Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact
N° dossier: CPEN.2017.51
Autorité: CPEN
Date décision: 20.10.2017
Publié le: 21.11.2017
Revue juridique: RJN 2017, P.450
Titre: Base légale et signature des ordonnances pénales administratives.
Résumé:
**La législation fédérale autorise les cantons à déléguer à des autorités administratives la poursuite de contraventions. Dans le canton de Neuchâtel le ministère public peut, avec l’accord du Conseil d’Etat, déléguer la poursuite de certaines contraventions à des services cantonaux désignés par le procureur général.
L’absence de signature sur une ordonnance pénale administrative transmise par le ministère public au tribunal ne constitue pas un vice, cette exigence ne se trouvant pas parmi les éléments mentionnées aux articles relatifs aux actes d’accusation.**
Articles de loi:
Art. 353 al. 1 litt. k CPP
A. Le 7 avril 2014, les Transports publics fribourgeois (ci-après : TPF) ont déposé plainte contre X. auprès du service de la justice, à Neuchâtel, reprochant à l’intéressé de n’avoir pas pu présenter de titre de transport valable lors d’un contrôle des voyageurs effectué le 18 février 2014 à 09h48 sur la ligne Marin-Fribourg. Ils ont précisé que l’identité du voyageur avait été vérifiée auprès de l’autorité compétente et se sont portés partie civile pour un montant de 120 francs.
B. Le 21 avril 2016, le service de la justice a adressé à X. une ordonnance pénale administrative le condamnant, pour les faits constatés, à une amende de 80 francs et 60 francs de frais. Cette ordonnance pénale n’était pas signée. X. a fait opposition à l’ordonnance pénale, par un courrier du 21 octobre 2016 dans lequel il indiquait qu’il n’était pas établi qu’il était la personne qui avait eu le comportement réprimé et relevait que l’ordonnance pénale n’était pas signée. Le 26 octobre 2016, le service de la justice a transmis le dossier au ministère public, pour la suite de la procédure.
C. Le 2 novembre 2016, le ministère public a demandé aux TPF de lui transmettre le protocole de constat établi au moment de l’infraction. Les TPF ont répondu le 8 novembre 2016, en déposant une copie du protocole de constat, ainsi que de la fiche personnelle remplie par le contrevenant au moment du contrôle, et en précisant que lors du contrôle, le voyageur avait présenté une « carte de base no [a] ». Le 7 décembre 2016, le ministère public a ensuite entendu en qualité de prévenu X., lequel a déclaré, en résumé, qu’il n’avait pas le souvenir d’avoir fait l’objet d’un contrôle, que la personne contrôlée n’avait apparemment pas présenté de pièce d’identité alors que lui-même avait toujours son passeport sur lui ; il a admis qu’il disposait d’une carte de base établie par les CFF ; lorsque le procureur assistant lui a fait remarquer que l’écriture et la signature sur l’opposition à l’ordonnance pénale étaient fortement similaires à celles sur la fiche personnelle remplie par le contrevenant au moment des faits, le prévenu a dit qu’il ne pouvait pas exclure que ce soit vrai, mais qu’il maintenait son opposition, car l’ordonnance pénale administrative n’était pas signée. Suite à une demande du ministère public, les CFF ont ensuite indiqué qu’ils ne disposaient plus d’informations au sujet de la carte de base no [a], les données étant effacées après dix-huit mois.
D. Le 13 décembre 2016, le ministère public a transmis l’ordonnance pénale administrative au Tribunal de police du Littoral et du Val-de-Travers, en déclarant la maintenir et en vue des débats devant ce tribunal, l’ordonnance pénale tenant lieu d’acte d’accusation. Dans un échange ultérieur avec le prévenu, le ministère public a pu lui préciser que la compétence du service de la justice d’établir des ordonnances pénales administratives résultait des articles 17 CPP et 6 al. 1 LI-CPP, après quoi le prévenu a demandé s’il pouvait payer l’amende, épurée des frais, le ministère public répondant qu’il n’était plus compétent pour traiter la demande, car le dossier avait été renvoyé au tribunal de police.
E. A l’audience du 16 janvier 2017 devant le tribunal de police, X. a déclaré, en résumé, qu’il avait pris note des explications du ministère public au sujet de la base légale fondant les ordonnances pénales administratives, mais qu’un arrêté du 30 décembre 2011 avait abrogé l’arrêté du 2 décembre 2010 relatif à la poursuite des contraventions par les services de l’administration cantonale. Il n’a pas souhaité répondre à la question de la juge qui lui demandait si c’était bien lui qui avait voyagé le jour des faits, mais a quand même précisé qu’il avait un doute. Il a encore relevé que l’ordonnance pénale administrative n’était pas signée, ni timbrée, et ne portait même pas le nom de la personne qui l’avait établie. S’il n’avait qu’une adresse en poste restante, c’était parce qu’il habitait dans un ancien bureau, que la ville de Lausanne refusait de reconnaître comme logement. Le prévenu a déposé des pièces. La juge a annoncé qu’elle rendrait le jugement ultérieurement, sans audience. Le lendemain de l’audience, le prévenu a encore adressé un courrier au tribunal de police, avec quelques précisions en rapport avec sa position.
F. Dans son jugement motivé, adressé aux parties le 3 juillet 2017, le tribunal de police a retenu qu’il avait acquis la conviction que le prévenu avait effectivement voyagé sans titre de transport le 18 février 2014, ceci en se fondant sur l’identité des signatures entre le constat et l’opposition manuscrite, le fait que l’adresse du contrevenant mentionnée sur le constat était bien celle du prévenu, ainsi que le fait que le prévenu n’excluait pas avoir été le voyageur et se bornait à relever des problèmes de procédure. La juge a renoncé à analyser la validité éventuelle de l’ordonnance pénale administrative, dans la mesure où il n’était pas saisi par cette ordonnance, mais par la transmission – après instruction - effectuée le 13 décembre 2016 par le ministère public, autorité parfaitement compétente pour ce faire. Le tribunal de police a en outre renvoyé les TPF à agir par la voie civile, faute de justification suffisante de leurs prétentions.
G. Dans sa déclaration d'appel du 24 juillet 2017, X. soutient, en bref, qu’il est normal qu’il ne se rappelle pas d’une course en train qui aurait eu lieu 34 mois plus tôt. Selon lui, c’est à tort que le tribunal de police n’a pas examiné la question de la recevabilité de l’ordonnance pénale administrative. Celle-ci n’était pas signée, contrairement aux règles légales. En plus, un arrêté du Conseil d’Etat du 22 décembre 2010 approuvait la délégation aux services de l’administration de la poursuite des contraventions prévue par l’arrêté du procureur général du 2 décembre 2010, ceci alors que l’article 3 d’un arrêté du même procureur général du 30 décembre 2011 déclare abroger celui du 2 décembre 2010, mais sans indication que le nouvel arrêté remplacerait l’ancien. Depuis le 1er janvier 2012, les ordonnances pénales administratives rendues par l’administration cantonale n’ont donc aucune valeur. L’appelant évoque encore la possibilité d’un acquittement par la Cour pénale, en raison de « la durée remarquablement longue de la procédure ». Il dépose quelques documents.
H. Le 4 septembre 2017, l’appelant a apporté deux rectifications à sa déclaration d’appel.
I. Le 14 septembre 2017, le ministère public a conclu au rejet de l’appel, sans formuler d’observations.
J. Le tribunal de police et la partie plaignante n’ont pas présenté d’observations.
C O N S I D E R A N T
1. Déposé dans les formes et délai légaux, l'appel est recevable. Les pièces déposées par l’appelant sont admises au dossier.
2. Aux termes de l’article 398 CPP, la juridiction d’appel jouit d’un plein pouvoir d’examen sur tous les points attaqués du jugement (al. 2). L'appel peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation, le déni de justice et le retard injustifié, pour constatation incomplète ou erronée des faits et pour inopportunité (al. 3). La Cour pénale limite cependant son examen aux violations décrites dans l'acte d'appel (art. 404 al. 1 CPP), sauf en cas de décision illégale ou inéquitable (art. 404 al. 2 CPP).
3. Dans sa déclaration d’appel, X. ne conteste pas formellement qu’il était bien le voyageur contrôlé sans titre de transport valable le 18 février 2014 et se contente d’indiquer qu’il est normal qu’il ne se souvienne pas d’une course qu’il aurait effectuée à cette date. Cela étant, la Cour pénale retient que l’appelant est bien l’auteur de l’infraction. Il saute aux yeux que l’écriture et la signature sur la fiche personnelle remplie par le contrevenant au moment du contrôle sont plus que semblables à l’écriture et la signature que l’on trouve sur l’opposition du 21 octobre 2016. L’identité du contrevenant a été établie sur la base de cette fiche et d’une carte de base - qui ne pouvait être qu’une carte CFF – dont l’appelant a admis qu’il en détenait une au moment des faits. L’adresse, indiquée par le contrevenant sur la fiche personnelle est bien la même que celle où l’appelant a admis avoir été enregistré au moment de faits. Pour qu’un tiers ait pu se faire passer pour l’appelant, il aurait fallu que ce tiers détienne la carte de base de celui-ci, connaisse sa date de naissance et son adresse (non mentionnées sur les cartes de base) et soit capable d’imiter son écriture et sa signature d’une manière assez remarquable. La probabilité d’une telle hypothèse est pratiquement nulle. Par ailleurs, l’appelant a déclaré devant le tribunal de police qu’il avait un doute sur le fait qu’il était bien le voyageur contrôlé, tout en ne souhaitant pas répondre à la question de savoir si c’était le cas, et ses contestations dans sa déclaration d’appel portent essentiellement sur des questions formelles (cf. plus haut). Dans ces conditions, un faisceau d’indices concordants existe, qui désigne assez clairement l’appelant comme auteur de l’infraction pour qu’aucun doute sérieux ne subsiste à ce sujet (art. 10 CPP).
4. a) L'appelant conteste la validité de l’ordonnance pénale administrative du 21 avril 2016, du fait que celle-ci n’était pas signée.
b) Il est vrai qu’une ordonnance pénale doit être signée (art. 353 al. 1 let. k CPP). Cependant, l’absence de signature sur la signature de l’ordonnance pénale administrative n’entraîne pas la nullité de la procédure subséquente. En effet, le ministère public agit d’office (art. 6 CPP). Il peut poursuivre une personne sur la base d’un rapport de police, d’une dénonciation ou de ses propres constatations (art. 309 al. 1 let. a CPP). En l’espèce, rien ne l’empêchait de poursuivre l’appelant pour les faits qui lui étaient reprochés. Il pouvait le faire en ouvrant une instruction (art. 309 al. 1 CPP), en renvoyant le dossier à la police pour complément d’enquête (art. 309 al. 2 CPP) ou en rendant une ordonnance pénale (art. 309 al. 4 CPP). Le ministère public a choisi de procéder à des investigations et notamment à une audition du prévenu, ce dont ce dernier peut difficilement se plaindre. Le ministère public a ensuite transmis l’ordonnance pénale administrative au tribunal, pour valoir acte d’accusation, avec un courrier signé de sa part (art. 355 al. 3 et 356 CPP). Même si l’absence de signature sur l’ordonnance pénale administrative constituait un vice, ce vice aurait été réparé par le fait que le ministère public – autorité qui exerce l’action pénale - a dûment signé son acte de transmission au tribunal de police, saisissant valablement ce dernier. Dans une affaire récente, le Tribunal fédéral a d’ailleurs retenu que l’exigence d’une signature, mentionnée pour l’ordonnance pénale à l’article 353 al. 1 lettre k CPP, ne se retrouvait pas parmi les éléments mentionnés aux articles 325 et 326 CPP, relatifs à l’acte d’accusation, et qu’il ne voyait pas en quoi l’absence de signature sur une ordonnance pénale administrative transmise par le ministère public au tribunal pouvait en affecter la validité (arrêt du TF du 07.08.2017 [6B_1260/2016] cons. 3.2).
c) L’appel est donc mal fondé, en rapport avec l’absence de signature sur l’ordonnance pénale administrative.
5. a) L’appelant soutient en outre que les ordonnances pénales administratives postérieures au 1er janvier 2012 n’auraient aucune valeur, faute de base légale suffisante.
b) Selon l’article 17 CPP, la Confédération et les cantons peuvent déléguer la poursuite et le jugement de contraventions à des autorités administratives. Le canton de Neuchâtel a fait usage de cette possibilité. En effet, l’article 6 de la Loi d’introduction du Code de procédure pénale suisse (LI-CPP), du 27 janvier 2010 (RSN 322.0), prévoit que le ministère public est l'autorité compétente pour la poursuite des contraventions à la législation fédérale et cantonale (al. 1) et qu’avec l’accord du Conseil d’Etat, il peut déléguer la poursuite de certaines contraventions à un service de l’administration, la procédure étant la même que celle pour les amendes d’ordre (al. 2). Le 2 décembre 2010, le procureur général a pris un arrêté concernant les infractions pouvant être sanctionnées selon un tarif (cf. l’arrêté du 22 décembre 2010, mentionné ci-après). Par l’article 1er de l’arrêté relatif à la poursuite des contraventions par les services de l'administration cantonale, du 22 décembre 2010 (RSN 322.000), le Conseil d’Etat a approuvé la délégation aux services de l’administration de la poursuite des contraventions prévue par l’arrêté du procureur général. L’article 3 de l’arrêté du 22 décembre 2010 prévoit quant à lui que les services de l'administration cantonale habilités à percevoir des amendes tarifées sont désignés par l'arrêté du procureur général. Le 30 décembre 2011, le procureur général a rendu un nouvel arrêté concernant les infractions pouvant être sanctionnées selon un tarif (RSN 322.00). Cet arrêté abroge celui du 2 décembre 2010 et son annexe 1 mentionne les infractions susceptibles d’être sanctionnées selon un tarif et les tarifs correspondants, alors que l’annexe 2 désigne les services de l’administration chargés de la poursuite des contraventions mentionnés dans l’annexe 1. Il faut retenir de ce qui précède que la législation fédérale autorise les cantons à déléguer à des autorités administratives la poursuite de contraventions, que dans le canton de Neuchâtel le ministère public peut, avec l’accord du Conseil d’Etat, déléguer la poursuite de certaines contraventions à des services cantonaux, que le Conseil d’Etat a admis le principe d’une telle délégation par le ministère public et s’en est remis au procureur général pour la désignation de ces services et que le procureur général a rendu un premier arrêté en ce sens le 2 décembre 2010, puis abrogé cet arrêté et remplacé celui-ci par un arrêté du 30 décembre 2011. Contrairement à ce que tente de soutenir l’appelant, il n’est en effet pas douteux que l’arrêté du 30 décembre 2011, s’il abrogeait celui du 2 décembre 2010, remplaçait aussi celui-ci. Les deux arrêtés portent d’ailleurs le même titre et l’abrogation du premier mettait forcément en vigueur le second. Les ordonnances pénales administratives rendues par l’administration neuchâteloise reposent donc sur une base légale suffisante et le grief de l’appelant à ce sujet est mal fondé.
c) Quoi qu’il en soit de ce qui précède, l’appel devrait de toute manière être rejeté sur la question examinée ici, car de la même manière que l’absence de signature sur une ordonnance pénale administrative n’entraîne pas la nullité de la procédure de renvoi de la cause par le ministère public au tribunal de police (cf. ci-dessus), l’absence de base légale d’une ordonnance pénale administrative n’empêcherait pas le ministère public de poursuivre l’infraction en procédant lui-même à des actes d’enquête, puis en renvoyant la cause devant le tribunal de police, comme il l’a fait en l’espèce.
6. a) Dans sa déclaration d’appel, l’appelant évoque encore la possibilité d’un acquittement par la Cour pénale, en raison de « la durée remarquablement longue de la procédure ».
b) Il est vrai que la procédure a tardé. Dénoncée le 7 avril 2014, l’infraction n’a été concrètement poursuivie par le service de la justice que le 21 avril 2016, par l’établissement d’une ordonnance pénale administrative. Le dossier ne renseigne pas sur les motifs de ce retard, dont il faut admettre qu’il constitue une violation du principe de la célérité (art. 5).
c) Comme les retards dans la procédure pénale ne peuvent pas être guéris, le Tribunal fédéral (arrêt du TF du 24.01.2017 [6B_335/2016] cons. 3.3.3, avec des références à la jurisprudence antérieure) a fait découler de la violation du principe de la célérité des conséquences sur le plan de la peine ; le plus souvent, la violation de ce principe conduira à une réduction de la peine, parfois même à la renonciation à toute peine ou encore, en tant qu'ultima ratio dans des cas extrêmes, à une ordonnance de classement ; pour déterminer les conséquences adéquates de la violation du principe de la célérité, il convient de prendre en considération la gravité de l'atteinte que le retard dans la procédure a causé au prévenu, la gravité des infractions qui lui sont reprochées, les intérêts des lésés, ainsi que la complexité du cas.
d) Dans le cas d’espèce, où il n’est question que d’une amende très modeste, on ne peut pas considérer que le retard intervenu aurait causé une véritable atteinte à l’appelant. Celui-ci n’a pas dû vivre longtemps avec la perspective d’une éventuelle peine importante. De par sa profession, il ne pouvait pas être particulièrement impressionné par la procédure dont il pouvait s’attendre à ce qu’elle soit dirigée contre lui après le contrôle du 18 février 2014, ni par la possibilité d’une amende forcément modérée et qu’il devait sans autre avoir les moyens de payer. Il a d’ailleurs déclaré lui-même qu’il ne se souvenait pas d’avoir été contrôlé, ce qui démontre bien que la sanction prévisible n’a pas dû lui faire passer des nuits blanches. La renonciation à une peine ne se justifie pas et en considération aussi de la modicité de l’amende prononcée, une réduction de la sanction n’aurait guère de sens. Il suffira d’accorder à l’appelant la satisfaction morale de voir la violation du principe de la célérité reconnue ici, ainsi qu’une réduction des frais mis à sa charge dans le cadre de la procédure d’appel.
7. Il résulte de ce qui précède que l'appel, mal fondé, doit être rejeté. Les frais de la procédure d'appel seront mis à la charge de l'appelant (art. 428 al. 1 CPP), mais seront réduits de 800 à 700 francs pour tenir compte de la violation du principe de la célérité. Il n’y a pas lieu d’octroyer une indemnité à la partie plaignante, qui n’a pas procédé en appel.
**Par ces motifs,
la Cour pénale**
Vu les articles 57 al. 2b LTV, 408, 428 CPP,
1. Rejette l'appel.
2. Met les frais de la procédure d'appel, réduits à 700 francs, à la charge de l’appelant.
3. Notifie le présent jugement à X., au ministère public, parquet régional de Neuchâtel (MP.2016.4794-PNE-2), aux Transports publics fribourgeois SA, à Fribourg, et au Tribunal de police du Littoral et du Val-de-Travers, à Boudry (POL.2016.555).
Neuchâtel, le 20 octobre 2017
Art. 353CPP
Contenu et notification de l'ordonnance pénale
1 L'ordonnance pénale contient les informations suivantes:
a. la désignation de l'autorité qui la rend;
b. l'identité du prévenu;
c. les faits imputés au prévenu;
d. les infractions commises;
e. la sanction;
f. la mention, brièvement motivée, de la révocation d'un sursis ou d'une libération conditionnelle;
g. les frais et indemnités;
h. la mention des objets et valeurs patrimoniales séquestrés à restituer ou à confisquer;
i. l'indication du droit de faire opposition et des conséquences d'un défaut d'opposition;
j. le lieu et la date de l'établissement de l'ordonnance;
k. la signature de la personne qui a établi l'ordonnance.
2 Si le prévenu a reconnu des prétentions civiles de la partie plaignante, mention en est faite dans l'ordonnance pénale. Les prétentions qui n'ont pas été reconnues sont renvoyées au procès civil.
3 L'ordonnance pénale est immédiatement notifiée par écrit aux personnes et aux autorités qui ont qualité pour former opposition.