Rappel des principes auxquels doit répondre une taxe d'utilisation, en l'occurrence taxe communale pour la collecte des déchets urbains.

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N° dossier: TA.1995.274

Autorité:

Date décision: 06.12.1995

Publié le: 14.04.2008

Revue juridique:

Titre: Rappel des principes auxquels doit répondre une taxe d'utilisation, en l'occurrence taxe communale pour la collecte des déchets urbains.

Résumé:

**Le principe de l'équivalence n'exclut pas un certain schématisme; un arrêté communal ne viole pas ce principe s'il ne prévoit pas toutes les situations exceptionnelles telle l'activité à temps partiel d'une entreprise (arrêt Sté Distillerie G. SA).

La question de la quantité de déchets produits par les administrés relève d'abord de l'appréciation de l'autorité communale. Il faut déduire du terme "exploitation" (art.10 litt.c RLCTD) que la taxe n'est due que lorsqu'il y a exploitation d'une entreprise, soit que cette dernière génère une activité commerciale, artisanale ou industrielle sur le territoire communal (arrêt H.).**

Mots-clés:

POLLUEUR-PAYEUR PRINCIPE D'EQUIVALENCE TAXE DE RAMASSAGE DES DECHETS

Articles de loi:

Art. 4 LCTD Art. 5 LCTD Art. 6 LCTD Art. 10 RLCTD

(3 arrêts faisant l'objet d'une même fiche)

1er arrêt

A. D. exploite un atelier d'architecture à Cornaux. Il

a reçu une facture de la commune de Cornaux du 16 juin 1994 fixant à 500

francs la taxe annuelle sur l'enlèvement des déchets. Par la suite, la

commune de Cornaux a adressé aux personnes intéressées l'arrêté du 8

février 1994 du Conseil général fixant les taxes sur l'enlèvement des dé-

chets. Par courrier du 27 juin 1994, D. a demandé l'exonéra-

tion de la taxe sur l'enlèvement des déchets. Par décision du 24 octobre

1994, la commune de Cornaux a fixé la taxe sur l'enlèvement des déchets

concernant l'atelier d'architecture D. à 250 francs par année

tout en annulant la facture du mois de juin 1994 et en la remplaçant par

une nouvelle facture.

Le 12 novembre 1994, D. a recouru auprès du Dépar-

tement de la gestion du territoire contre la décision précitée. Il faisait

valoir qu'il ne générait pas plus de déchets qu'une personne seule, les

seuls déchets engendrés par son atelier étant des cendres et des sachets

de thé.

Par décision du 16 juin 1995, le Département de la gestion du

territoire a rejeté le recours. Le département a notamment estimé que le

fait que l'atelier d'architecture possède ou non un conteneur et qu'une

partie de ses déchets soit ou non éliminée d'une autre manière, n'est pas

déterminant. Il a rappelé ensuite que l'arrêté du Conseil général définit

des critères de base conformes au règlement d'exécution de la loi concer-

nant le traitement des déchets solides du 16 juillet 1980 (RLCTD) et esti-

mé que la décision de la commune de Cornaux n'était ni arbitraire ni dis-

proportionnée dans la mesure où elle a tenu compte du fait que, pour la

gestion de son bureau d'architecture, D. reçoit de la litté-

rature professionnelle, du courrier, de la publicité et qu'il produit des

plans, ce qui représente un volume de déchets supérieur à celui produit

par une personne.

B. Le 6 juillet 1995, D. a adressé un recours au

Département de la gestion du territoire, qui l'a transmis au Tribunal

administratif comme objet de sa compétence. Il y reprend les arguments

d'ores et déjà invoqués en faisant valoir de plus qu'il loue son bureau à

L. qui devrait lui aussi s'acquitter de la même taxe, ce qui

reviendrait à considérer que, pour un bureau d'architecte de trois pièces,

l'émolument serait de 500 francs.

C. Dans leurs observations du 28 août 1995, le Département de la

gestion du territoire et le Conseil communal de Cornaux ont conclu au re-

jet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est rece-

vable, bien qu'il ait été adressé par erreur au département. En effet,

l'autorité qui se tient pour incompétente doit transmettre l'affaire à

l'autorité compétente (art.9 al.1 LPJA).

2. Selon l'article 2 de la loi fédérale sur la protection de l'en-

vironnement (LPE), celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la

loi en supporte les frais (principe de causalité, aussi appelé principe du

pollueur-payeur). L'obligation pour le détenteur de déchets de recycler,

neutraliser ou éliminer ceux-ci conformément aux prescriptions légales

constitue une de ces mesures (art.30 al.1 LPE). Les cantons veillent à ce

que cette obligation soit exécutée (art.31 al.1 LPE). Ils peuvent confier

cette tâche aux communes (art.31 al.2, 2e phrase LPE).

Les articles 4 à 6 de la loi neuchâteloise concernant le traite-

ment des déchets (LCTD) disposent que les détritus ménagers, les objets

volumineux à usage domestique et les ordures provenant des entreprises

industrielles, artisanales et commerciales assimilables à des déchets sont

ramassés, transportés puis traités par les communes. Selon les articles 22

et 26 al.2 litt.b de la même loi, les communes peuvent, par voie de règle-

ment, percevoir des taxes et émoluments couvrant les frais de ramassage et

de traitement des déchets dont elles ont la charge. L'article 10 RLCTD

indique un certain nombre de critères combinables servant de base de cal-

cul. L'émolument peut ainsi être calculé par habitant (litt.a), par éta-

blissement ou exploitation commerciale, artisanale ou industrielle, en

tenant compte éventuellement de la grandeur des locaux et du genre d'acti-

vité (litt.c) et par quantité de déchets entreposés (litt.d).

Le 8 février 1994, le Conseil général de la commune de Cornaux a

arrêté la taxe annuelle des entreprises à 500 francs par conteneur jusqu'à

800 litres au maximum. Selon l'article 3 de l'arrêté, la taxe est établie

en fonction du nombre de conteneurs, mais au minimum un. Même si une

entreprise n'a pas l'obligation ou l'emploi d'un conteneur, la taxe perçue

sera l'équivalent d'un conteneur. Selon l'article 5 litt.b de l'arrêté,

les entreprises dont le volume de déchets peut être qualifié de très fai-

ble (équivalent à la quantité émise par une personne) peuvent, sur demande

écrite auprès du conseil communal, demander une réduction de la taxe. Tou-

tefois, celle-ci sera au minimum égale à la taxe prélevée par habitant.

3. a) Les taxes ou émoluments sont des prestations pécuniaires,

uniques ou périodiques, fournies par les administrés à une collectivité

publique en échange d'avantages qu'ils reçoivent (Grisel, Traité de droit

administratif, 1984, p.608). Quand il s'agit, comme en l'espèce, d'une

activité étatique qui a une valeur patrimoniale, on parle de taxes d'uti-

lisation (Grisel, op.cit., p.609; Haefelin/Müller, Grundriss des allge-

meinen Verwaltungsrechts, 1990, p.456). La validité d'une taxe dépend du

respect des principes de légalité, de la couverture des frais, de l'équi-

valence, ainsi que du respect du droit à l'égalité découlant de l'article

4 de la Constitution fédérale (Grisel, op.cit., p.610-614; Haefelin/-

Müller, op.cit., p.452-455, 457-458).

b) Le recourant ne prétend pas, à juste titre, que ces principes

n'ont pas été respectés. En effet, la loi cantonale et son règlement

d'exécution constituent une base légale suffisante qui permettait à la

commune de Cornaux de légiférer comme elle l'a fait.

Rien ne permet par ailleurs de conclure que le principe de la

couverture des frais serait violé. Selon ce principe, l'ensemble des res-

sources provenant d'un émolument ne doit pas être supérieur à l'ensemble

des dépenses de la collectivité pour l'activité administrative en cause.

Or, selon les observations de la commune de Cornaux, les montants perçus à

titre de taxe sur l'enlèvement des déchets se montent à 150'000 francs

selon le budget 1994, alors que les charges ont été budgétisées à 200'800

francs. Il n'y a aucune raison de douter de ses allégations .

Selon le principe de l'équivalence, le montant de chaque émolu-

ment doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation four-

nie et rester dans des limites raisonnables. Cela n'exclut toutefois pas

un certain schématisme, car il n'est pas nécessaire que, dans chaque cas,

l'émolument corresponde exactement au coût de la prestation. Ce qui est

important, c'est que les taxes soient établies selon des critères objec-

tifs et qu'elles ne créent pas de différences sans motifs pertinents. En

l'espèce, la taxe est calculée, pour les entreprises, selon le nombre de

conteneurs utilisés. Même si une entreprise n'a pas l'obligation d'user

d'un conteneur, la taxe perçue sera au minimum l'équivalent d'un conte-

neur. Par ailleurs, l'article 5 litt.b de l'arrêté permet une réduction

lorsque la quantité de déchets est très faible. Ce système respecte le

principe de l'équivalence, car les critères utilisés sont objectifs et

permettent de taxer chaque entreprise en fonction de la quantité de

déchets qu'elle produit.

Pour les mêmes motifs, le système adopté par la commune de

Cornaux respecte le droit à l'égalité étant donné que l'application de

l'article 5 litt.b de l'arrêté notamment permet d'individualiser, en cas

de besoin, le calcul de la taxe et démontre la volonté de la commune de

Cornaux de se conformer aux exigences constitutionnelles en matière d'éga-

lité de traitement.

4. Le recourant se plaint de la façon dont il a été taxé étant don-

né le faible volume de déchets que son atelier d'architecture produit.

a) C'est à juste titre que le Département de la gestion du ter-

ritoire a estimé que la question de la quantité de déchets produits par

les administrés relève d'abord de l'appréciation de l'autorité communale

qui est mieux à même d'évaluer, dans chaque cas particulier, les circons-

tances de fait. L'autorité peut au besoin fonder sa conviction sur des

éléments d'appréciation subsidiaires tels que l'expérience de la vie et le

cours ordinaire des choses (RJN 1994, p.257). C'est ainsi qu'elle a procé-

dé pour retenir qu'un bureau d'architecture reçoit de la littérature pro-

fessionnelle, du courrier, de la publicité, et qu'il produit des plans, ce

qui représente un volume de déchets supérieur à celui produit par une per-

sonne seule. Elle n'a ainsi pas abusé de son pouvoir d'appréciation.

Au surplus, la thèse du recourant selon laquelle ses déchets se

limiteraient à des cendres et des sachets de thé n'apparaît crédible qu'à

la condition qu'il procède lui-même à l'élimination des autres déchets.

Cependant, même dans cette dernière hypothèse, il faut rappeler que pour

les services publics dont l'utilisation est obligatoire, la taxe est due

dès que l'obligation naît, indépendamment du fait que l'administré utilise

ou non la prestation publique (Moor, Droit administratif, III p.364). Ain-

si en est-il pour l'émolument dû pour un service d'enlèvement des ordures

monopolisé par la commune, même si quelqu'un élimine par ses propres

moyens les déchets qu'il produit. Or, les emballages et les vieux papiers

notamment sont considérés comme des déchets solides (art.1 litt.b RLCTD)

dont le ramassage et le transport jusqu'aux installations de traitement

incombent aux communes (art.5 al.1 LCTD). Dès lors, la taxe est due même

si le recourant procède lui-même à l'élimination de certains déchets.

Pour examiner si son montant est conforme aux dispositions léga-

les et réglementaires en vigueur, il y a lieu de prendre en considération

les déchets usuellement produits par un atelier d'architecture, comme a

procédé l'autorité communale.

b) Le fait que le volume des déchets de l'atelier d'architecture

du recourant ne nécessite pas l'utilisation d'un conteneur n'est pas

déterminant eu égard à l'article 3 al.2 de l'arrêté communal qui prévoit,

dans ce cas, que la taxe équivaut à celle prélevée pour un conteneur. Il

sied en outre de préciser que lorsqu'il s'agit d'édicter des prescriptions

en la matière, le législateur doit compter avec une multitude de situa-

tions rarement identiques, mais qu'il est néanmoins nécessaire de régir

par une réglementation uniforme. Aussi est-il fondé, comme l'admet le Tri-

bunal fédéral, à se laisser guider par des considérations de praticabilité

et choisir des solutions dont la mise en oeuvre est relativement aisée; il

y va également de la sécurité du droit car une réglementation, à force de

prévoir toutes les solutions possibles, deviendrait touffue et impénétra-

ble, de sorte qu'un certain schématisme est souvent pris en compte (RJN

1994, p.181; ATF 111 Ia 324, 102 Ia 38; Moor, op.cit., vol.I, p.385). Ain-

si, l'autorité communale pouvait-elle prévoir une solution identique pour

les entreprises qui ont un volume de déchets inférieur à un conteneur.

Cette solution est d'ailleurs nuancée par l'article 5 litt.b de l'arrêté

qui prévoit, dans certaines circonstances, une réduction de la taxe.

c) Il y a lieu, en dernier lieu, d'examiner si le recourant pou-

vait prétendre à une réduction de la taxe annuelle et, le cas échéant, de

déterminer l'importance de cette réduction. L'article 5 litt.b précité de

l'arrêté prévoit, comme condition à la réduction de la taxe, un volume de

déchets pouvant être qualifié de très faible, c'est-à-dire équivalent à la

quantité émise par une personne. Or, bien qu'elle ait considéré que l'en-

treprise du recourant générait une quantité de déchets qualifiée de supé-

rieure à celle d'une personne, la commune de Cornaux a décidé d'une réduc-

tion de 500 francs à 250 francs par année assouplissant ainsi les condi-

tions requises pour la réduction de la taxe. Cette façon de procéder per-

met d'individualiser le calcul de la taxe en différenciant les entreprises

dont le volume de déchets est inférieur à un conteneur et supérieur à

celui d'une personne seule. Elle n'est pas critiquable, bien que la réduc-

tion de la taxe annuelle de 500 à 250 francs ne ressorte pas de l'inter-

prétation littérale de l'arrêté. En effet, lorsqu'il examine l'interpréta-

tion par l'autorité inférieure d'une disposition qu'elle a elle-même édic-

tée, le Tribunal administratif fait preuve de retenue (RJN 1986, p.116).

d) Enfin, c'est à tort que le recourant entend tirer argument du

fait qu'il partage ses locaux avec un autre architecte. En effet, la taxe

annuelle touche une entreprise (art.3 al.1 de l'arrêté), en l'occurrence

un atelier d'architecture et non les divers membres de cette entreprise,

et est établie en fonction du volume de déchets (art.10 litt.d RLCTD;

art.3 de l'arrêté communal). Certes, lorsqu'elle évalue le volume de dé-

chets, la commune peut-elle prendre en considération le nombre de person-

nes qui y travaillent. Toutefois, la taxe touche l'entreprise dans son

ensemble et il appartient en l'occurrence aux associés de déterminer, dans

le cadre de leurs rapports internes, comment ils vont procéder au verse-

ment de la taxe annuelle.

5. Mal fondé, le recours doit être rejeté et les frais de procédure

mis à la charge du recourant qui succombe (art.47 al.1 LPJA).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge du recourant le frais de procédure par 500 francs et

les débours par 50 francs (montants compensés par son avance).

Neuchâtel, le 6 décembre 1995

Deuxième arrêt

A. G. SA exploite une distillerie à

Cornaux. Elle a reçu une facture de la commune de Cornaux du 16 juin 1994

fixant à 500 francs la taxe annuelle sur l'enlèvement des déchets. Par la

suite, la commune de Cornaux a adressé aux personnes intéressées l'arrêté

du 8 février 1994 du Conseil général fixant les taxes sur l'enlèvement des

déchets. Par courrier du 25 juin 1994, G. SA a

demandé l'exonération de la taxe sur l'enlèvement des déchets. Par déci-

sion du 24 octobre 1994, la commune de Cornaux a fixé la taxe sur l'enlè-

vement des déchets concernant G. SA à 250 francs par

année, tout en annulant la facture du mois de juin 1994 et en la rempla-

çant par une nouvelle facture.

Le 7 novembre 1994, G. SA a recouru auprès du

Département de la gestion du territoire contre la décision précitée. Elle

faisait valoir que les déchets solides et liquides générés par son exploi-

tation ne sont pas pris en charge par la commune de Cornaux. Les déchets

pris en charge par la commune se résumant à environ quatre sacs à ordures

par année, la recourante estimait le montant de la taxe disproportionné.

Par décision du 16 juin 1995, le Département de la gestion du

territoire a rejeté le recours. Le département a notamment estimé que le

fait que la recourante possède ou non un conteneur et que tout ou partie

de ses déchets soit ou non éliminé d'une autre manière que par les servi-

ces communaux n'est pas déterminant. Il a estimé que l'arrêté du Conseil

général définit des critères de base conformes au règlement d'exécution de

la loi concernant le traitement des déchets solides du 16 juillet 1980

(RLCTD) et que la décision de la commune de Cornaux n'était ni arbitraire

ni disproportionnée dans la mesure où elle a tenu compte du fait que, dans

l'exploitation de la distillerie, la recourante produit un volume de dé-

chets supérieur à celui produit par une personne.

B. Le 7 juillet 1995, G. SA recourt au

Tribunal administratif contre la décision du département. Elle conteste à

nouveau la taxe qui lui est réclamée en se prévalant d'une constatation

inexacte ou incomplète des faits pertinents et d'une violation des prin-

cipes constitutionnels applicables en la matière (les principes de l'équi-

valence et de l'égalité de traitement).

C. Dans leurs observations des 14 et 28 août 1995, le Département

de la gestion du territoire et le Conseil communal de Cornaux concluent au

rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est rece-

vable.