Estimation de la valeur d'un immeuble en matière de prestations complémentaires. Effet rétroactif d'une demande d'assistance judiciaire.

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N° dossier: TA.1995.330

Autorité:

Date décision: 16.02.1996

Publié le: 14.04.2008

Revue juridique:

Titre: Estimation de la valeur d'un immeuble en matière de prestations complémentaires. Effet rétroactif d'une demande d'assistance judiciaire.

Résumé:

**Selon l'article 17 al.4 OPC-AVS/AI, l'immeuble qui n'est pas habité par le requérant est pris en compte à sa valeur vénale. La caisse de compensation ne peut donc pas retenir comme valeur d'un immeuble le montant correspondant à l'estimation cadastrale multipliée par le coefficient IFD, si le résultat ainsi obtenu s'écarte à l'évidence de la valeur du bien sur le marché.

L'octroi de l'assistance judiciaire avec effet avant la demande (art. 10 al.2 LAJA) n'a qu'un caractère exceptionnel, visant en particulier à remédier à une méconnaissance de la loi ou à un empêchement non fautif.**

Mots-clés:

CALCUL DE LA PC DEBUT DE L'ASSISTANCE JUDICIAIRE FORTUNE DETERMINANTE (PC) PRODUIT DE LA FORTUNE (PC) VALEUR DE L'IMMEUBLE

Articles de loi:

Art. 10 al. 2 LAJA Art. 17 al. 4 OPC-AVS/AI

A. A. T., né en 1923, a épousé M. T. en 1945. Trois enfants sont issus de l'union, U., né en 1957, V., né en 1947 et W., née en 1950. A. T. et sa femme habitent dans le canton de Neuchâtel depuis 1978.

Le 27 juin 1989, A. T. a signé une promesse de vente immobilière et droit d'emption par laquelle il s'engageait à acheter pour la somme de 192'000 francs l'article X du cadastre de la Coudre, correspondant à une unité d'étage (PPE) d'un immeuble de la rue G.. La forme de la promesse plutôt que celle de la vente a été choisie, car les vendeurs devaient encore régler certains problèmes hypothécaires. Le transfert de propriété s'est opéré par la suite. Cet achat a été financé par un prêt hypothécaire de la banque Z. no 700.637.M1 Z/0000 d'un montant de 250'000 francs, prêt garanti par la remise d'une cédule hypothécaire au porteur grevant la part de PPE.

Le 5 octobre 1990, U. a vendu à M. T. l'immeuble no Y. du cadastre de Neuchâtel, correspondant à une villa sise à la rue F. 87, au prix de 660'000 francs. L'immeuble était grevé de deux cédules hypothécaires au porteur en mains de la banque Z. représentant un total de 840'000 francs. Au moment de la vente, la dette hypothécaire s'élevait à 660'000 francs. Le prix de vente a été acquitté par la reprise par M. T. de la dette de U. envers la banque Z.. Par lettre du 22 avril 1991, la banque Z. a confirmé à A. T. qu'il lui accordait un "prêt et avance à terme fixe" no 700.559.90 W/0001 d'un montant de 660'000 francs, garanti par le nantissement des deux cédules hypothécaires grevant la villa de la rue F..

A. T. possédait plusieurs autres comptes auprès de la banque Z.. Le 25 mai 1989, cet établissement bancaire, en même temps qu'il lui octroyait le prêt hypothécaire no 700.637.M1 Z/0000 relatif à l'appartement de la rue G., lui avait ouvert un compte épargne no 700.631.M1 Q, duquel devaient être débitées les annuités du prêt hypothécaire. A. T. disposait également d'un compte courant no 700.559.05 X, avec une limite de crédit de 190'000 francs en avril 1991, et également garanti par le nantissement des deux cédules hypothécaires grevant la villa de la rue F..

La banque Z. a dénoncé au remboursement le 18 septembre 1992 les comptes nos 700.559.90 W/0001 et 700.559.05 X. Les soldes de ces comptes étaient, au 30 septembre 1992, de respectivement 688'511.10 francs et de 266'770.75 francs, soit un total de 955'281 francs. A la fin de l'année 1992, la banque Z. a fait notifier à A. T. deux commandements de payer (poursuites en réalisation de gages mobiliers) en relation avec les deux comptes soldés. Par courrier du 27 juillet 1993, la banque Z. a toutefois proposé à A. T. de lui octroyer un crédit de 1'256'000 francs (compte no 700.637.90 P/0001) visant à regrouper les soldes des comptes nos 700.637.M1 Z/0000, 700.559.90 W/0001 et 700.559.05 X. L'opération ne s'est cependant pas faite (lettre de la banque Z. du 28.6.1995).

Le 9 août 1993, V. a versé 15'000 francs sur le compte épargne no 700.631.M1 Q de A. T., et à nouveau la même somme le 20 octobre 1993. A la fin de l'année 1993, A. T. et son épouse ont quitté la villa de la rue F. qu'ils habitaient jusqu'alors. Le 1er mars 1994, A. T. a signé un contrat de bail avec comme bailleur sa fille W. et portant sur un appartement d'un immeuble à Marin. Le 4 août 1994, l'appartement de la rue G. a été vendu aux enchères par l'office des poursuites et acheté par la banque Z. pour la somme de 103'500 francs. Au début de l'année 1995, la banque Z. a fait valoir un droit de gage et de compensation sur le compte épargne no 700.637.M1 Q, qui a de ce fait été soldé le 16 janvier 1995. Le 24 octobre 1995, la villa de la rue F. a été vendue aux enchères par l'office des poursuites et achetée par la banque Z. pour la somme de 306'000 francs.

B. A. T. est au bénéfice d'une rente extraordinaire de l'AVS et touche également des prestations complémentaires de la Caisse cantonale neuchâteloise de compensation (ci-après : CCNC). Suite à une intervention de l'Office fédéral des assurances sociales (ci-après : OFAS), la CCNC a rendu le 24 août 1995 une décision par laquelle elle réclamait à A. T. la restitution de 5'210 francs versés indûment entre le 1er janvier 1994 et le 24 août 1995, et fixait la prestation complémentaire à laquelle il avait droit dès le 1er juillet 1995 à 1'607 francs. La CCNC a effectué ses calculs sur quatre périodes différentes :

1. Janvier à juillet 1994 : excédent de revenu de 499 francs.

2. Août à décembre 1994 : prestations complémentaires mensuelles de 1'149 francs.

3. Janvier à juin 1995 : prestations complémentaires mensuelles de 1'594 francs.

4. Dès juillet 1995 : prestations complémentaires mensuelles de 1'607 francs.

Les révisions à ces dates sont dues aux éléments suivants : le 5 décembre 1993, A. T. et sa femme ont quitté la villa de la rue F.; le 4 août 1994, l'appartement de la rue G. a été vendu aux enchères; le 1er janvier 1995, la rente AVS a été adaptée et le montant du minimum vital revu; le 3 juillet 1995, l'OFAS a appris que le compte épargne no 700.637.M1 Q avait été soldé.

C. Le 29 septembre 1995, A. T. recourt au Tribunal administratif contre la décision de la CCNC. Il conclut, sous suite de frais et dépens, à ce qu'elle soit annulée, à ce qu'il soit constaté qu'il ne doit pas la somme qui lui est réclamée, à ce que la CCNC soit au contraire condamnée à lui verser 9'506.50 francs et à ce que sa prestation complémentaire soit fixée à 1'677.50 francs par mois. Il demande également que l'assistance judiciaire lui soit accordée avec effet rétroactif au 12 avril 1995.

Il conteste la décision entreprise sur trois points. Premièrement, la valeur locative retenue pour les deux immeubles ne correspond pas selon lui à la réalité, compte tenu des poursuites et ventes aux enchères intervenues. Deuxièmement, il allègue que les 30'228 francs pris en compte à titre d'épargne ne lui étaient pas destinés et qu'il n'a jamais disposé de cet argent. Troisièmement, il estime que le calcul effectué par la CCNC pour déterminer la valeur des immeubles, soit la valeur fiscale cantonale majorée d'un coefficient de conversion, viole le droit fédéral car il aboutit à un résultat bien supérieur à la valeur réelle de ces biens.

Le 25 septembre 1995, A. T. a également adressé à la CCNC une demande de remise totale de l'obligation de restituer les prestations complémentaires réclamées par la décision du 24 août 1995, la priant de surseoir à sa décision jusqu'à droit connu sur le recours.

D. Dans ses observations du 23 octobre 1995, la CCNC conclut au rejet du recours. Elle renvoie pour l'essentiel à la prise de position de l'OFAS, telle qu'exprimée par lettre du 21 août 1995. Elle relève que de nouvelles bases de calcul ont été utilisées pour le calcul des prestations complémentaires dues dès juillet 1995. Elle ajoute qu'il ne saurait être question d'accorder à A. T. une remise des prestations complémentaires à restituer, car la condition de la bonne foi n'est pas remplie.

E. Les parties fournissent par la suite certains renseignements complémentaires au Tribunal administratif à la demande de celui-ci.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) Un immeuble constitue un élément de fortune entrant en considération pour le calcul des prestations complémentaires tant que le requérant en demeure propriétaire. Son évaluation diffère selon qu'il est ou non habité par le requérant. Dans la première hypothèse, il est évalué en principe selon les règles de la législation sur l'impôt cantonal direct du canton de domicile et éventuellement selon celles de la législation sur l'impôt fédéral direct (art.12 et 17 al.1-3 OPC-AVS/AI). Dans la seconde, il est pris en compte à la valeur vénale (art.17 al.4 OPC-AVS/AI). La valeur vénale d'un bien-fonds représente la valeur à la vente susceptible d'être obtenue dans le cadre d'une transaction normale. On entend aussi par là les prix payés pour des biens-fonds selon la loi du marché (ATF 120 V 12 - VSI 1994, p.194). La jurisprudence fédérale impose à l'autorité, en vertu du principe de l'égalité de droit, de toujours évaluer un immeuble de la même façon (VSI 1993, p.139-140).

Dans deux arrêts de 1989, la Cour de céans avait admis la validité de la méthode consistant à utiliser le coefficient fiscal de l'impôt fédéral direct (ATA du 7.9.1989 en la cause F. et du 3.11.1989 en la cause G.). Toutefois, à l'époque, la teneur de l'article 17 al.4 OPC-AVS/AI était différente : le recours à la valeur vénale n'était qu'une possibilité pour les cantons (RO 1971, p.37 ss, 42), alors que la disposition actuelle constitue une "Muss-Vorschrift".

L'OFAS, dans ses commentaires relatifs à la modification de l'OPC-AVS/AI du 21 août 1991, expliquait le but poursuivi par cette révision (RCC 1991, p.422ss, 424). Il s'agissait de privilégier le bénéficiaire de la prestation complémentaire vivant dans sa propre maison (ou toute autre personne comprise dans le calcul de celle-ci) en renonçant à une réévaluation même si la valeur vénale était en règle générale nettement supérieure à la valeur fiscale. En revanche, ce privilège devait disparaître si l'immeuble ne servait plus d'habitation aux intéressés: il fallait alors, conformément à l'article 17 al.4 OPC-AVS/AI nouveau, prendre en compte la valeur qu'il représentait véritablement sur le marché.

Ainsi, l'article 17 al.4 OPC-AVS/AI a été édicté dans l'idée que la valeur vénale d'un immeuble était supérieure à sa valeur fiscale. Cependant, même si tel n'est pas le cas, il convient d'utiliser le critère légal de la valeur vénale, en application du principe qui veut qu'un texte clair (comme l'est l'art.17 al.4 OPC-AVS/AI) s'interprète en premier lieu d'après sa lettre (VSI 1995, p.206-207 et les références citées). En d'autres termes, l'application d'un facteur fiscal de revalorisation à une estimation cadastrale ne peut se concevoir que si cette méthode paraît propre à estimer la valeur vénale, c'est-à-dire à actualiser une estimation cadastrale ancienne.

b) En l'espèce, le montant retenu par la CCNC à titre de fortune immobilière a varié dans le temps. Entre janvier et juillet 1994, la CCNC a retenu un montant de 1'216'000 francs, correspondant à une valeur de 590'000 francs pour la villa de la rue F. et de 170'000 francs pour l'appartement de la rue G., auxquelles a été appliqué un taux de revalorisation selon IFD de 160 % (590'000 francs + 170'000 francs x 160 % = 1'216'000 francs). Entre août et décembre 1994, le montant n'a plus été que de 944'000 francs compte tenu de la vente de l'appartement de la rue G. le 4 août 1994 (590'000 francs x 160 % = 944'000 francs). Enfin, dès janvier 1995, la CCNC a retenu pour la villa de la rue F. une valeur de 341'000 francs avec un degré de revalorisation de 100 %.

La CCNC doit être suivie dans la mesure où elle a fait application de l'article 17 al.4 OPC-AVS/AI. Le recourant et sa femme ayant quitté la villa de la rue F. en décembre 1993 et n'ayant jamais habité l'appartement de la rue G., c'est bien la valeur vénale de ces biens qui devait entrer en ligne de compte. Il convient cependant d'examiner si les montants retenus correspondent à cette valeur.

Le dossier indique cinq valeurs différentes en rapport avec l'appartement de la rue G.: l'ancienne estimation cadastrale (170'000 francs), la nouvelle (130'000 francs), le prix d'acquisition en 1989 (192'000 francs), le prix de vente en 1994 (103'500 francs) et l'estimation faite en 1994 par l'expert mandaté par l'Office des poursuites (120'000 francs). Ces montants sont nettement inférieurs à la valeur retenue par la CCNC, à savoir 272'000 francs (170'000 x 160 %). Tous ne reflètent cependant pas la valeur vénale de l'immeuble en 1994: d'une part, on ignore quand a été établie l'ancienne estimation cadastrale; d'autre part le prix atteint par un bien vendu aux enchères dans le cadre d'une poursuite n'est pas obligatoirement le reflet de celui qu'il atteindrait dans une transaction normale; enfin le prix payé en 1989, s'il correspondait sans doute à la valeur vénale de l'époque, a nécessairement quelque peu perdu de son actualité cinq ans plus tard. En revanche, l'estimation cadastrale de 1995 diffère peu de celle de l'expert mandaté par l'Office des poursuites en 1994. On peut donc considérer que l'appartement de la rue G. valait environ 120 à 130'000 francs en 1994. En outre, le fait que la nouvelle estimation cadastrale soit inférieure à l'ancienne tend à démontrer que la valeur de l'immeuble a diminué ces dernières années. Compte tenu de ces éléments, il apparaît que le montant retenu par la CCNC en rapport avec l'appartement de la rue G. ne correspond pas à la valeur vénale.

Il en va de même de la villa de la rue F.. Pour celle-ci, on dispose de quatre valeurs: l'ancienne estimation cadastrale (590'000 francs), la nouvelle (341'000 francs), le prix d'acquisition en 1990 (660'000 francs) et celui de vente en 1995 (306'000 francs). On ignore en revanche à combien s'élevait l'estimation de l'expert mandaté par l'Office des poursuites. Comme pour l'appartement de la rue G., ces différentes valeurs ne reflètent pas nécessairement le prix du bien sur le marché en 1994 et 1995: le prix de vente en 1990 n'était pas obligatoirement significatif, puisque l'immeuble a été vendu par U. à sa mère, ce qui ne permet pas d'exclure un arrangement particulier. De même, le prix d'acquisition par la banque Z. lors de la vente aux enchères immobilières du 24 octobre 1995, soit 306'000 francs, ne peut pas non plus être considéré comme représentant la valeur sur le marché du bien adjugé. En revanche, l'estimation cadastrale au 1er janvier 1995 est une bonne indication de la valeur de l'immeuble (ce que la CCNC admet puisqu'elle applique au montant de 341'000 francs un taux de revalorisation non plus de 160 %, mais de 100 % dès le 1.1.1995). Au vu du climat du marché immobilier ces dernières années, on peut raisonnablement penser que la valeur de l'immeuble n'était pas sensiblement différente en 1994. Il n'est en tout cas pas soutenable d'affirmer que, le 31 décembre 1994, la valeur vénale de la villa était de 944'000 francs (590'000 francs x 160 %) mais qu'elle n'était plus que de 341'000 francs le jour suivant (341'000 francs x 100 %). Une brusque chute de valeur d'une telle ampleur ne pourrait être admise que dans des circonstances exceptionnelles, non réalisées en l'espèce.

En résumé, les montants retenus ne correspondent pas à la valeur vénale des biens immobiliers en cause. Les estimations cadastrales de 1995 semblent en revanche constituer une indication fiable de la valeur sur le marché en 1994 et 1995 des deux immeubles. La décision entreprise doit donc être annulée sur ce point.

3. a) Le revenu déterminant pour le calcul de la prestation complémentaire comprend notamment le produit de la fortune immobilière (art.3 al.1 litt.b LPC; 3 al.1 litt.b LCPC), qui englobe les loyers et la valeur locative du logement du requérant dans sa propre maison (art.24 ch.1 RLCPC).

b) En l'espèce, la CCNC a successivement retenu une valeur locative de 53'200 francs (janvier à juillet 1994), 32'450 francs (août à décembre 1994) et 18'755 francs (dès janvier 1995). On ignore cependant ce qu'elle entendait prendre en compte. En effet, dans sa lettre du 13 décembre 1995, elle a indiqué avoir appliqué le chiffre 2099 DPC. Or, ce chiffre ne concerne que le calcul de la valeur du logement occupé par le propriétaire, ce qui n'est pas le cas en l'espèce, puisque les époux T. ont quitté la villa de la rue F. en décembre 1993 et qu'ils n'ont jamais habité l'appartement de la rue G. (occupé durant un temps par U.). Il ne paraît à cet égard pas exclu que la CCNC et l'OFAS aient compris différemment la notion de "valeur locative", la première l'entendant comme valeur locative du logement du requérant dans son propre immeuble (ch.2099 DPC), l'OFAS dans le sens plus large de tout loyer en rapport avec un des immeubles du recourant (v. la lettre de l'OFAS du 13.3.1995, p.2, et celle du 21.8.1995, p.3-4).

On ne sait par ailleurs pas pourquoi la CCNC a calculé la valeur locative en pourcentage de la valeur des immeubles, retenant d'abord un taux de 7 % (53'200 = 7 % de 760'000), puis de 5,5 % (32'450 = 5,5 % de 590'000; 18'755 = 5,5 % de 341'000). Le renvoi de l'article 12 OPC-AVS/AI aux règles fiscales ne concerne que la valeur locative du logement occupé par le propriétaire (ou l'usufruitier) ainsi que le revenu provenant de la sous-location. Le chiffre 2093 DPC précise que les loyers doivent en principe être pris en compte pour leur valeur contractuelle. Il ne paraît ainsi pas possible de reconstituer le raisonnement de la CCNC, ni, à plus forte raison, de s'assurer que la loi a été correctement appliquée. La décision entreprise doit donc également être annulée sur ce point et le dossier renvoyé à la CCNC afin qu'elle examine si et, le cas échéant, dans quelle mesure une valeur locative doit être retenue.

4. a) Le revenu déterminant comprend notamment également un dixième de la fortune nette pour les bénéficiaires de rente de vieillesse dans la mesure où elle dépasse 40'000 francs pour un couple (art.3 al.1 litt.b LPC et OCF du 21.8.1991).

b) En l'espèce, la CCNC a retenu, de janvier 1994 à juin 1995, un montant de 30'228 francs à titre d'avoir en épargne, correspondant au solde au 31 décembre 1993 du compte no 700.637.M1 Q de la banque Z.. Quoi qu'en dise le recourant, cet argent lui appartenait, preuve en est que la banque a soldé ce compte le 16 janvier 1995 en portant la somme qu'il contenait en déduction de sa dette (lettre de la banque Z. du 28.6.1995). Que les deux versements de 15'000 francs des 9 août et 20 octobre 1993 aient été effectués par V. ne change rien au fait que, dès ce moment et jusqu'au début de l'année 1995, cet argent faisait partie du patrimoine de A. T.. Comme, de surcroît, celui-ci, par l'entremise de son mandataire, n'a annoncé le bouclement du compte épargne que par lettre du 29 juin 1995 reçue par l'OFAS le 3 juillet, c'est à juste titre que cet élément de fortune n'a plus été pris en compte qu'à partir de ce mois (art.25 al.2 litt.b OPC-AVS/AI). Le recours est par conséquent mal fondé sur ce point.

5. a) Selon l'article 2 al.1 LAJA, a droit à l'assistance judiciaire toute personne dont les revenus ou la fortune ne lui permettent pas de garantir, d'avancer ou de supporter les frais nécessaires à la défense de sa cause. En l'espèce, il n'est pas contesté que le recourant a droit à des prestations complémentaires, de sorte que la condition de l'indigence est remplie. Il y a ainsi lieu de lui accorder l'assistance judiciaire et de désigner Me S., avocat à Neuchâtel, en qualité de mandataire d'office.

b) Selon l'article 10 LAJA, l'assistance commence en principe le jour où elle est demandée (al.1). L'autorité compétente peut toutefois, si elle le juge opportun, accorder à l'assistance un effet rétroactif (al.2). Cette possibilité n'a cependant qu'un caractère exceptionnel (ATF 120 Ia 14 - JT 1995 I 137ss, 140). Elle vise en particulier à remédier à une méconnaissance de la loi ou à un empêchement non fautif (RJN 1988, p.112 ss, 114). Ces hypothèses ne sont en l'espèce pas réalisées. Il ne se justifie en effet pas d'accorder au recourant l'assistance judiciaire avec effet rétroactif au mois d'avril 1995, car dès cette date il était représenté par un mandataire professionnel qui ne saurait exciper d'une ignorance des règles de la LAJA. Le fait que, selon lui, la CCNC ait tergiversé et tardé à rendre sa décision n'est pas établi et, même s'il l'était, ne serait pas pertinent. Tout au plus, le recourant aurait pu, en application de l'article 1 al.2 LAJA, demander l'assistance judiciaire à la CCNC en arguant de la difficulté de la cause.

L'assistance judiciaire prend donc effet au 25 septembre 1995, date du recours dans lequel elle a été demandée.

6. Il convient par conséquent d'annuler la décision entreprise et de renvoyer le dossier à la CCNC pour nouvelle décision au sens des considérants. Au vu du sort de la cause, il est statué sans frais (art.47 al.1 LPJA). Le recourant a droit à une indemnité de dépens (art.48 al.1 LPJA), qui seront acquittés en mains de l'Etat à concurrence de la rémunération qu'il y a lieu d'accorder à l'avocat d'office (art.19 al.2 LAJA).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Annule la décision de la Caisse cantonale neuchâteloise de compensation du 24 août 1995 et renvoie le dossier à ladite caisse pour nouvelle décision au sens des considérants.

2. Met le recourant au bénéfice de l'assistance judiciaire et fixe l'indemnité due au mandataire d'office, désigné en la personne de Me S., à 600 francs.

3. Statue sans frais.

4. Dit qu'une indemnité de dépens de 600 francs est mise à la charge de la Caisse cantonale neuchâteloise de compensation qui s'en acquittera entièrement en mains de l'Etat au titre de l'indemnité due à l'avocat d'office du recourant.