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N° dossier: TA.1996.197

Autorité:

Date décision: 03.10.1997

Publié le: 14.04.2008

Revue juridique: RJN 1997, P.274

Titre: Versement, par l'assurance-invalidité, d'un arriéré de rente AI à un organisme d'assistance publique en compensation d'avances faites par celui-ci.

Résumé:

**A la différence de la loi sur l'assistance publique, abrogée, la loi sur l'action sociale qui l'a remplacée avec effet au 1er janvier 1997 contient, à l'art.43 al.1 litt.b, une base légale satisfaisant aux exigences de l'art.85 bis al.2 litt. b RAI et permet à l'autorité d'assistance d'exiger de l'AI qu'elle lui verse directement un arriéré de rente pour compenser des avances faites à l'assuré, même sans l'accord de celui-ci.

En la matière, sont applicables les règles de procédure régissant le contentieux de l'assurance-invalidité; le versement de l'arriéré à l'organisme d'assistance fait l'objet d'une décision de l'AI, sujette à recours devant le Tribunal cantonal des assurances. Les dispositions de la loi sur l'action sociale, prévoyant que l'autorité d'assistance rend une décision relative à l'obligation de rembourser, susceptible d'être déférée au département compétent puis au Tribunal administratif, ne s'appliquent pas dans ce cas.**

Mots-clés:

BENEFICIAIRE DE LA PRESTATION ASSUREE (AS) CESSION DE LA PRESTATION (AS) PRESTATION ARRIEREE (AS) PRESTATION D'ASSISTANCE

Articles de loi:

Art. 43 al. 1 LASOC Art. 49 LASOC Art. 71 al. 1 LASOC Art. 20 al. 1 LAVS Art. 76 al. 1 RAI Art. 85bis RAI

A. N. , né en 1939, a bénéficié par le passé, par in-

termittence, d'une rente d'invalidité. Son épouse est également invalide.

Par une décision du 2 avril 1996, l'office de l'assurance-invalidité (OAI)

a alloué à N. une rente extraordinaire entière d'invalidité

pour couple, ainsi que des rentes pour les trois enfants des époux, avec

effet à partir du 1er février 1992. La décision contient un décompte des

prestations dues rétroactivement, lesquelles représentent un montant de

17'729 francs, et indique que les paiements seraient faits au service so-

cial de la Ville de Neuchâtel. Ce service subvient en effet depuis de

nombreuses années aux besoins des époux N. .

Par lettre du 13 avril 1996, N. a demandé qu'on lui

verse personnellement le montant de 17'729 francs. L'OAI n'a pas donné

suite à cette demande ni répondu à l'intéressé sur ce point.

Constatant cependant qu'une erreur s'était produite dans le cal-

cul des rentes pour enfant, l'office AI a rendu une nouvelle décision en

date du 2 mai 1996, remplaçant partiellement la première. Cette décision

contient également l'indication selon laquelle les prestations seraient

versées au service social de la Ville de Neuchâtel. Selon le nouveau cal-

cul des versements rétroactifs dus par la caisse de compensation, c'est un

montant de prestations arriérées supplémentaires de 14'349 francs qui

revient à l'assuré. Au total, l'arriéré de rentes représente ainsi 32'078

francs.

B. N. interjette recours devant le Tribunal adminis-

tratif, en demandant l'annulation des décisions du 2 avril et du 2 mai

1996 (dans la mesure où elles prévoient le paiement des montants dus à

titre rétroactif en mains du service social de la Ville de Neuchâtel), en

concluant à ce qu'il soit ordonné à l'office intimé de verser à lui-même

le montant total de 32'078 francs, subsidiairement à ce que la cause soit

renvoyée à l'intimé pour nouvelle décision. Il fait valoir, en résumé, que

les conditions posées par la loi et la jurisprudence au versement des

rentes en mains de tiers ne sont pas remplies; qu'il n'a pas signé la de-

mande de versement de rente à un tiers ou à une autorité qualifiée, pré-

sentée par le service social de la Ville de Neuchâtel le 24 octobre 1995;

que la décision de l'intimé n'est pas motivée.

C. L'office AI relève que le recours paraît tardif dans la mesure

où il est dirigé contre la décision du 2 avril 1996. Quant au fond, il

s'en remet aux observations de la Caisse cantonale de compensation, qui

conclut au rejet du recours. Celle-ci note que les époux N. sont

assistés entièrement par les services sociaux depuis le mois de mai 1987

en ce qui concerne l'épouse et depuis le mois d'octobre 1985 en ce qui

concerne le mari; que durant toutes ces années, les rentes AI ainsi que

les diverses prestations de chômage des époux N. ont toujours été

versées aux services sociaux; que le montant total de 32'078 francs a été

versé sur les comptes d'assistance auprès de la Ville de Neuchâtel, qui

ont ainsi pu être équilibrés, de sorte que l'assuré ne saurait prétendre

recevoir la somme en cause.

D. Le recourant a demandé l'assistance judiciaire pour la procédure

de recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Le recours dirigé contre la décision du 2 mai 1996, interjeté

dans les formes et délai légaux, est recevable. En ce qui concerne la dé-

cision du 2 avril 1996, l'assuré s'y est opposé par lettre du 13 avril

1996 adressée à l'office AI, dans laquelle il exprime clairement sa vo-

lonté de recevoir personnellement les montants dus à titre rétroactif, ce

qu'il avait d'ailleurs déjà demandé par une correspondance antérieure à la

décision. Si elle n'a pas été considérée comme un recours, cette lettre

aurait dû susciter à tout le moins une prise de position de l'intimé in-

vitant l'intéressé à agir, le cas échéant, en se conformant aux règles de

la procédure de recours. Il y a lieu d'admettre dès lors que le recours

déposé le 7 juin 1996 est dirigé valablement contre la décision du 2 avril

1996 également, et qu'il est donc recevable à cet égard aussi.

2. Le recours est dirigé contre la décision de l'office AI de ver-

ser directement aux services sociaux de la Ville de Neuchâtel les presta-

tions rétroactives auxquelles le recourant a droit. Celui-ci ne contestant

pas les autres aspects des décisions de rente des 2 avril et 2 mai 1996,

le litige se limite dès lors à cette seule question.

3. Selon l'article 20 LAVS, le droit aux rentes est incessible et

ne peut être donné en gage; il est soustrait à toute exécution forcée.

Toute cession ou mise en gage est nulle et de nul effet. L'article 45 est

réservé (al.1). Le Conseil fédéral peut, après avoir consulté les cantons,

prendre les mesures propres à garantir que les rentes et allocations pour

impotent servent, si cela est nécessaire, à l'entretien du bénéficiaire et

des personnes à sa charge (art.45 LAVS). Si l'ayant droit n'emploie pas la

rente pour son entretien et pour celui des personnes à sa charge ou s'il

peut être prouvé qu'il n'est pas capable de l'affecter à ce but, et s'il

tombe par là totalement ou partiellement à la charge de l'assistance pu-

blique ou privée, ou y laisse tomber les personnes qu'il est tenu d'en-

tretenir, la caisse de compensation peut effectuer le versement total ou

partiel de la rente en mains d'un tiers ou d'une autorité qualifiée ayant

envers l'ayant droit un devoir légal ou moral d'assistance ou s'occupant

de ses affaires en permanence (art.76 al.1 RAVS). Conformément à la ju-

risprudence, le seul fait qu'une personne soit aidée par une autorité

d'assistance ne justifie pas encore le versement de la rente à cette au-

torité (RCC 1990, p.268 cons.2).

Cependant, le Tribunal fédéral des assurances a avalisé la pra-

tique administrative selon laquelle un versement en mains de tiers était

licite, sous certaines réserves bien définies, alors même que les condi-

tions de l'article 76 RAVS sur la garantie de l'utilisation des rentes

conforme à leur but ne sont pas remplies et qu'en principe, selon l'ar-

ticle 20 al.1 LAVS, toute cession d'une rente est nulle. Ainsi, des paie-

ments rétroactifs de rentes peuvent intervenir en mains d'organismes d'as-

sistance de droit public ou privé, à leur demande, lorsqu'ils ont versé

des avances correspondantes aux ayants droit. De tels paiements en mains

tierces ne sont toutefois admissibles que dans la mesure où la preuve des

avances consenties est dûment établie et que l'assuré ou son représentant

légal a donné son accord écrit (ATF 118 V 91 cons.1b; VSI 1995, p.205

cons.3d).

S'inspirant de cette jurisprudence, le Conseil fédéral a intro-

duit ensuite dans le règlement sur l'assurance-invalidité l'article 85 bis

RAI, relatif au versement de l'arriéré d'une rente au tiers ayant fait une

avance. Cette disposition prévoit que les employeurs, les institutions de

prévoyance professionnelle, les assurances-maladie, les organismes d'as-

sistance publics ou privés ou les assurances en responsabilité civile

ayant leur siège en Suisse qui, en vue de l'octroi d'une rente de

l'assurance-invalidité, ont fait une avance peuvent exiger qu'on leur

verse l'arriéré de cette rente en compensation de leur avance et jusqu'à

concurrence de celle-ci. Est cependant réservée la compensation prévue à

l'article 20 LAVS. Les organismes ayant consenti une avance doivent faire

valoir leurs droits au moyen d'un formulaire spécial, au plus tôt lors de

la demande de rente et, au plus tard au moment de la décision de l'office

AI (al.1). Sont considérées comme une avance les prestations librement

consenties, que l'assuré s'est engagé à rembourser, pour autant qu'il ait

convenu par écrit que l'arriéré serait versé au tiers ayant effectué

l'avance (al.2 litt.a) et les prestations versées contractuellement ou

l¿alement, pour autant que le droit au remboursement, en cas de paiement

d'une rente, puisse être déduit sans équivoque du contrat ou de la loi

(litt.b). Les arrérages de rente peuvent être versés à l'organisme ayant

consenti une avance jusqu'à concurrence, au plus, du montant de celle-ci

et pour la période à laquelle se rapportent les rentes (al.3).

Dans sa jurisprudence la plus récente, le Tribunal fédéral des

assurances a constaté que l'article 85 bis RAI, selon lequel les institu-

tions qui ont fait une avance peuvent exiger le paiement de l'arriéré de

la rente, est conforme à la loi et à la Constitution. Cette disposition

est applicable aussi à tous les cas qui étaient déjà pendants au moment de

son entrée en vigueur, le 1er janvier 1994. Quant au fond, l'article 85

bis al.2 litt.b in fine RAI fait dépendre l'application de cette dispo-

sition, avec les conséquences qui en découlent en vertu du droit fédéral

(versement de l'arriéré au tiers dans la mesure admissible au sens de

l'art.85 bis al.3 RAI) de la question préalable, qui dépend du droit

cantonal, de savoir s'il existe une disposition légale cantonale prévoyant

"sans équivoque" le droit au remboursement (ATF 123 V 25, 33 cons.cc).

Dans le cas précité, le Tribunal fédéral des assurances a déclaré que la

conclusion de la juridiction cantonale zurichoise, selon laquelle la loi

d'aide sociale de ce canton (Sozialhilfegesetz) ne contient pas une dispo-

sition suffisamment claire, fondant le droit au versement de l'arriéré de

rente à l'organisme d'assistance publique, était certes discutable mais

pas arbitraire.

4. a) Dans le cas présent, le service social de la Ville de

Neuchâtel a rempli le 24 octobre 1995 la formule préimprimée intitulée

"Demande de versement de rente à un tiers ou à une autorité qualifiée",

concernant les prestations versées au titre de "rente AI + rétroactif +

PC", et indiquant comme motif une "avance sur assistance". Cette formule

n'est pas signée par l'assuré. La Cour de céans a déjà eu l'occasion de

juger, en conformité avec la jurisprudence du Tribunal fédéral des assu-

rances, qu'à défaut d'accord exprès de l'assuré en ce qui concerne le ver-

sement du rétroactif de rente à l'institution concernée, en remboursement

de prestations fournies par celle-ci, le versement effectué par

l'assurance-invalidité à cette institution n'est pas admissible (arrêts du

13.12.1996 dans la cause C. c/ Office AI pour le canton de Vaud et du

06.02.1997 dans la cause A. c/ Caisse cantonale neuchâteloise de compensa-

tion). Il convient toutefois d'examiner encore si, s'agissant d'opérer,

par le versement des arriérés de la rente, une compensation avec les

avances d'un organisme d'assistance publique, il existe une disposition du

droit cantonal qui fonde le droit au remboursement au sens de l'article 85

bis al.2 litt.b RAI.

b) L'ancienne loi cantonale sur l'assistance publique, du 2 fé-

vrier 1965, disposait, à l'article 71 al.1, que celui qui, après l'âge de

18 ans révolus, a bénéficié de secours d'assistance, est tenu de les rem-

bourser dès que sa situation matérielle s'est stabilisée et que son exis-

tence est suffisamment assurée (ch.1), ou sans délai lorsqu'il a obtenu

les secours en usant de supercherie ou de dissimulation (ch.2), ou dès que

les conditions prévues pour le remboursement sont remplies, lorsqu'il s'y

est engagé au moment où il a reçu les secours (ch.3). L'autorité d'assis-

tance devait faire valoir son droit au remboursement tout d'abord auprès

du débiteur puis, en cas de refus, par voie d'action devant l'autorité

tutélaire (art.76 al.1 et 2). Cette loi a été abrogée par la nouvelle loi

sur l'action sociale, du 25 juin 1996 (entrée en vigueur le 01.01.1997).

Selon l'article 43 al.1 de la nouvelle loi, l'aide matérielle fournie aux

personnes majeures n'est remboursable qu'à l'une des conditions sui-

vantes : lorsque l'aide a été obtenue indûment à la suite d'indications

fausses ou incomplètes (litt.a), lorsque le bénéficiaire, par suite d'un

héritage, d'un don, d'un gain de loterie ou d'autres revenus extraordi-

naires ne provenant pas de son travail, peut s'acquitter de tout ou partie

de sa dette (litt.b), lorsque l'équité l'exige, dans d'autres circons-

tances ou pour d'autres motifs (litt.c). En outre, l'autorité d'aide so-

ciale peut réclamer le remboursement de la dette, aux conditions prévues,

lorsque le bénéficiaire s'y est engagé au moment où il a reçu l'aide

(al.2). L'article 77 al.1 dispose que l'obligation de rembourser des pres-

tations d'assistance est soumise au nouveau droit dès son entrée en vi-

gueur. Compte tenu du fait que le litige était pendant à cette date, et eu

égard à l'intérêt public prépondérant qu'il met en jeu (v. Grisel, Traité

de droit administratif, t.I, p.153), il convient d'attribuer aux nouvelles

dispositions légales à tout le moins un effet rétroactif improprement dit.

Au demeurant, s'agissant de nouvelles dispositions concernant la coordina-

tion entre prestations de l'assurance-invalidité et prestations de l'aide

sociale, il y a lieu d'admettre même la rétroactivité proprement dite,

ainsi que l'a constaté la jurisprudence à propos de l'application de

l'article 85 bis RAI (ATF 123 V 29 cons.c).

Contrairement aux dispositions de la loi sur l'assistance pu-

blique, abrogée, la nouvelle loi sur l'action sociale prévoit expressé-

ment, comme on l'a vu, que tout revenu extraordinaire ne provenant pas du

travail de l'assisté peut justifier la demande de remboursement de l'aide

matérielle qui a été fournie par l'organisme d'assistance. Un arriéré de

rente d'invalidité entre sans conteste dans cette définition. Il résulte

d'ailleurs du rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui du

projet de loi sur l'action sociale, du 8 mai 1996, que si la nouvelle loi

vise un certain "assouplissement" de l'obligation de remboursement, elle

ne "remet pas en question tous les revenus provenant de remboursements dus

à des rentes versées avec effet rétroactif, à des indemnités de chômage

versées en compensation des avances faites par les services sociaux, ...".

Dès lors, il n'est pas certain que sous le régime de l'ancienne loi sur

l'assistance publique il existait une base légale suffisante au sens de

l'article 85 bis al.2 litt.b RAI, cela ne peut plus être nié au regard de

l'article 43 al.1 litt.b de la loi sur l'action sociale, qui permet à

l'autorité d'aide sociale de réclamer le remboursement notamment dans le

cas d'un revenu extraordinaire constitué par un arriéré de rente, même si

le bénéficiaire n'a pris aucun engagement en vue d'un remboursement. Par

ailleurs, il résulte du dossier que les avances effectuées par le service

social durant la période concernée par l'arriéré de rente litigieux, soit

de février 1992 à mars 1996, représentent un montant qui dépasse la somme

totale de l'arriéré, qui s'élève à 32'078 francs. La condition posée par

l'article 85 bis al.3 RAI est dès lors remplie.

c) Certes, la loi sur l'action sociale prévoit que lorsqu'elle

estime que les conditions de remboursement sont réalisées, l'autorité

compétente fait valoir son droit auprès du débiteur. En cas de contesta-

tion, elle rend une décision (art.49 al.1 et 2). Les décisions de l'au-

torité d'aide sociale peuvent faire l'objet d'un recours au département,

puis au Tribunal administratif (art.71 al.1). Toutefois, les règles de

procédure instituées par le droit fédéral en matière d'assurance-

invalidité l'emportent sur le droit cantonal, et le versement de l'arriéré

d'une rente au tiers ayant fait une avance, au sens de l'article 85 bis

RAI, doit faire l'objet d'une décision des organes de l'assurance-

invalidité, sujette à recours devant le Tribunal cantonal des assurances.

Aussi, la procédure que prévoit la loi sur l'action sociale n'est-elle pas

conciliable avec celle que la loi fédérale institue dans le domaine des

assurances sociales. Il n'est au surplus pas compatible avec l'exigence

d'une procédure simple et rapide d'exiger, dans le domaine en cause, le

déroulement de deux procédures parallèles ou successives. Dans la mesure

où le remboursement des avances doit faire l'objet, s'agissant d'un arrié-

ré de rente, d'une demande adressée par l'organe d'assistance aux autori-

tés de l'assurance-invalidité, et non pas au bénéficiaire lui-même, c'est

bien à l'office de l'assurance-invalidité et non à l'autorité d'aide so-

ciale qu'il appartient de statuer, le contrôle juridictionnel de cet acte

administratif étant par ailleurs pleinement garanti.

5. En conclusion, la décision de l'office intimé se révèle bien

fondée et doit être confirmée, ce qui conduit au rejet du recours.

Il est statué sans frais (art.85 al.2 litt.a LAVS, en liaison

avec l'art.69 LAI). Vu l'issue du litige, il n'y a pas lieu d'allouer des

dépens (art.85 al.2 litt.f LAVS; 48 LPJA a contrario).

D'autre part, sur le vu de sa requête, le recourant a droit à

l'assistance judiciaire, de sorte qu'il y a lieu d'allouer une indemnité à

son mandataire d'office.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Rejette le recours.

2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice.

3. Accorde l'assistance judiciaire au recourant, désigne Me X. en

qualité de mandataire d'office et alloue à celui-ci une indemnité de

500 francs (TVA comprise) à ce titre.

Neuchâtel, le 3 octobre 1997