Six-month forfeiture period for public liability actionGénéré par IA

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N° dossier: TA.1994.152

Autorité:

Date décision: 03.07.1995

Publié le: 14.04.2008

Revue juridique: RJN 1995, P.140

Titre: Péremption de l'action en responsabilité contre la collectivité publique.

Résumé:

**Le délai de six mois fixé par la loi pour ouvrir action est un délai de péremption qui, sous réserve des correctifs déduits du principe de la bonne foi, ne peut pas être interrompu. Ce délai est applicable dès l'entrée en vigueur de la loi sur la responsabilité (1.1.1991) aux affaires portant sur un dommage causé avant cette date, en vertu des dispositions transitoires de la loi, et commence à courir - si les parties étaient en pourparlers - au plus tard dès la prise de position de la collectivité qui suit le 1.1.1991.

Les frais de justice à fixer dans le cas de l'action de droit administratif sont fonction de la valeur litigieuse, mais peuvent être réduits notamment lorsque la cause n'aboutit pas à un jugement au fond.**

Mots-clés:

BONNE FOI DELAI POUR AGIR (LPJA) DROIT TRANSITOIRE FRAIS DE PROCEDURE (LPJA) INTERRUPTION DE DELAI (LPJA) PRESCRIPTION (LPJA) RESPONSABILITE DES COLLECTIVITES PUBLIQUES

Articles de loi:

Art. 10 ALRESP Art. 11 al. 2 ALRESP Art. 11 al. 3 ALRESP Art. 30 ALRESP Art. 18 ATFP Art. 19ss ATFP

A. Le 2 mai 1981, H. (né en 1945) a été victime d'une

chute en planche à roulettes qui lui a causé une fracture du tibia droit

et de la tête du péroné. Il a été admis en urgence à l'Hôpital X.,

où il a été opéré par le Dr M.. L'opération s'est déroulée nor-

malement. En revanche, l'évolution s'est compliquée par le développement

d'une infection du foyer de fracture ainsi que du matériel d'ostéosynthèse

par des staphylocoques dorés. Ces complications ont nécessité plusieurs

hospitalisations et interventions chirurgicales au cours des années sui-

vantes. L'état de santé de H. ne s'est stabilisé qu'en janvier

1989, date à laquelle le matériel d'ostéosynthèse a été retiré de la jambe

droite du patient.

B. Dès 1982, estimant que la Ville de Neuchâtel - collectivité dont

dépendent les deux hôpitaux publics communaux Y. et X.

portait une large part de responsabilité dans cette affaire,

H. s'est adressé à celle-ci pour obtenir réparation à raison d'une

faute professionnelle du Dr M.. La Ville de Neuchâtel l'a invité à

traiter le cas avec son assureur RC, la Compagnie d'assurances Z..

Le 17 février 1983, la Compagnie d'assurances Z. a formellement con-

testé toute responsabilité du Dr M. dans le cadre de cet accident.

Une année plus tard, H., par le biais de son mandataire, a

recontacté la Compagnie d'assurances Z. pour qu'elle se détermine à nouveau,

mais cette dernière est restée sur sa position tout en rappelant que le Dr

M. contestait la version des faits présentée par H.. Dans

une lettre du 13 novembre 1984, le mandataire de l'intéressé a annoncé son

intention de déposer plainte pénale contre le médecin incriminé et d'ou-

vrir une action civile contre la Ville de Neuchâtel, tout en laissant la

porte ouverte à d'éventuelles discussions. Le 23 janvier 1985, l'assureur

de la Ville de Neuchâtel, sans changer d'avis quant à l'absence de respon-

sabilité du médecin, a proposé à H. la mise en oeuvre d'une

expertise commune pour déterminer les causes du dommage. L'intéressé n'a

pas donné suite à cette proposition.

Le 14 juillet 1989, le Dr S., chirurgien-chef à l'Hôpital

X., a examiné H. et a relevé qu'il souffrait de séquelles évidentes de son accident de 1981 et des traitements ultérieurs, que

la jambe droite était consolidée, après plusieurs épisodes d'ostéite et de

dystrophie, et que ce membre était déficient, avec une perte de fonction

évidente et des douleurs pratiquement continuelles. Le 27 avril 1991, le

Dr R., médecin à Neuchâtel, a également examiné l'intéressé afin d'éva-

luer son invalidité médico-théorique. Il a notamment constaté que le

patient ne pouvait plus du tout utiliser son membre inférieur droit et

qu'il ne pouvait pas se déplacer sans béquilles. Le médecin a estimé l'in-

validité médico-théorique de H. à plus de 100 %, tenant compte

de ses lésions à la jambe droite, à la colonne vertébrale, au bras gauche

et aux épaules, ainsi que de la diminution de ses facultés mnésiques et de

ses problèmes digestifs.

Le 28 mars 1991, la Compagnie d'assurances Z. a écrit au mandataire

de H. pour lui confirmer sa position et pour lui signaler

qu'elle renonçait à se prévaloir de l'exception de prescription jusqu'au

15 juillet 1992, tout en émettant des réserves, notamment pour le cas où

la prescription serait déjà acquise à ce moment-là. Une année plus tard,

l'assureur a reconduit cet accord jusqu'au 15 juillet 1993. Le 3 septembre

1992, la Compagnie d'assurances Z. a écrit au mandataire de H. pour

lui annoncer qu'elle ne poursuivrait l'examen de cette affaire que si

l'intéressé consentait à la mise sur pied d'une expertise médicale. Cette

proposition a une nouvelle fois échoué. Le 1er juin 1994, le service juri-

dique de la Ville de Neuchâtel a résumé la situation passée et présente de

cette affaire au nouveau mandataire de H., en lui rappelant la

teneur de l'article 10 de la loi sur la responsabilité des collectivités

publiques et de leurs agents, ayant trait à la prescription de la demande

d'indemnisation.

C. Par demande du 23 juin 1994, H. a ouvert devant le

Tribunal administratif une action en responsabilité contre la Ville de

Neuchâtel, en paiement de 1'176'307 francs plus intérêts.

Le demandeur allègue que le Dr M. a négligé le suivi post-

opératoire et n'a pas pris les mesures urgentes et nécessaires pour trai-

ter l'infection naissante due à des staphylocoques dorés. Il estime que la

responsabilité de la Ville de Neuchâtel est engagée, étant donné qu'une

faute a été commise par un de ses agents.

Dans sa réponse du 29 septembre 1994, le Conseil communal de la

Ville de Neuchâtel nie toute responsabilité, considère que la demande est

périmée au sens des articles 10, 11 et 30 de la loi sur la responsabilité

et conclut au rejet de la demande.

D. La question de la prescription ou de la péremption selon la loi

sur la responsabilité a fait l'objet de mémoires complémentaires des par-

ties.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Selon l'article 1 al.1 litt.a et al.2 de la loi sur la responsa-

bilité des collectivités publiques et de leurs agents, du 26 juin 1989

(LResp; RSN 150.10), cette loi régit la responsabilité de la collectivité

publique (Etat, communes, autres collectivités de droit public cantonal,

communal ou intercommunal) pour les actes de ses agents accomplis dans

l'exercice de leurs fonctions. Il n'est pas contesté que le Tribunal admi-

nistratif est compétent pour connaître de la présente action, dirigée con-

tre la Ville de Neuchâtel en tant que collectivité dont dépendent l'Hôpi-

tal X. et l'Hôpital Y. (art.21 LResp; 58 litt.g LPJA).

2. a) La loi sur la responsabilité est entrée en vigueur le 1er

janvier 1991. L'article 30 al.1 dispose qu'elle est applicable aux domma-

ges causés avant son entrée en vigueur. Tel est le cas en l'espèce. L'ex-

ception prévue par l'article 30 al.2, selon lequel le droit antérieur est

applicable aux procédures pendantes au moment de l'entrée en vigueur de la

loi, n'est pas réalisée puisque aucune procédure n'a été ouverte avant le

1er janvier 1991.

b) Selon l'article 10 LResp, la responsabilité de la collectivi-

té publique s'éteint si le lésé ne présente pas sa demande d'indemnisa-

tion, conformément à l'article 11, dans l'année à compter du jour où il a

eu connaissance du dommage et de la collectivité publique qui en est res-

ponsable, en tout cas dans les dix ans dès le jour où le fait dommageable

s'est produit.

Aux termes de l'article 11, les prétentions de tiers contre la

collectivité publique doivent être adressées par écrit :

a. au département des Finances, s'il s'agit de dommages résultant de l'ac-

tivité d'agents de l'Etat;

b. à l'organe exécutif des autres collectivités publiques, s'il s'agit de

dommages résultant de l'activité d'agents rattachés à l'une d'elles

(al.1).

Si la collectivité publique conteste les prétentions ou si elle ne

prend pas position dans les trois mois, le tiers lésé doit intR.uire

action dans un délai de six mois sous peine de péremption (al.2).

Si la collectivité publique entre en pourparlers, le délai de six mois

court dès sa dernière prise de position (al.3).

3. a) Dès l'entrée en vigueur de la loi sur la responsabilité, le

1er janvier 1991, le délai de six mois de l'article 11 al.2 est applica-

ble. Comme cela résulte clairement du texte de cette disposition, qui pré-

cise que le lésé doit "introduire action dans un délai de six mois sous

peine de péremption", il s'agit d'un délai de péremption dont l'effet est

d'éteindre la créance en raison de l'inaccomplissement d'un acte que le

créancier devait faire pendant une période déterminée. C'est d'ailleurs

sciemment que le législateur entendait instituer non pas un délai de pres-

cription mais la péremption (BGC 155 I p.146, 152-155). Celle-ci est exa-

minée d'office par le juge. Ses délais ne peuvent pas être suspendus, ni

interrompus, ni restitués et elle met la dette entièrement à néant, sans

que subsiste une obligation naturelle (Grisel, Traité de droit administra-

tif, p.663; Moor, Droit administratif, vol.II, p.56; JAAC 1982, no 15,

p.101; ATF 116 Ib 386).

b) En l'espèce, au vu du dossier et des pièces produites, il est

patent que les discussions entre les parties n'ont jamais conduit à aucun

accord et la question d'une éventuelle expertise est restée sans réponse.

Le 28 mars 1991 en particulier, soit quelque trois mois après l'entrée en

vigueur de la loi sur la responsabilité, la Compagnie d'assurances Z. a répon-

du à une lettre du demandeur, en émettant des réserves relatives à la

prescription et en niant derechef la responsabilité invoquée par celui-ci.

Par cette lettre, la Compagnie d'assurances Z. a donc clairement contesté, une

nouvelle fois, les prétentions de H.. Si l'on peut admettre -

ce qui est le plus favorable au demandeur quant au début du délai de

péremption

• que les parties étaient entrées en pourparlers au sens de

l'article 11 al.3 LResp -, le délai de six mois prévu par la loi a ainsi

commencé à courir au plus tard à la date précitée. Les droits du demandeur

sont donc périmés depuis la fin du mois de septembre 1991.

Sans doute, la Compagnie d'assurances Z. et le mandataire du deman-

deur ont poursuivi leur échange de correspondance : par lettre du 3 sep-

tembre 1992, faisant suite à un courrier du demandeur du 3 juin 1992,

l'assureur a proposé encore une fois de soumettre le cas à un expert.

Cependant, cela reste sans incidence sur la conclusion qui précède, pour

une double raison. D'une part, le droit du demandeur ne saurait renaître

après avoir été atteint par la péremption. D'autre part, même s'il fallait

réserver l'éventualité dans laquelle le départ du délai de péremption de

six mois pourrait être reporté parce que la collectivité aurait, après

avoir contesté toute prétention, reconsidéré sa position avant l'échéance

du délai en admettant tout ou partie des prétentions du lésé - ce qui con-

duirait à fixer le début du délai à la date de sa dernière prise de posi-

tion (art.11 al.3 LResp) -, encore faudrait-il alors qu'une telle recon-

naissance, au moins implicite, des prétentions de l'intéressé soit éta-

blie. Or, en l'espèce, la Ville de Neuchâtel et la Compagnie d'assurances Z.

n'ont jamais reconnu ni le principe même d'une responsabilité ni une pré-

tention du demandeur à quelqu'autre titre. A cet égard, la suggestion de

la défenderesse de faire procéder à une expertise - proposition que le

demandeur n'a jamais agréée pour des motifs qu'on ignore - n'a de toute

évidence pas la valeur d'une telle reconnaissance.

Enfin, il convient de relever que le fait que la Winterthur-

Assurances a accepté à plusieurs reprises de renoncer à l'exception de

prescription (au sens des art.60 et 135 CO; ATF 112 II 231), s'il permet

de faire obstacle à la prescription du droit privé, du moins pour la

période écoulée avant l'entrée en vigueur de la loi sur la responsabilité,

il n'est pas propre à interrompre le délai légal de six mois, s'agissant

d'un délai de péremption. Dans ces conditions, savoir si les délais d'un

an ou de dix ans prévus par l'article 10 LResp ne constituent, en revan-

che, que des délais de prescription - ce qui est pour le moins douteux,

compte tenu de la ratio legis telle qu'elle résulte des travaux prépara-

toires évoqués plus haut, du titre marginal de cette disposition, et de la

jurisprudence du Tribunal fédéral relative à des dispositions semblables

de la loi fédérale sur la responsabilité de la Confédération, des membres

de ses autorités et de ses fonctionnaires (ATF 86 I 60) - peut rester

indécis en l'espèce.

c) Le demandeur fait valoir que, selon la jurisprudence (ATF 116

Ib 393, 106 Ib 235 cons.2b, et les références citées), la péremption ne

doit pas être retenue d'office lorsque l'objection y relative doit être

considérée comme un abus de droit, c'est-à-dire comme incompatible avec la

bonne foi. Ce moyen n'est pas fondé. La défenderesse a conclu d'emblée à

l'irrecevabilité de la demande en raison de la prescription ou de la

péremption. En outre, si la Ville de Neuchâtel et son assureur ont accepté

de renoncer à invoquer la prescription (la première fois par lettre de la

Winterthur du 28 mars 1991), ils n'ont en aucune manière laissé entendre

qu'ils seraient disposés à entrer en matière sur la demande d'indemnisa-

tion ou incité l'intéressé à retarder une action en justice. La Winterthur

a précisé au contraire, simultanément, qu'elle faisait "toute réserve en

ce qui concerne la question de la prescription", qu'il s'agissait unique-

ment d'éviter les frais d'envoi d'un commandement de payer, réservant aus-

si le cas où la prescription "ne soit pas déjà acquise à ce jour". Mani-

festement, les deux parties n'avaient en vue que la prescription de l'ar-

ticle 60 CO, qui ne s'applique pas en l'espèce. Dans ces circonstances, on

ne saurait opposer à la défenderesse une attitude contraire à la bonne

foi, d'autant moins qu'il incombait en premier lieu au demandeur de veil-

ler au respect des délais péremptoires institués par la loi sur la respon-

sabilité.

4. L'action du demandeur est ainsi largement périmée et par consé-

quent irrecevable. Les frais de la cause doivent être mis à la charge du

demandeur qui succombe (art.47 al.1 LPJA, par analogie). S'agissant d'une

action de droit administratif, l'émolument se détermine selon les règles

valables en matière civile, c'est-à-dire en fonction de la valeur litigi-

euse (art.18, 19 ss de l'arrêté concernant le tarif des frais de procédu-

re). L'émolument peut cependant être réduit notamment lorsque la cause

n'aboutit pas à un jugement au fond (art.12 de l'arrêté). En l'espèce, il

se justifie de réduire l'émolument à un minimum qui sera fixé à 2'000

francs.

Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à la défenderesse (art.48

LPJA par analogie, a contrario).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Déclare la demande irrecevable.

2. Met à la charge du demandeur un émolument de décision de 2'000 francs

et les débours par 200 francs.

3. Dit qu'il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 3 juillet 1995

AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Le greffier Le président