Jurisprudence du Tribunal Cantonal
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N° dossier:
TA.1994.315
Autorité:
Date décision:
03.02.1995
Publié le:
14.04.2008
Revue juridique:
Titre:
Indemnités en cas de RHT lorsque l'employeur est un établissement appartenant à l'administration centrale cantonale.
Résumé:
Les entreprises du secteur public n'encourent en principe pas un risque économique permettant d'admettre que la perte de travail doit être prise en considération parce que due à des facteurs d'ordre économique. Il peut éventuellement en aller autrement d'un employeur du secteur public qui exerce une activité purement commerciale, ce qui n'est pas le cas des établissements et installations militaires de Colombier.
Mots-clés:
EMPLOYEUR DU SECTEUR PUBLIC
MOTIFS ECONOMIQUES (RHT)
PERTE DE TRAVAIL A PRENDRE EN CONSIDERATION (RHT)
Articles de loi:
Art. 31 al. 1 litt. b LACI
Art. 31 al. 1 litt. d LACI
Art. 32 al. 1 litt. a LACI
Art. 33 al. 1 litt. a LACI
A. Les
établissements et installations militaires de Colombier
(arsenal
cantonal) dépendent du Département de la justice, de la santé et
de la
sécurité, et émargent au budget de l'Etat. L'essentiel de son per-
sonnel
a le statut de fonctionnaire. L'arsenal cantonal reçoit périodique-
ment du
Groupement de l'armement de la Confédération des commandes de
fournitures
d'équipements (confection d'uniformes). Il sous-traite une
partie
de ce travail à des personnes qu'il engage par contrat de travail à
domicile.
Les établissements et installations militaires ont présenté les
10 mai
et 19 juillet 1994 deux préavis de réduction de l'horaire de tra-
vail
(RHT), le premier en faveur d'une tailleuse à domicile, pour la
période
du 10 mai au 30 juin 1994, le second en faveur de deux tailleurs à
domicile,
pour la période du 1er août au 30 septembre 1994. Ils ont fait
valoir,
en résumé, que le Groupement de l'armement avait pris du retard
dans la
livraison du matériel nécessaire à la confection de vêtements et
dans la
passation des commandes, ce qui entraînait un "trou" pour les
trois
travailleurs à domicile concernés.
Après examen du cas, l'office du chômage a fait opposition au
versement
de l'indemnité en cas de RHT par deux décisions des 18 et 25
juillet
1994, motif pris que la perte de travail enregistrée par l'arsenal
de
Colombier découlait de facteurs structurels liés à l'organisation de
l'entreprise
et non à des circonstances économiques inhabituelles et
importantes,
la condition légale d'une perte de travail due à des facteurs
d'ordre
économique n'étant ainsi pas remplie (art.32 al.1 litt.a et 33
al.1
litt.a LACI).
B. Les
recours interjetés les 18 et 23 août 1994 par les établisse-
ments
et installations militaires de Colombier devant le Département de
l'économie
publique ont été rejetés par celui-ci par décision du 21 octo-
bre
1994. Le département a considéré, en bref, qu'il était douteux que
l'arsenal
de Colombier entrait dans le cercle des bénéficiaires potentiels
de l'indemnité
RHT, s'agissant d'un établissement du secteur public qui ne
peut
être menacé pour des raisons conjoncturelles, son éventuel déficit
étant à
la charge de la collectivité; que, en tout état de cause, la perte
de
travail n'était manifestement pas due à des circonstances économiques
inhabituelles
et importantes, mais à la mise en place du programme Armée
95, qui
entraîne une réduction d'effectifs de l'armée, et au retard mis
par les
Chambres fédérales dans l'adoption du budget, circonstances cons-
tituant
un risque normal d'exploitation que l'arsenal devait assumer;
qu'au
surplus la mise en place du programme Armée 95 ne constituait pas
une
mesure prise par les autorités (au sens de l'art.32 al.3 LACI) pouvant
donner
lieu à indemnités, l'arsenal de Colombier ne se trouvant, par sur-
croît,
pas dans une situation de rigueur comme l'exige la loi dans cette
éventualité.
C. Les
établissements et installations militaires de Colombier
interjettent
recours devant le Tribunal administratif contre cette déci-
sion,
dont ils demandent l'annulation, en concluant à ce que le droit à
l'indemnité
en cas de réduction de l'horaire de travail soit reconnu pour
les
périodes du 10 mai au 9 juin et du 1er août au 30 novembre 1994. Ils
font
valoir que s'ils travaillent pour le compte de la Confédération et
dépendent
du Groupement de l'armement, cela ne les met pas à l'abri des
risques
dus à des circonstances économiques inhabituelles. La mise en pla-
ce du
programme Armée 95, entraînant une réduction d'effectifs d'environ
200'000
hommes, ainsi que le retard pris par le Parlement lors de l'adop-
tion du
budget 1993 étaient inattendus et ne font pas partie des prévi-
sions
de fluctuations de commandes; il ne s'agit donc pas de risques nor-
maux
d'exploitation. En outre, l'arsenal ne pouvait prendre aucune mesure
afin
d'éviter une perte de travail. L'indemnisation permet de maintenir
les
emplois des travailleurs à domicile concernés, qui devraient à défaut
être
licenciés puis réengagés lors de nouvelles commandes.
Le Département de l'économie publique se réfère aux considérants
de sa
décision et conclut au rejet du recours.
C O N S I D E R A N
T
en droit
1.
Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est rece-
vable.
2. Aux
termes de l'article 34 novies Cst.féd., l'assurance-chômage
est
obligatoire pour les travailleurs (al.2, 1re phrase). Elle est finan-
cée par
les cotisations des assurés; si ceux-ci sont des salariés, leurs
employeurs
prennent à leur charge la moitié de la cotisation (al.4, 1re
phrase).
Le principe d'une obligation de cotiser à l'assurance-chômage est
concrétisé
par l'article 2 al.1 LACI, lequel astreint au paiement des
cotisations
d'assurance, sous réserve des exceptions prévues au second
alinéa
de cette disposition, d'une part celui qui est obligatoirement
assuré
selon la LAVS et doit payer des cotisations sur le revenu d'une
activité
dépendante en vertu de cette loi (litt.a), et d'autre part celui
qui
doit payer des cotisations au titre d'employeur en vertu de l'article
12 LAVS
(litt.b). Par "travailleurs", il faut entendre non seulement les
personnes
physiques qui sont liées à un employeur par un contrat de tra-
vail au
sens des articles 319 ss CO, mais également, entre autres catégo-
ries,
le personnel des services publics, qu'il s'agisse de fonctionnaires
ou
d'employés liés par un rapport de service à la collectivité qui les
emploie
(ATF 111 V 267). Comme l'a exposé le Conseil fédéral dans son mes-
sage du
3 septembre 1975 concernant une modification de la Cst.féd. en vue
d'aménager
l'assurance-chômage selon une nouvelle conception, le personnel
des
services publics, dont les emplois ne sont en général pas menacés par
les récessions,
est appelé à verser des cotisations avant tout au titre de
la
solidarité (FF 1975 II, p.1596-1597).
3. a)
Selon l'article 31 al.1 LACI, les travailleurs dont la durée
normale
de travail est réduite, ou l'activité suspendue, ont droit à l'in-
demnité
en cas de RHT lorsqu'en particulier la réduction de l'horaire de
travail
est vraisemblablement temporaire et que l'on peut admettre qu'elle
permettra
de maintenir les emplois en question (litt.d) et lorsque la per-
te de
travail doit être prise en considération (litt.b). Cette dernière
condition
est réalisée, selon l'article 32 al.1 litt.a LACI, si la perte
de
travail est due à des facteurs d'ordre économique et qu'elle est inévi-
table.
Par contre, cette condition n'est notamment pas réalisée, en vertu
de
l'article 33 al.1 litt.a LACI, lorsqu'elle est due à des circonstances
inhérentes
aux risques normaux d'exploitation que l'employeur doit assu-
mer.
b) La perte de travail au sens de ces dispositions présuppose
que
l'entreprise soit touchée économiquement de façon inhabituelle et im-
prévisible
par un fléchissement de la demande des produits ou des services
à
laquelle elle répond normalement (DTA 1985, p.112). De plus, ce fléchis-
sement
de la demande doit entraîner des répercussions économiques négati-
ves
pour l'entreprise et lui faire encourir à tout le moins des risques
particuliers
d'exploitation, comme cela ressort a contrario de l'article
33 al.1
litt.a LACI.
Dans ces conditions, on ne saurait disconvenir que les entrepri-
ses du
secteur public, en tant qu'elles sont chargées de tâches d'intérêt
public
dont la sauvegarde incombe à la collectivité, n'encourent pas de
tels
risques. En effet, dans la mesure où ces activités doivent être
accomplies
en raison des exigences de l'intérêt public qui ont déterminé
leur
mise en oeuvre et doivent en conséquence être poursuivies quels que
soient
les aléas de la conjoncture, leur éventuel déficit, si ce n'est
l'ensemble
même de leurs dépenses, se trouvent couverts par les fonds
publics.
Dans une situation semblable, exempte de licenciements pour les
travailleurs
des services publics proprement dits, la question des indem-
nités
en cas de RHT ne se pose donc pas. D'ailleurs, s'il fallait envisa-
ger
leur versement dans un tel cas, on en arriverait à une "double couver-
ture"
de la réduction de l'horaire de travail par les deniers publics, à
savoir
ceux émanant de l'impôt et ceux de l'assurance-chômage (Gerhard
Gerhards,
Kommentar zum AVIG, Band I, Berne 1988, p.414-415, no 17).
c) Les établissements et installations militaires du canton
appartiennent
à l'administration centrale cantonale. Il sont rattachés à
la
division des affaires militaires, qui est l'une des quatre divisions du
Département
de la justice, de la santé et de la sécurité (art.2 et 10 du
règlement
d'organisation du Département de la justice, de la santé et de
la
sécurité, du 30.3.1994; règlement d'administration des établissements
et
installations militaires du canton de Neuchâtel, du 4.8.1982). Ainsi
que l'a
relevé l'autorité de recours de première instance, les établisse-
ments
et installations militaires ne constituent pas une entreprise dont
l'existence
pourrait être mise en péril en raison d'une diminution de tra-
vail
due à des facteurs d'ordre économique. C'est l'Etat lui-même qui est
employeur
du personnel desdits établissements, lequel est soumis au statut
des
fonctionnaires cantonaux. A ce titre, les établissements et installa-
tions
militaires ne peuvent pas, pour les motifs exposés plus haut, pré-
tendre
l'indemnité en cas de RHT lorsque, dans l'accomplissement de leurs
tâches,
le volume de leur travail diminue.
Il peut éventuellement en aller autrement d'un employeur du sec-
teur
public qui exerce une activité purement commerciale, soumise comme
toute
entreprise privée aux lois du marché et aux impératifs de rentabili-
té,
comme cela a été admis dans le cas des services industriels de la Vil-
le de
La Chaux-de-Fonds (arrêt du Tribunal administratif du 29.10.1992;
cette
cause est toutefois encore pendante devant le Tribunal fédéral des
assurances,
sur recours de l'OFIAMT). Cette hypothèse n'est cependant pas
réalisée
dans le cas présent, car il n'est pas contesté que, même si le
budget
de l'Etat, de ses départements et services implique une gestion
économe
des deniers publics, les établissements et installations militai-
res
accomplissent exclusivement une tâche d'intérêt public qui échappe aux
lois du
marché auxquelles sont soumises les entreprises commerciales. Pour
ce
motif déjà, le recours est donc mal fondé.
4. a)
Le Département de l'économie publique a par ailleurs confirmé
le
point de vue de l'office du chômage selon lequel les circonstances
invoquées
par les établissements et installations militaires, entraînant
une
perte de travail, sont inhérentes aux risques normaux d'exploitation
que
l'employeur doit assumer, au sens de l'article 33 al.1 litt.a LACI.
A
supposer que les établissements et installations militaires
puissent
être considérés comme un employeur susceptible de percevoir des
indemnités
en cas de RHT, ce qui n'est pas le cas comme on l'a vu, ce
point
de vue du département et de l'office du chômage n'est pas critiqua-
ble. Le
projet Armée 95 était connu, avant sa mise en place effective dès
le 1er
janvier 1995, depuis plusieurs années, et ses conséquences impor-
tantes
(réduction considérable des effectifs de l'armée et de la durée des
services
notamment) de même que la réduction constante des dépenses mili-
taires,
sont notoires de longue date et ne pouvaient pas être ignorées de
ceux
qui participent précisément à l'accomplissement des tâches du Groupe-
ment de
l'armement, en particulier à l'équipement des troupes. Aussi
était-il
prévisible que les commandes du Groupement de l'armement - d'ail-
leurs
elles-mêmes sans rapport direct avec la conjoncture économique -
seraient
affectées par la réorganisation de l'armée, et cela probablement
pas
seulement de manière temporaire. Compte tenu de l'activité spécifique
des établissements
et installations militaires de Colombier (DTA 1989,
p.121),
qui ont pour seul client le Groupement de l'armement, une certaine
perte
de travail doit dès lors être considérée comme un risque normal
d'exploitation.
b) A cela s'ajoute le fait qu'en l'occurence une autre condition
du
droit aux prestations, qui n'a pas été examinée par les autorités de
première
instance, n'est probablement pas remplie. Selon l'article 33 al.1
litt.e
LACI, la perte de travail ne doit pas être prise en considération
lorsqu'elle
touche des personnes qui ont un emploi d'une durée déterminée,
sont en
apprentissage ou au service d'une organisation de travail tempo-
raire.
Or, les personnes pour lesquelles les établissements et installa-
tions
militaires font valoir une réduction de l'horaire de travail sont
des
travailleurs à domicile, engagés en tant que tels par des contrats de
durée
limitée dans le temps : le contrat prend effet le 1er mai de l'année
de
signature et s'éteint à la dernière livraison, mais au plus tard le 30
avril
de l'année suivante. Même s'il est possible (le dossier ne fournit
pas
d'indications à ce sujet) que le même travailleur à domicile soit
réengagé
sous la forme d'un nouveau contrat de durée limitée pour une
autre
commande ultérieure, on peut douter sérieusement que l'engagement
puisse
être considéré sans autres comme un emploi d'une durée indétermi-
née,
permettant la prise en considération d'une perte de travail éventuel-
le
susceptible de donner lieu à une indemnité en cas de RHT. La question
peut
toutefois demeurer indécise.
5. Il
apparaît ainsi que l'indemnité litigieuse a été refusée à bon
droit
aux établissements et installations militaires de Colombier, ce qui
conduit
au rejet du recours.
Il n'y a pas lieu à perception de frais, la procédure étant gra-
tuite
(art.103 al.4 LACI).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
1.
Rejette le recours.
2. Dit
qu'il n'est pas perçu de frais de justice.
Neuchâtel,
le 3 février 1995
AU NOM DU TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Le greffier Le président