Abus d’autorité.

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N° dossier: CPEN.2019.61

Autorité: CPEN

Date décision: 10.09.2020

Publié le: 07.07.2021

Revue juridique:

Titre: Abus d’autorité.

Résumé:

Commet un abus d’autorité le membre de l’exécutif d’une commune qui conditionne la délivrance d’un permis de construire au paiement d’arriérés fiscaux.

Articles de loi:

Art. 312 CP/2002

A. X.________, né en 1964, est au bénéfice d’une licence en lettres, en géographie et en histoire ; il a obtenu un diplôme post-grade dans le domaine de la politique de sécurité internationale. Après avoir été fonctionnaire fédéral, il a été secrétaire général de deux départements cantonaux. Il a été conseiller communal de Z.________ (ci-après : la commune), du 1er janvier 2013 au 30 juin 2015 ; il s’agissait d’un emploi salarié à plein temps. Depuis juillet 2015, il est chef du service de l’économie et de l’emploi du canton U.________.

B. Y.________, né en 1955, a obtenu un certificat de maçon en 1975, puis un diplôme de commerce en 1979, suivi d’un diplôme de conducteur de travaux en 1983. Il a fréquenté, dès 1992, une école d’architecture privée en formation duale, et fondé un bureau d’architecture. Dès 2009, il a rencontré d’importantes difficultés financières.

C. a) Y.________ était propriétaire de l’article [aaaaa] du cadastre des W.________ (commune intégrée à celle de Z.________) et, avec ses frères, copropriétaire de l’article [bbbbb] ; ces deux biens-fonds étaient situés en zone d’habitation à faible densité (ZHFD) et régis par un plan d’alignement "Chemin de […..]" du 20 février 1991. Le 30 mai 2012, le bureau d’architecture A.________, agissant par mandat de B.________ (promotrice), a présenté une demande de permis de construire sur ces parcelles pour deux villas terrasses de trois logements. Le 17 décembre 2012, A.________ a déposé une seconde demande de permis de construire, concernant les équipements, route d’accès et canalisations. Y.________ a remis à la commune un contrat d’équipement signé le 7 décembre 2012 par l’ensemble des propriétaires concernés, à l’exception d’une seule (C.________). Selon ce contrat, la commune chargeait les propriétaires des cinq articles touchés par le plan d'alignement de construire et financer intégralement le chemin de […..] et les équipements de base et de détail inclus, conformément à l'article 112b LCAT. Le chemin devait ensuite être cédé gratuitement à la commune, avec ses conduites et canalisations, en contrepartie de la prise en charge future de ces équipements par la commune. Y.________ supporterait l’intégralité des coûts liés l’exécution de l’accès (art. 12).

Ces projets ont été mis à l'enquête du 22 mars au 6 mai 2013 et ont suscité deux oppositions relatives à l’impact des futures constructions sur les canalisations existantes. La commune a mandaté un bureau d’ingénieurs pour établir un relevé des conduites.

b) Par courrier du 10 janvier 2014, le Conseil communal de Z.________ a repris en détail la problématique liée à la réalisation des équipements et à son financement, pour exiger que Y.________ lui fournisse une garantie bancaire ; une fois cette question réglée, diverses démarches complémentaires étaient envisagées (concernant les plans de la route, une séance de conciliation avec les opposants puis levée cas échéant des oppositions et délivrance des permis de construire). Le 12 février 2014, Y.________ a expliqué que la garantie bancaire pourrait être fournie dès que le permis de construire lui aurait été octroyé.

Le 8 mai 2014, l’administrateur en charge de la comptabilité générale de la commune a convoqué Y.________ à une réunion fixée au 19 mai 2014 concernant « les garanties financières requises, vos arriérés fiscaux et de taxes communales» ; outre les représentants du dicastère des finances de la commune, l’office du contentieux de l’Etat serait également représenté. La séance s’est tenue le jour dit. Il y a été question de la situation financière de Y.________, et de celle de D.________ Sàrl, du nom de B.________ (amie de ce dernier). Le même 19 mai 2014, un notaire, apparemment mandaté par l’administrateur du service « Aménagement et urbanisme » pour des recherches concernant […..], a signalé dans un courriel à ce dernier qu’il avait constaté que le fonds n° [aaaaa] faisait l’objet d’annotations de plusieurs restrictions du droit d’aliéner au profit de l’Etat de Neuchâtel, office des poursuites ; le notaire émettait des « doutes justifiés» quant à la solvabilité de Y.________, qui aurait « énormément de difficultés de solliciter et d’obtenir auprès d’un établissement bancaire une garantie bancaire nécessaire à remettre à la Commune de Z.________ »). Par lettre du 22 mai 2014, X.________, qui était le chef du dicastère « institutions, développement économique, personnel et finances» de la commune a notamment indiqué à Y.________ qu’avant la signature du contrat d’équipement, la commune maintenait son exigence d’obtenir du maître de l’ouvrage une garantie bancaire, dont le montant devrait être justifié par deux devis au minimum. Le 3 juin 2014, le mandataire de Y.________ a remis en question la base légale de l’exigence de garantie bancaire, en ajoutant néanmoins que « dans l’objectif de la commune de liquider le problème du contentieux général, Y.________ y est favorable et y travaille » ; il a suggéré que son client s'engage à ne commencer les travaux que lorsque l'ensemble du projet serait vendu sur plans. Une séance était prévue le 13 juin 2014.

c) Le 5 juillet 2014, Y.________ a demandé au Conseil communal de lui délivrer « le » permis de construire tout en présentant à la commune une facture de 473'788 francs, dommage engendré selon lui par le « blocage » de son dossier.

d) Le 18 septembre 2014, le Conseil communal a informé Y.________ de l’annulation d’une entrevue prévue le 24 septembre suivant et de son opposition à la facture du 5 juillet 2014. Dans le courrier envoyé, on lisait ceci :

*Durant *ces deux réunions (19 mai et 13 juin 2014), il vous a été rappelé les conditions cumulatives qui devaient être satisfaites pour que votre projet puisse être validé par notre Autorité :

1. Dépôt de plans d’équipements conformes auprès de notre administration de l’urbanisme ;

2. Mise à jour de votre situation fiscale requise par l’OCXG et règlement de l’impôt et des factures communales dus, afin de permettre la radiation au registre foncier des restrictions du droit d’aliéner sur les terrains ;

3. Au vu de votre situation financière précaire, dépôt d’une garantie bancaire auprès de la Commune, à hauteur du montant nécessaire à la réalisation des équipements, montant justifié par deux devis au minimum ;

4. Signature d’un contrat d’équipement par toutes les parties, préalablement validé par vous-même et la Commune (…).

À ce jour, nous constatons que trois des quatre conditions qui vous ont été posées ne sont toujours pas remplies. Par conséquent, (…) nous vous remercions de respecter les engagements suivants :

1) Les montants dus doivent parvenir sur les comptes bancaires de l’Office du contentieux et de la Commune. Certes, un projet d’acte notarié de vente des terrains nous a été soumis. Mais le montage financier visant à régler ce dû paraît si complexe, tant du point de vue de l’OCXG que de la Commune, qu’il n’offre pas des garanties suffisantes nous assurant qu’il soit honoré le moment voulu ;

2) La garantie bancaire doit nous parvenir par courrier ;

3) C.________ doit nous confirmer, par courrier, sa volonté de signer le contrat d’équipement. Il vous appartient de trouver une issue à cette opposition ».

e) Le 19 septembre 2014, Y.________ a transmis à la commune un nouveau projet de contrat d'équipement incluant la participation de D.________ Sàrl.

Le 13 octobre 2014, D.________ Sàrl a versé à l’Office des poursuites environ 185'000 francs, provenant de B.________.

Le 30 octobre 2014, l’administrateur de la commune a écrit à Y.________ en constatant que ce dernier avait procédé à des versements via l’office des poursuites pour liquider un certain nombre de créances dues à l’Etat de Neuchâtel, mais qu’il restait à verser à la commune un solde de de créances de 9'422.45 francs; Y.________ se voyait impartir un délai au 14 novembre 2014 pour régler cette somme.

f) Par courriel du 5 novembre 2014 adressé au président du Conseil communal, Y.________ a réclamé l’octroi immédiat du permis de construire. Son mandataire en a fait de même par courriel du même jour, relevant que le montant total demandé avait été payé sur le compte du Conseil communal. Le 9 décembre 2014, le mandataire a derechef sollicité la délivrance du permis de construire, ou d’une décision sujette à recours.

Par lettre du 10 décembre 2014 adressée aux conseillers généraux de Z.________ et au Conseil d’Etat, Y.________ a décrit l'état du dossier et sa situation personnelle, en critiquant vivement l'attitude de l'exécutif communal.

Le 16 décembre 2014, Y.________ a déposé un recours pour déni de justice auprès du Conseil d'Etat, concluant à ce que le Conseil communal soit enjoint de lui octroyer les deux permis de construire sollicités.

D. Le 10 mars 2015, X.________ a déposé plainte pénale auprès du ministère public à l’encontre de Y.________ pour diffamation ou calomnie au sens des articles 173 et 174 CP. Il faisait valoir en substance que la lettre du 10 décembre 2014 l’accusait à tort de s’être, en sa qualité de conseiller communal, rendu coupable de contrainte et d’avoir excédé les pouvoirs de sa fonction.

E. Le 7 avril 2015, la procureure saisie du dossier a accordé aux parties un délai échéant au 15 juillet 2015 pour tenter une conciliation qui « devrait également porter sur l’éventuelle contrainte qui pourrait être soupçonnée par le fait d’avoir ajouté aux exigences légales l’obligation de solder les impôts, qui ne semble pas être, à première vue, dans un lien de connexité évident avec le but poursuivi ».

F. Le 16 avril 2015, Y.________, agissant par son conseil, a déposé plainte pénale contre X.________ pour contrainte, voire d’abus d’autorité. Il faisait valoir, en substance, qu’il avait été l’objet de fortes pressions psychologiques de la part du conseiller communal et ainsi amené à s’acquitter d’un montant de près de 200'000 francs pour solder des poursuites afin d’obtenir la délivrance d’un permis de construire ; à défaut de ce permis, le plaignant subirait une perte financière importante, due aux retards dans l’exécution des travaux commandés par les acquéreurs de ses projets immobiliers. La contrainte exercée était illicite puisque la législation en matière de construction ne permettait pas d’assortir l’octroi d’un permis de construire de conditions ou de charges non prévues par le règlement de la commune ; le comportement du mis en cause n’avait pas d’autre but que de permettre à la commune de recouvrer ses arriérés fiscaux.

G. Le 8 mai 2015, la procureure a confirmé que les parties disposaient d’un délai au 15 juillet 2015 pour trouver un terrain d’entente, la question de l’intérêt public à poursuivre s’agissant des infractions poursuivies d’office devant s’examiner en fonction du contenu de l’éventuel arrangement trouvé. Le 26 mai 2015, le mandataire de X.________ a fait savoir à la procureure que l’exigence d’une garantie bancaire destinée à assurer la réalisation des équipements publics du quartier, ainsi que la nécessité d’une régularisation des dettes fiscales de Y.________ émanaient du Conseil communal in corpore ; il fallait dès lors interpeller le plaignant pour savoir s’il entendait diriger sa plainte contre un seul conseiller communal ou contre l’ensemble de ceux-ci. La procureure lui a répondu que, le délit dénoncé se poursuivant d’office, une éventuelle extension de la prévention à toute personne ayant contribué à la prise de décision en cause serait examinée en temps utile. Elle a prolongé au 30 août 2015 le délai imparti aux protagonistes pour trouver un arrangement.

H. Le 20 mai 2015, le Conseil d’Etat a rejeté le recours pour déni de justice de Y.________.

I. Par arrêt du 8 janvier 2016, la Cour de droit public a annulé la décision du Conseil d’Etat du 20 mai 2015, constaté que Y.________ était victime d’un déni de justice formel et imparti au Conseil communal de Z.________ un délai au 29 février 2016 pour statuer sur les permis de construire sollicités.

Dans ses considérants, la Cour de droit public a retenu en particulier que l’exigence d’une garantie bancaire pour le contrat d’équipement devait satisfaire au principe de proportionnalité ; qu’en l’espèce, il ressortait du projet de contrat que Y.________ assumait tous les frais et qu’il se substituait à la commune pour fournir des équipements qui n’étaient pas encore assurés et pour rénover ou agrandir des équipements qui étaient insuffisants ou dégradés ; qu’il était établi que les travaux liés aux constructions ne commenceraient pas avant que les accès soient établis ; qu’il était surprenant dans ce contexte que la commune ait exigé le dépôt d’une garantie bancaire, sans préciser à quel moment elle devait être fournie, pour exiger dès mai 2014 qu’elle soit donnée avant les permis de construire, faute de quoi ceux-ci ne seraient pas délivrés ; que cette exigence était d’autant plus étonnante qu’à ce moment la commune était consciente que le recourant aurait des difficultés à produire cette garantie ; que l’absence de signature du contrat d’équipement n’empêchait pas la délivrance d’un permis de construire ; que le traitement des oppositions pouvait se faire rapidement ; que les discussions engagées entre Y.________ et la commune dès le 19 mai 2014 (concernant l’assainissement de la situation financière du premier) n’avaient qu’un lien ténu avec les autorisations de construire sollicitées ; que la société D.________ Sàrl, par B.________, ne paraissait pas impécunieuse puisqu’il lui avait été possible de régler les dettes hypothécaires et les dettes envers l’Etat qui limitaient la transmissibilité de la parcelle n°[aaaaa] ; que des démarches pour assainir la situation fiscale auraient été également entreprises ; que, dans ce contexte, l’exigence d’une garantie bancaire maintenue après que le recourant avait réglé d’importants montants aux pouvoirs publics paraissait disproportionnée ; qu’à supposer qu’elle soit maintenue, elle aurait pu être renvoyée à une date fixée après la délivrance des permis de construire et le début des travaux, le cas échéant ceux-ci conditionnés à la remise de dite garantie ; que l’autorité chargée d’examiner un projet sous l’angle de l’aménagement du territoire et des constructions n’avait pas à se prononcer sur la faisabilité économique du projet ; que l’exigence faite au recourant de liquider ses impôts et autres dettes publiques avant la délivrance des permis de construire était ainsi étrangère à la procédure du droit des constructions.

J. Le 11 janvier 2016, Y.________ a demandé qu’une suite soit donnée aux procédures pénales, peut-être en fixant une audience en vue d’une conciliation.

K. Par décisions du 26 février 2016, le Conseil communal de Z.________ a rejeté les deux demandes de permis de construire.

L. Le 31 mai 2016, la procureure a requis la production des procès-verbaux de séances entre Y.________ et les responsables de la commune des 19 mai et 19 (sic) juin 2014, ainsi que ceux du Conseil communal concernant toutes discussions ayant abouti à la décision du 18 septembre 2014 et les éventuels procès-verbaux antérieurs du Conseil communal où il avait pu être discuté de la cause. La commune s’est exécutée le 15 juin 2016. Les documents obtenus sont réunis dans l’annexe n° 1 au dossier, sous l’intitulé « Résumé des pièces concernant la plainte déposée par Y.________ contre X.________ ». Il en ressort que le projet litigieux a été discuté à plusieurs reprises au sein du Conseil communal. Le procès-verbal du 29 avril 2013 rapporte que « X.________ » indique qu’il s’est renseigné auprès de l’administration des finances et que « Y.________ est redevable de plusieurs dizaines de milliers de francs envers la commune, que ce soit en impôts ou en factures impayées. Il s’agira d’envisager de lier l’autorisation à accorder avec le règlement de sa situation financière ». Le procès-verbal du 6 janvier 2014 mentionne que le Conseil communal est invité à valider divers points (démarche générale, prise de connaissance d’une lettre du mandataire du plaignant, désignation d’un notaire, validation projet de contrat d’équipement, ordre du jour du Conseil général) ; « pour X.________, la démarche générale peut être acceptée mais une convention parallèle doit être rédigée clarifiant clairement le règlement de la dette fiscale avec le bénéfice de la vente des futures constructions ». Il ressort du procès-verbal du 20 janvier 2014 que « Lors de sa séance du 09.01.2014, le Conseil communal a estimé, vu l’état des dettes vis-à-vis de la commune, que les bases financières ne sont pas stables et il souhaite savoir comment Y.________ envisage le dépôt de la garantie bancaire exigée. Un courrier dans ce sens a été adressé à son mandataire». Selon le procès-verbal du 3 mars 2014 « L’administrateur de l’urbanisme demande que le Conseil communal prenne position à la suite de la réponse de Me F.________. Le Conseil communal confirme la nécessité du dépôt d’une garantie bancaire. E.________ rédigera un courrier dans ce sens ». Le 7 avril 2014, le Conseil communal a validé un projet de lettre (rédigé par le secrétaire) à l’attention de Me F.________, rappelant la nécessité de déposer la garantie bancaire demandée. Le 28 juillet 2014, le Conseil communal prend note de la facture de 473'788 francs adressée par Y.________ et « charge X.________ de donner la suite qu’il convient à ce dossier». Le procès-verbal du 4 août 2014 relate que le Conseil communal a décidé « d’attendre de connaître l’état de situation que doit transmettre G.________ de l’office du contentieux avant de mettre sur pied une séance de conciliation » (demandée par Me F.________, pour lever l’opposition de C.________). Lors de sa séance du 18 septembre 2014, le Conseil communal a validé le projet de lettre à l’attention de Y.________ annulant la rencontre prévue le 24 septembre 2014 (cf. cons. Cd ci-dessus).

M. Le 12 juillet 2016, le ministère public a ordonné la non-entrée en matière quant aux plaintes pénales respectives des parties.

N. Par arrêt du 24 février 2017, l’Autorité de recours en matière pénale a annulé l’ordonnance du 12 juillet 2016 et renvoyé la cause au ministère public pour ouverture d’une instruction à l’encontre de X.________, voire d’éventuels tiers.

O. Le 14 juin 2017, X.________ a sollicité la suspension de la procédure pénale en raison de démarches en vue d’une conciliation, entamées sous l’égide du service juridique de l’Etat dans le volet administratif, espérant un accord global. Le 3 avril 2018, Y.________ a requis des nouvelles de la procédure pénale.

P. Par décision du 15 mai 2018, le ministère public a ordonné l’ouverture d’une instruction pénale contre X.________ pour contrainte, tentative de contrainte et abus d’autorité.

Le ministère public a entendu le plaignant et le prévenu le 10 juillet 2018.

Le plaignant a déclaré qu’au moment du dépôt du projet, en 2013, il avait un arrangement avec G.________ (le chef de l’office du contentieux de l’Etat). Il n’y avait pas eu de pression à ce sujet de la part de la Commune W.________. La vraie pression était intervenue « en 2015», quand X.________ avait repris le dossier. Tout s’était fait par courrier. Le paiement des impôts était lié à l’octroi du permis de construire. Au vu du montant, il avait dû « prendre » la somme demandée à sa partenaire. Elle était désormais en dépression. Selon l’arrangement préalable avec l’office du contentieux, dès que le plaignant aurait le permis de construire et que les parcelles seraient vendues, l’office du contentieux prendrait sa part. La problématique avait été renversée depuis l’intervention du prévenu.

Le prévenu a déclaré qu’il avait repris pour la première fois le dossier lors d’une séance du Conseil communal où il était question de traiter la demande de contrat d’équipement. Il s’agissait d’un investissement important et la comptabilité générale avait été sollicitée pour évaluer le risque financier. Il n’y avait jamais eu de lien entre le paiement des arriérés d’impôts et la conclusion du contrat d’équipement. Il était question de l’exigence d’une garantie, qui pouvait être bancaire ou une charge foncière. En cas de défaut de paiement de l’équipement, la commune pouvait en effet être amenée à se substituer aux propriétaires, et Y.________ avait des inscriptions dans le registre des poursuites pour plus d’un million de francs. C’est Y.________ qui avait formellement lié la question de ses arriérés d’impôts à l’octroi de la garantie. Le Conseil communal avait souhaité que Y.________ règle sa problématique fiscale de manière séparée. Le prévenu avait expliqué au début de la procédure par téléphone à Y.________ pourquoi la commune avait besoin de la garantie et comme ce dernier était pressé, il l’avait invité à prendre contact avec le contentieux de l’Etat, pour qu’il puisse régler la question des hypothèques légales de sa parcelle. Il n’y avait jamais eu d’autres éléments qui avaient conditionnés le paiement des arriérés d’impôts à l’octroi du permis de construire. Le prévenu savait très bien qu’on ne peut pas lier les deux choses.

Q. Par acte d’accusation du 12 avril 2019, X.________ a été renvoyé devant le Tribunal de police des Montagnes et du Val-de-Ruz. Les préventions suivantes ont été retenues contre lui:

I.Contrainte, tentative de contrainte et abus d'autorité (art. 181, 181/22 et 312 CPS)

1. 1.1. dans la Commune de Z.________,

*1.2.*entre le 10 janvier 2014 et le 30 juin 2015,

*1.3.*en qualité de conseiller communal de la Commune de Z.________, chef du dicastère "institution développement économique, personnel et finances"

*1.4.*entravant et tentant d'entraver Y.________ dans sa liberté d'action

*1.5.*dans le dessein de procurer à la commune un avantage illicite au vu des moyens décrits ci-dessous

*1.6.*convaincant le Conseil communal de la Commune de Z.________ de conditionner l'octroi d'un permis de construire destiné à la construction de plusieurs villas et de l'équipement en lien avec ces bâtiments, à la mise à jour de la situation fiscale de Y.________ par le paiement de ses impôts et de ses factures communales

*1.7.*usant d’un moyen étranger au droit des constructions en exigeant ainsi le remboursement des arriérés fiscaux de Y.________, certains arriérés ayant d'ailleurs fait l’objet d’actes de défaut de biens, avant la délivrance du permis de construire requis

*1.8.*obligeant Y.________ à verser à la Commune de Z.________ près de CHF 200'000.—, afin d'obtenir la délivrance du permis de construire

*1.9.*tentant ensuite d’obtenir de Y.________ le paiement du solde de ses arriérés fiscaux

1.10.usant d’un moyen disproportionné en maintenant l’exigence du paiement du solde des arriérés fiscaux et d’une garantie bancaire pour la délivrance du permis de construire, alors que Y.________ avait déjà procédé au remboursement d’environ CHF 200'000.-**».

Le prévenu a nié toute culpabilité.

R. Le tribunal de police a entendu les témoins H.________, avocate au service de l’aménagement du territoire de l’Etat, I.________, conseiller communal à Z.________, chef du dicastère de l’aide sociale, et J.________, chef de service à la Commune de Z.________, unité développement économique et territorial.

Interrogé, le prévenu a répété qu’il n’avait jamais lié la question fiscale à celle du permis de construire. Sa seule compétence était liée au contrat d’équipement, qui portait la nécessité d’une garantie bancaire. Il s’agissait d’une exigence que le service de l’aménagement du territoire avait également posée (son préavis datait de 2009 et disait que le permis de construire ne pourrait être délivré qu’une fois la route équipée). Le 8 janvier 2014, la commune avait écrit au plaignant qu’un certain nombre de points techniques devaient encore être réglés, en évoquant la question du contrat d’équipement et en particulier de la garantie bancaire. Jusqu’à la séance du 19 mai 2014, la commune avait reçu quelques courriers disant que la garantie était en bonne voie. L’objet de cette séance du 19 mai 2014, réunissant le notaire du plaignant, le comptable de la commune, le chef de l’office de recouvrement de l’Etat et les parties, était la nécessité de supprimer les charges qui grevaient les terrains du plaignant. La commune n’avait aucune compétence en matière fiscale et ne pouvait que passer par l’office du contentieux de l’Etat pour lever ces charges. Des éléments techniques avaient été relevés dans la séance, éléments que le prévenu avait repris intégralement dans un courrier du 22 mai 2014 qu’il avait rédigé, pour que le dossier avance. Une deuxième séance avait eu lieu sauf erreur le 13 juin 2014. Dans un courrier du 18 septembre 2014, le Conseil communal avait jugé le projet du notaire du plaignant très complexe et n’avait pas estimé la garantie comme étant satisfaisante. Il avait donc invité l’architecte à régler lui-même le contentieux avec l’office de l’Etat et à trouver une solution à cette question de garantie. L’office du contentieux voulait que la situation du plaignant soit assainie jusqu’à fin 2014. À cela s’ajoutait le fait que si le plaignant avait assaini sa situation, cela lui aurait permis de lever l’ensemble des charges qui grevaient ses immeubles. Cela n’était pas une exigence de la part de la commune. Celle-ci voulait éviter qu’il y ait de nouvelles restrictions au droit d’aliéner au profit de l’Etat. Elle avait un intérêt direct à ce que les réalisations soient conformes à ce qu’elle souhaitait et à ce qu’une garantie puisse cas échéant suppléer une carence du propriétaire. Le prévenu en avait préalablement référé au Conseil communal.

Lors de son audition, le plaignant a déclaré qu’il avait passé, avant 2012, une convention avec l’office du contentieux de l’Etat, aux termes de laquelle il paierait ses impôts à la vente des terrains dont il était propriétaire, terrains qui étaient frappés d’une restriction au droit d’aliéner. En 2014, il avait été convoqué par le prévenu à une séance à laquelle assistait également le chef de l’office du contentieux. Il n’avait pas été question de sa situation fiscale. Ensuite, probablement en septembre 2014, il avait reçu un courrier de la commune, signé par le conseiller communal E.________, faisant le lien entre le permis qu’il espérait et le règlement de sa situation fiscale. Son interlocuteur principal avait été le prévenu, et non pas E.________ qui s’était prononcé de manière évasive sur les questions que le plaignant lui posait. Le prévenu s’était approprié le dossier en raison de son aspect financier qu’il voulait maîtriser. La partenaire du plaignant, B.________, avait versé 185'170 francs sur le compte de D.________ Sàrl dans le but de réaliser le projet. La Sàrl avait versé environ 200'000 francs à l’office des poursuites pour le compte de l’office de recouvrement de l’Etat. Cette somme était destinée à payer les dettes que le plaignant avait auprès de l’office du contentieux. Selon le plaignant, le prévenu et le chef dudit office étaient de mèche ; ils devaient se douter que sa compagne avait de l’argent et avaient posé cette exigence.

S. Dans son jugement du 25 juin 2019, le tribunal de police retient que le prévenu a agi en sa qualité de membre du Conseil communal de Z.________, sur délégation de celui-ci. Lorsque le plaignant a fait part de ses ambitions de construction au chemin de [.....], la commune a craint que le contrat d’équipement ne soit, sans garantie bancaire, pas honoré du fait de l’insolvabilité du plaignant. Le procès-verbal du Conseil communal du 29 avril 2013 indique que, selon le prévenu, il s’agira de lier l’autorisation à accorder avec le règlement de sa situation financière. Le courrier de la commune du 18 septembre 2014 rappelle que la validation du projet est subordonnée à des conditions cumulatives, dont la mise à jour de la situation fiscale requise par l’office du contentieux de l’Etat et le règlement de l’impôt et des factures communales dus. Le prévenu, qui n’avait pas de compétences fiscales, a profité de la situation, sans doute de concert avec le chef de l’office du contentieux de l’Etat, pour obtenir du plaignant non seulement ce à quoi la commune pouvait prétendre, soit une garantie bancaire, mais en sus le règlement de toutes les dettes fiscales par le paiement des poursuites et actes de défaut de bien. Il a ainsi entravé le plaignant dans sa liberté d’action et l’a contraint à agir d’une manière qu’il n’aurait pas choisie de sa propre initiative. Il était excessif de lier l’obtention des permis de construire à l’extinction de toutes les dettes du plaignant. En en faisant une condition sine qua non d’obtention de ces deux permis, le prévenu savait qu’il outrepassait les prérogatives de sa charge. L’avantage qu’il cherchait à réaliser était illicite. Les moyens étaient illégitimement contraignants et excessifs. Il y a abus d’autorité au sens de l’article 312 CP (la contrainte étant absorbée).

En revanche, il n’y a pas tentative de contrainte ou abus d’autorité en relation avec l’exigence de la garantie bancaire. Eu égard à la situation financière du plaignant, il était normal que la commune se prémunisse du risque d’insolvabilité qu’il lui faisait courir.

T. Le prévenu appelle du jugement du 25 juin 2019, dans son ensemble.

U. La procédure d’appel a été émaillée de divers recours, requêtes et aléas. Les dernières requêtes préliminaires ont été retirées le 13 juillet 2020.

V. A l’audience du 10 septembre 2020, la Cour pénale a entendu le plaignant, à la demande de la défense, ainsi que le prévenu.

a) Le plaignant a expliqué qu’il n’était pas la seule personne qui portait le projet, qui n’était pas le sien du point de vue financier. Les entreprises qui auraient soumissionné pour la réalisation de l’équipement étaient à même de fournir la garantie. S’agissant des séances avec les autorités communales, son interlocuteur unique avait été le prévenu. Il n’y avait pas d’animosité de la part du plaignant. Il y avait eu des dérapages. Fort de sa charge et de son rôle primordial dans le Conseil communal, le prévenu avait pris une place toute particulière. Il n’y avait pas eu de séance plénière avec le Conseil communal. Le plaignant s’était engagé en politique pour comprendre ce qui se passait. Il voulait réaliser le projet immobilier pour sa retraite et il avait un autre avenir que de s’engager en politique. Il y avait un tel enjeu s’agissant de sa retraite et de l’engagement de son entourage. Il comptait publier un livre sur « ce voyage en enfer dans les abysses cantonaux ». Il n’avait pas envisagé que les procédures judiciaires prendraient une telle ampleur.

b) Le prévenu a, encore une fois, confirmé qu’il savait qu’on ne peut pas lier permis de construire et règlement des dettes fiscales. A sa création, la Commune de Z.________ devait mettre en place plusieurs nouvelles procédures en matière de gestion des risques financiers et disposait d’un certain pouvoir d’appréciation en vertu de la loi. Le Conseil communal avait chargé le prévenu de contacter le plaignant parce qu’il y avait de sérieux problèmes au niveau de la garantie d’un contrat d’équipement. La garantie initialement prévue par la Commune des W.________ n’était pas suffisante et le Conseil communal avait donc demandé au plaignant de produire une garantie bancaire. Le courrier du 18 septembre 2014 avait été examiné par le Conseil communal in corpore et son envoi décidé à l’unanimité*.* Il intervenait à la fin d’un long processus. Il était important de se rappeler qu’à cette époque le plaignant avait environ 3 millions de poursuites et des restrictions d’aliéner en faveur de l’Etat pour 270’000 francs environ. Le Conseil communal voulait collaborer avec le plaignant pour qu’il puisse faire avancer les choses. L’intérêt d’un Conseil communal n’est pas de rendre une décision où tout est noir ou blanc. Il y avait des risques financiers pour la commune, pour le plaignant et pour tous les autres propriétaires successifs de la parcelle, aussi longtemps que l’équipement n’était pas réalisé. Le prévenu défendait l’intérêt de la commune mais aussi celui du plaignant. Si la garantie avait été un « chèque en bois », le Conseil communal aurait dû aller demander un crédit au Conseil général, qui n’aurait pas été tenu de l’accepter. Des efforts particuliers avaient été faits pour le plaignant, qui ne pouvait qu’être d’accord à propos de l’intervention du chef de l’office du contentieux de l’Etat, demandée par le Conseil communal. A aucun moment lui et les autres conseillers communaux n’avaient eu le sentiment de commettre un acte éventuellement contraire à la loi. Les décisions avaient été prises à l’unanimité, mais même si l’appelant avait été contre, il aurait dû les porter devant Y.________ ; autrement dit, même en étant contre une décision, l’appelant aurait pu être attaqué personnellement. C’était là une question de fond que soulevait cette procédure. Le prévenu avait été très affecté dans sa santé par les accusations lancées contre lui. Il avait été gravement atteint dans son honneur et dans ses valeurs les plus profondes.

c) En plaidoirie, la défense a présenté le prévenu comme un loyal serviteur de l’Etat, vivant la comparution devant la Cour pénale comme une honte, alors qu’il n’avait voulu qu’accompagner au mieux le plaignant dans son projet de construction. Lui et le Conseil communal avaient activement aidé le plaignant. Selon le bon sens élémentaire, l’assainissement de la situation financière du plaignant était un passage obligé pour que ses projets immobiliers puissent être réalisés. L’exigence de la garantie bancaire et celle de l’assainissement des finances constituaient les deux faces de la même médaille. Vu l’existence d’un plan d’alignement, la commune, en cas d’exécution défectueuse de l’équipement, courait le risque de devoir se substituer au plaignant. Elle ne voulait pas s’exposer à un tel danger. Elle avait donc demandé la signature d’un contrat d’équipement et la fourniture d’une garantie bancaire, qui devait valoir pour tous les futurs copropriétaires. La commune aurait pu en rester là. Mais ce n’était pas sa conception du service aux concitoyens. Elle avait voulu aider le plaignant à obtenir la garantie nécessaire. Cela supposait que l’intéressé épure sa situation financière. Il fallait discuter avec les créanciers. En l’occurrence, le principal créancier était l’Etat. La situation aurait été la même si le créancier avait été une personne privée. Le plaignant était d’ailleurs conscient qu’il devait fournir une garantie bancaire. S’agissant des éléments constitutifs de l’article 312 CP, la qualité de membre d’une autorité n’est pas litigieuse, mais il n’y a pas eu usage illicite des pouvoirs inhérents à l’exercice de la puissance publique en matière de construction. Comme le tribunal de police l’a admis, l’exigence d’une garantie bancaire était légitime. Mais celle-ci allait de pair avec l’assainissement de la situation financière du plaignant, et il serait hypocrite d’en juger autrement. En matière d’exigences d’assainissement, le prévenu ne s’est que fait l’écho des exigences de l’office de recouvrement ; il n’a agi que comme coordinateur. Le plaignant décidait de lui-même de donner suite. A supposer qu’il y ait eu erreur de procédure ou d’appréciation de la part du prévenu agissant dans l’exercice de ses fonctions, il ne s’agirait de toute façon que d’un manquement mineur, n’atteignant pas le degré de gravité suffisant pour être constitutif d’abus d’autorité selon la jurisprudence. Du point de vue subjectif, il est faux de dire que le prévenu savait qu’il dépassait les prérogatives de sa charge. A aucun moment, il n’a eu conscience d’abuser des pouvoirs de sa fonction. Il a agi en toute bonne foi. Le plaignant était d’accord et travaillait à l’assainissement de sa situation financière. Le Conseil d’Etat a d’ailleurs confirmé entièrement la position du Conseil communal, sans soulever la problématique litigieuse : comment le prévenu, qui n’est pas juriste, aurait-il pu en être conscient ? La Cour de droit public ne s’est placée que sur le terrain du déni de justice ; contrairement à ce que retient cette autorité judiciaire, il y avait d’autres obstacles à l’octroi du permis de construire. Enfin, la défense observe que c’est D.________ Sàrl qui a versé les fonds ayant servi à régler les dettes fiscales du plaignant. Au sens économique, il n’y a eu aucun avantage pour la commune parce que les dettes auraient été de toute façon payées. L’infraction de contrainte doit être abandonnée pour les mêmes raisons. Quant aux conclusions civiles, elles doivent être rejetées, faute de légitimation passive.

d) Le plaignant dénonce la loi du plus fort, le culte de l’inaction et un calvaire juridique de 10 ans. Reprenant les étapes essentielles de la procédure d’octroi du permis de construire introduite en 2012, il fait valoir que les exigences posées dans le courrier du 18 septembre 2014 constituaient un prétexte pour s’assurer le remboursement prioritaire des dettes fiscales du plaignant. Cette exigence ne reposait sur aucune base légale. La viabilité financière du projet n’était pas le problème de la commune. Il s’agissait d’une question purement privée. Ni la commune ni l’appelant n’étaient les curateurs du plaignant. L’intention délictueuse de l’appelant est manifeste et remonte à 2013, comme l’ont déjà relevé la Cour de droit public et l’Autorité de recours en matière pénale. La manœuvre a été couronnée de succès, puisque la commune a obtenu le paiement des arriérés fiscaux. Les permis de construire sollicités n’ont toutefois pas été délivrés. L’appelant a abusé des pouvoirs de sa charge dans le but d’obtenir un avantage indu par les moyens utilisés, et dans le dessein probable de nuire au plaignant.

C O N S I D E R A N T

1. Déposé dans les formes et délai légaux, l’appel est recevable. Une annonce d’appel n’était pas nécessaire, dès lors que le jugement motivé a été immédiatement remis aux parties à l’audience du 25 juin 2019.

2. Selon l’article 398 CPP, la juridiction d’appel jouit d’un plein pouvoir d’examen sur les points attaqués du jugement. L’appel peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation, le déni de justice et le retard injustifié, pour constatation incomplète ou erronée des faits et pour inopportunité. La Cour pénale limite son examen aux points attaqués du jugement de première instance (art. 404 al. 1 CPP). Elle peut également examiner en faveur du prévenu des points du jugement qui ne sont pas attaqués, afin de prévenir des décisions illégalement ou inéquitables (art. 404 a. 2 CPP).

3. La voie de l'appel doit permettre un nouvel examen au fond par la juridiction d’appel, laquelle ne peut se borner à rechercher les erreurs du juge précédent et à critiquer le jugement de ce dernier, mais doit tenir ses propres débats et prendre sa décision sous sa responsabilité et selon sa libre conviction, qui doit reposer sur le dossier et sa propre administration des preuves. L'appel tend à la répétition de l'examen des faits et au prononcé d’un nouveau jugement (arrêts du TF du 11.12.2019 [6B_952/2019] cons. 2.1; du 27.09.2019 [6B_727/2019] cons. 1.3.1). L'immédiateté des preuves ne s'impose toutefois pas en instance d’appel ; à certaines conditions, des preuves peuvent être répétées ou complétées (art. 389 CPP). En l’occurrence, des pièces nouvelles ont été versées à la procédure et les parties ont été entendues par la Cour pénale.

4. a) Selon l'article 312 CP, les membres d'une autorité et les fonctionnaires qui, dans le dessein de se procurer ou de procurer à un tiers un avantage illicite ou dans le dessein de nuire à autrui, ont abusé des pouvoirs de leur charge, seront punis d’une peine privative de liberté de cinq ans ou plus ou d’une peine pécuniaire.

b) Cette disposition protège, d'une part, l'intérêt de l'État à disposer de fonctionnaires loyaux qui utilisent les pouvoirs qui leur ont été conférés en ayant conscience de leur devoir et, d'autre part, l'intérêt des citoyens à ne pas être exposés à un déploiement de puissance étatique incontrôlé et arbitraire (arrêt du TF du 06.10.2015 [6B_1169/2014] cons. 3 ; ATF 127 IV 209 cons. 1b).

c) Sur le plan objectif, l'infraction réprimée par cette disposition suppose que l'auteur soit un membre d'une autorité ou un fonctionnaire au sens de l'article 110 al. 3 CP, qu'il ait agi dans l'accomplissement de sa tâche officielle et qu'il ait abusé des pouvoirs inhérents à cette tâche. Cette dernière condition est réalisée lorsque l'auteur use illicitement des pouvoirs qu'il détient de sa charge, c'est-à-dire lorsqu'il décide ou contraint en vertu de sa charge officielle dans un cas où il ne lui était pas permis de le faire. L’article 312 CP ne vise pas tous les actes illicites qu’un fonctionnaire investi de pouvoirs contraignants peut commettre alors qu’il exerce ses fonctions ; il faut qu’il ait accompli un acte ou pris une mesure entrant dans ceux que ses fonctions lui commandent d’accomplir. Il en va de même du cas où le fonctionnaire, tout en poursuivant un but légitime, use pour l’atteindre de moyens de contrainte disproportionnés (ATF 127 IV 209 cons. 1a/aa p. 211 ; 114 IV 41 cons. 2 p. 43 ; 113 IV 29 cons. 1). On ne peut généralement limiter, en matière de violence physique ou de contrainte exercée par un fonctionnaire, le champ d’application de l’article 312 CP aux cas où l’utilisation des pouvoirs officiels a pour but d’atteindre un objectif officiel. Ainsi, au moins dans ce cadre, l’application de l’article 312 CP dépend uniquement de savoir si l’auteur a utilisé ses pouvoirs spécifiques, s’il a commis l’acte qu’on lui reproche sous le couvert de son activité officielle et s’il a ainsi violé les devoirs qui lui incombent ; l’utilisation de la force ou de la contrainte doit apparaître comme l’exercice de la puissance qui échoit au fonctionnaire en vertu de sa position officielle (arrêt du TF du 06.10.2015 [6B_1169/2014] cons. 2.1).

d) L'abus est cependant davantage qu'une simple violation des devoirs de service ; il suppose une violation insoutenable des règles applicables. Il ne suffit pas, pour conclure à l'existence d'un abus, qu'une autorité supérieure ou de recours ait constaté que le fonctionnaire avait violé ses devoirs, excédé ses compétences ou rendu une décision alors que les conditions légales n'étaient pas remplies (Corboz, Les infractions en droit suisse, vol. II, 3e éd., n. 6 ad art. 312 ; Heimgartner, Commentaire bâlois, 3e éd., n. 8 ad art. 312 CP). Le défaut d'une condition formelle au prononcé d'une mesure n'est pas non plus suffisant (Dupuis et al., PC CP, 2e éd., n. 17 ad art. 312 et les références).

e) Du point de vue subjectif, l'infraction suppose un comportement intentionnel, au moins sous la forme du dol éventuel, qui doit porter sur tous les éléments constitutifs. Selon l'article 12 al. 2 CP, agit intentionnellement quiconque commet un crime ou un délit avec conscience et volonté ; l'auteur agit déjà intentionnellement lorsqu'il tient pour possible la réalisation de l'infraction et l'accepte au cas où celle-ci se produirait. Dans le cas de l'abus d'autorité, il faut se demander si l'auteur acceptait l'éventualité d'abuser des pouvoirs de sa charge ; une réponse négative conduit à la conclusion que l'infraction n'est pas réalisée (Corboz, op. cit., n. 9 ad art. 312). En l'absence d'aveu, l'intention se déduit d'une analyse des circonstances permettant de tirer, sur la base d'éléments extérieurs, des déductions sur les dispositions intérieures de l'auteur (arrêt du TF du 16.04.2018 [6B_502/2017] cons. 2.1). L'infraction suppose également un dessein spécial, qui peut se présenter sous deux formes alternatives, soit le dessein de se procurer ou de procurer à un tiers un avantage illicite ou le dessein de nuire à autrui. Ce dessein ne vise pas le but ultime de l'auteur, mais tous les effets de son attitude qu'il a voulus ou acceptés (cf. ATF 113 IV 29 cons. 1 p. 30). Il faut admettre que l'auteur nuit à autrui dès qu'il utilise des moyens excessifs, même s'il poursuit un but légitime. La jurisprudence retient un dessein de nuire dès que l'auteur cause par dol ou dol éventuel un préjudice non négligeable (ATF 99 IV 13 ; arrêts du TF du 07.03.2016 [6B_987/2015] cons. 2.6 ; du 14.02.2012 [6B_831/2011] cons. 1.4.2).

5. a) En l’espèce, il n’est pas contesté qu’au moment des faits litigieux, le prévenu était membre d’une autorité, à savoir de l’organe exécutif de la Commune de Z.________, composé de cinq conseillers.

La Cour pénale retient que l’appelant a agi dans l’accomplissement de sa charge officielle de membre du Conseil communal, chargé de délivrer les autorisations de construction. A cette époque, l’appelant était le chef du dicastère « Institutions, développement économique, personnel et finances » de la commune. Selon les procès-verbaux du Conseil communal (annexe 1 et cons. L ci-dessus), c’est le conseiller communal E.________ qui était en charge de l’équipement de la route de [.....] (PV du 22.04.2013, 06.01.2014, 20.01.2014, 03.03.2014, cf. aussi le 07.04.2014). L’appelant est néanmoins intervenu avec l’assentiment de ses collègues dans le traitement du dossier. Le procès-verbal du 29 avril 2013 indique en effet que l’intéressé « s’est renseigné auprès de l’administration des finances et Y.________ est redevable de plusieurs dizaines de milliers de francs envers la commune, que ce soit en impôts ou en factures impayées. Il s’agira d’envisager de lier l’autorisation à accorder avec le règlement de sa situation financière ». Le procès-verbal du 6 janvier 2014 mentionne une nouvelle intervention du même : « la démarche générale peut être acceptée mais une convention parallèle doit être rédigée clarifiant clairement le règlement de la dette fiscale avec le bénéfice de la vente des futures constructions ». L’appelant a participé à la réunion du 19 mai 2014 à laquelle la commune avait convoqué le plaignant pour examiner, en présence du chef de l’office du contentieux du canton, les garanties financières requises de sa part et la question de ses arriérés fiscaux. A réception de la facture de 473'788 francs envoyée par le plaignant à la commune, c’est l’appelant qui a été chargé de « donner la suite qu’il convient à ce dossier ». Il a pris part à la décision d’envoyer la lettre du 18 septembre 2014 exigeant du plaignant à la fois le dépôt d’une garantie bancaire et le règlement de ses arriérés fiscaux cantonaux et communaux. I.________, conseiller communal de Z.________ depuis la création de la commune, a déclaré qu’il était normal que le chef d’un autre dicastère intervienne parfois dans le dossier d’un collègue. Il a expliqué que, dans le cadre de l’aménagement du territoire, le Conseil communal avait délégué la compétence de constituer le dossier, de l’envoyer au SAT, et de rédiger le permis de construire à une unité administrative dirigée par le chef du dicastère du développement territorial, E.________ ; le Conseil communal avait toutefois eu connaissance qu’il y avait plusieurs points qui posaient problème et avait décidé de déléguer « cela » au chef des finances, soit l’appelant, qui s’en était occupé ; le Conseil communal avait souscrit à toutes les décisions du prévenu.

b) Le tribunal de police n’a pas retenu qu’en exigeant une garantie bancaire pour le contrat d’équipement, le prévenu avait abusé de son autorité. Faute d’appel du ministère public ou du plaignant, il n’y a pas lieu de revenir sur ce point.

c) L’arrêt de la Cour de droit public (cons. I ci-dessus) indique que l’autorité chargée d’examiner un projet sous l’angle de l’aménagement du territoire et des constructions n’a pas à se prononcer sur la faisabilité économique du projet et que l’exigence faite au recourant de liquider ses impôts et autres dettes publiques avant la délivrance des permis de construire était ainsi étrangère à la procédure du droit des constructions. La Cour pénale ne voit pas qu’il y ait lieu à une autre appréciation de la situation juridique.

Le courrier du 18 septembre 2014 (cf. cons. Cd ci-dessus) est déterminant en l’espèce. Si l’appelant avait initialement soutenu que, dans ce courrier, il n’avait pas été question de lier le paiement des impôts arriérés à l’octroi du permis de construire ou à la conclusion du contrat d’équipement, il a admis devant la Cour pénale que le document précité, adopté à l’unanimité du Conseil communal, contenait des conditions cumulatives et que le plaignant était invité à régler non seulement ses dettes auprès des autorités cantonales et communales mais encore à faire parvenir à la commune une garantie bancaire. Cette dernière interprétation est la seule qui soit compatible avec le texte clair de la lettre litigieuse. Autrement dit, la commune faisait dépendre la délivrance du permis de construire sollicité d’une exigence non légale. Cette exigence était au surplus sans rapport avec les objectifs du droit des constructions. Le paiement des impôts en retard – comme la radiation des charges foncières – ne mettait en effet pas la commune à l’abri de devoir se substituer au plaignant si celui-ci devait se montrer défaillant dans la réalisation des équipements. L’exigence était aussi inutile : supposée exigible, la garantie bancaire constituait une précaution suffisante pour mettre la commune à l’abri de tout risque financier si les travaux d’équipement entrepris par le plaignant devaient s’interrompre faute de moyens financiers de celui-ci.

L’appelant a soutenu en substance que son comportement s’inscrivait dans une conception plus large de la mission des membres du Conseil communal, impliquant l’accompagnement de leurs concitoyens dans la réalisation de leurs projets privés. En ce sens, inviter le plaignant à assainir sa situation financière relevait du bon sens et constituait un préalable indispensable. Cette manière de voir ne peut être suivie. Tout d’abord, la lettre du 18 septembre 2014 ne faisait pas état de conseils, mais de conditions ; elle ne visait pas de manière générale l’assainissement de toutes les dettes du plaignant, mais le règlement des arriérés fiscaux dus à la commune et au canton. Ensuite, le droit public ou privé contient d’autres instruments à disposition des citoyens ou de la collectivité pour lutter contre les méfaits du surendettement (loi fédérale sur la poursuite pour dettes et faillite, dispositions cantonales sur le désendettement, règles sur la curatelle, etc.). L’appelant se heurte aussi de plein fouet à la teneur de la lettre du 18 septembre 2014 lorsqu’il soutient qu’il n’agissait que comme un coordinateur, le plaignant décidant de lui-même de donner suite aux exigences de l’office du contentieux de l’Etat.

L’appelant a donc usé de manière non permise de ses pouvoirs officiels et usé de contrainte. Il était illicite de faire du paiement préalable des impôts une condition pour la délivrance des permis de construire demandés par le plaignant. Le moyen de pression utilisé envers le plaignant, pour qui le projet de construction revêtait une importance cruciale – dès février 2012, le plaignant avait souligné, dans ses courriers aux autorités, que des délais lui étaient fixés par la banque et cherchait à faire avancer la procédure – était de nature à entraver la liberté d’action de toute personne de sensibilité moyenne, même assistée d’un avocat. On ne peut pas parler, comme la défense l’a plaidé en tout état de cause, d’un manquement mineur, dicté par l’intérêt de la population et du plaignant, n’atteignant pas le degré de gravité suffisant pour être constitutif d’abus d’autorité selon la jurisprudence. Les montants en cause ainsi que les implications financières et personnelles pour le plaignant (et sa compagne, qui finançait le projet) s’opposent en effet à pareille appréciation. La manœuvre a été couronnée de succès, puisque les arriérés fiscaux du plaignant ont été réglés en octobre 2014, après le versement de presque 200'000 francs à l’Etat. La commune a encore réclamé avec succès un solde de créance de 9'422 francs. La commune et le canton ont donc bien été avantagés. On ne voit pas en quoi l’appelant pourrait tirer argument en sa faveur du fait qu’ultérieurement la commune a refusé de délivrer les deux permis de construction litigieux pour d’autres motifs. On pourrait même être tenté de penser qu’il aurait fallu immédiatement invoquer lesdits motifs plutôt que de persister à exiger et une garantie bancaire, et le paiement de l’arriéré fiscal.

d) L’appelant a agi intentionnellement. Il a plusieurs fois déclaré qu’il savait « qu’on ne peut pas lier le permis de construire et le règlement de dettes fiscales ». Nouvellement élu à sa charge exécutive, fort d’une solide expérience de haut fonctionnaire dans l’administration cantonale et usant de l’influence qu’il avait sur les autres membres du Conseil communal (cf. déclarations de I.________ précitées), il a fait en sorte de faire lier l’autorisation à accorder au règlement de la situation financière du plaignant. Cette volonté ressort clairement du procès-verbal du Conseil communal du 29 avril 2013, soit à un moment où n’avait d’ailleurs pas encore surgi la question de la garantie bancaire, réclamée seulement dès le 10 janvier 2014.

e) Le but de l’appelant était d’obtenir le paiement des dettes du plaignant envers les autorités publiques, ce qui en soi n’était pas illicite. Le moyen utilisé à cette fin (cf. PC CP 2e éd., n. 24 ad art. 312 CP) – faire dépendre la délivrance des permis de construction sollicités par l’intéressé du règlement des arriérés – n’était pas prévu par la loi et ne respectait pas le principe de la proportionnalité. Les moyens étaient excessifs et le préjudice causé non négligeable. Le tribunal de police a au surplus observé que la motivation de l’appelant ne reposait sans doute pas uniquement sur la défense des intérêts de Z.________ (et du canton) ; il s’agissait d’une lutte entre deux ego plutôt bien dessinés ou d’un bras de fer. Le dessein spécial exigé par l’article 312 CP est partant réalisé.

6. L’appelant ne discute pas la peine prononcée, s’agissant des critères appliqués ou de sa quotité. La Cour pénale n’est ainsi pas tenue de revoir la peine prononcée à titre indépendant (arrêt du TF du 09.01.2015 [6B_419/2014] cons. 2.3).

7. Le tribunal de police a renvoyé Y.________ à agir au plan civil concernant ses conclusions civiles. L’appelant, qui attaquait le jugement dans son ensemble, n’a pas pris de conclusion spécifique à ce sujet dans déclaration d’appel, même à titre subsidiaire pour le cas où sa condamnation pour abus d’autorité ou contrainte serait maintenue. Durant la procédure de seconde instance, l’assistance judiciaire a été refusée au plaignant, au motif que ses prétentions relèvent du droit public qui prévoit une responsabilité exclusive de la collectivité publique. Cette manière de voir a été confirmée par le Tribunal fédéral dans un arrêt du 12.02.2020 [1B_561/2019]. L’appelant a conclu au rejet des conclusions civiles lors des débats d’appel. Dans ces conditions, on peut prononcer le rejet des conclusions civiles.

8. Le tribunal de police a alloué au plaignant une indemnité au sens de l’article 433 CPP. Il n’y avait toutefois pas place pour une telle indemnité, dès lors que, en première instance, le plaignant était au bénéfice de l’assistance judiciaire. Conformément au système légal, le tribunal de police aurait dû fixer l’indemnité selon les règles de l’assistance judiciaire, et la mettre à la charge du prévenu (art. 135 al. 4, 138, 426 al. 4 CPP ; ATF 145 IV 90 cons. 5.2), qui bénéficie d’une bonne situation financière. Dans la mesure où le tarif horaire appliqué a été celui de l’assistance judiciaire, et où la nouvelle LAJ (ramenant l’indemnité forfaitaire à 5 %) n’était pas encore entrée en vigueur, cela ne prête pas à conséquence s’agissant du montant de l’indemnité due. Le chiffre 6 du dispositif du jugement attaqué doit néanmoins être rectifié d’office.

9. Succombant en seconde instance, l’appelant n’a pas droit à une indemnité au sens de l’article 429 CPP. Il n’a pas conclu à la condamnation de l’appelant à lui verser une indemnité au sens de l’article 432 CPP, notamment pour le rejet de ses conclusions civiles. Celle-ci aurait été quoi qu’il en soit extrêmement modique et de pur principe, dans la mesure où la question de la recevabilité des conclusions civiles – résolue dans le cadre de l’assistance judiciaire sollicitée par le plaignant – n’a pas été discutée lors des débats. L’appelant versera à l’intimé, demandeur au pénal et qui a procédé, une indemnité au sens de l’article 433 CPP pour ses frais nécessaires d’avocat dans la procédure pénale (Mizel/Rétornaz, Commentaire romand, n. 2 ad art. 312 CP). Ses mandataires ont déposé un état de frais faisant état de 28 heures 54 d’activité. On retranchera le temps nécessaire à la demande d’indemnisation, qui constitue du travail de secrétariat entrant dans les frais généraux, et à la conférence interne, dont on ne voit pas l’utilité (étant souligné que l’affaire ne nécessitait pas l’implication de deux avocats). Les « téléphones, vacations et correspondance » sous point B.2 représentent 3 heures 12. Cela est excessif, et sera ramené à 1 heure. C’est donc en définitive un total de 15 heures 30 qu’il convient d’indemniser. Le taux horaire pratiqué (sauf circonstance particulière non réalisée en l’espèce) dans le canton de Neuchâtel, siège de l’autorité judiciaire saisie, est de 270 francs l’heure. L’indemnité est arrêtée à 7'415.15 francs, TVA par 7,7 % comprise ([25,5 X 270] + 580,14).

10. Les frais de justice de la procédure d’appel sont arrêtés à 2'500 francs, et mis à la charge de l’appelant. Il n’est pas perçu de frais pour le traitement des conclusions civiles.

**Par ces motifs,

la Cour pénale décide**

vu les articles 312 CP, 10, 135 al. 4, 138, 426 al. 4, 428, 433 CPP

I. L’appel est rejeté.

II. Le jugement attaqué est modifié, le dispositif étant désormais le suivant :

1. Reconnaît X.________ coupable d’abus d’autorité au sens de l’art. 312 CP au détriment de Y.________.

2. Condamne X.________ à 50 jours-amende à CHF 200.00, soit au total CHF 10'000.00, avec sursis pendant deux ans, ainsi qu'à une peine additionnelle de CHF 2'000.00 d’amende, laquelle correspond en cas de non-paiement fautif à une peine privative de liberté de substitution de 20 jours.

3. Condamne le même au paiement des frais de la cause arrêtés à CHF 6'032.50.

4. Rappelle au condamné que s’il commet un crime ou un délit durant le délai d’épreuve, le sursis pourrait être révoqué et la peine mise à exécution.

5. Dit qu’il n’y a pas lieu d’allouer une indemnité au sens de l’article 429 CPP à X.________.

6. Fixe l’indemnité d’avocat d’office due à Me F.________ pour la défense du plaignant à 4'745 francs, frais et TVA inclus, et dit qu’elle est remboursable par X.________ en totalité.

7. Rejette les conclusions civiles de Y.________.

III. Les frais de justice de la procédure de seconde instance sont arrêtés à 2'500 francs et mis à la charge de l’appelant.

IV. L’appelant versera à l’intimé une indemnité de 7'415,15 francs au sens de l’article 433 CPP.

V. Le présent jugement est notifié à X.________, par Me K.________, au ministère public, à La Chaux-de-Fonds (MP.2015.1144), à Y.________, par Me L.________ et au Tribunal de police des Montagnes et du Val-de-Ruz, à La Chaux-de-Fonds (POL.2019.231).

Neuchâtel, le 10 septembre 2020

Art. 312

Abus d’autorité

Les membres d’une autorité et les fonctionnaires qui, dans le dessein de se procurer ou de procurer à un tiers un avantage illicite, ou dans le dessein de nuire à autrui, auront abusé des pouvoirs de leur charge, seront punis d’une peine privative de liberté de cinq ans au plus ou d’une peine pécuniaire.