niveaux en un entrepôt de véhicules.

Au regard ainsi de l'ampleur des travaux projetés portant sur l'ensemble du bâtiment de l'intéressé, force est d'admettre que ce dernier a bénéficié d'une autorisation fondée sur une interprétation extrêmement large de la notion de "transformation partielle", au sens de l'article 24 al.2 LAT, dont on admet qu'elle ne saurait en principe revêtir qu'une importance tout à fait secondaire par rapport à la construction d'origine (ATF 112 Ib 407; RJN 1992, p.187, 1988, p.161). Dans ces conditions, il se justifiait à tout le moins que l'autorité inférieure prévoie des restrictions quant à une affectation subséquente ou à de nouvelles transformations de l'immeuble concerné et qu'elle les fasse porter dans une mention au registre foncier concernant le bien-fonds du recourant, de façon qu'elles soient, cas échéant, opposables à tout nouvel acquéreur. Cette mention, qui s'inscrit dans le cadre de celles prévues par l'article 25a OAT, se conçoit d'ailleurs aisément, le Tribunal fédéral ayant jugé que la possibilité de transformer partiellement un ouvrage ne peut en principe être utilisée qu'une fois et que lorsque des transformations sont néanmoins effectuées à plusieurs reprises, elles ne sauraient, prises dans leur ensemble, dépasser la mesure qu'autorise l'article 24 al.2 LAT (ATF 113 Ib 224, 112 Ib 278-279; RJN 1992, p.187). Raisonner autrement reviendrait à autoriser en définitive, par étapes successives, un projet qui ne l'aurait pas été s'il avait d'emblée été présenté tel quel (ATA du 3.3.1994 en la cause G.).

4. Il suit de là que mal fondé sur tous ses points, le recours doit être rejeté. Vu l'issue du litige, les frais de la procédure doivent être mis à la charge du recourant qui succombe (art.47 al.1 LPJA).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge du recourant un émolument de justice de 500 francs et les débours par 49 francs.