Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact
N° dossier: CMPEA.2014.8
Autorité: CMPEA
Date décision: 28.07.2014
Publié le: 27.10.2014
Revue juridique: RJN 2014, P.99
Titre: Contestation de la rémunération des curateurs de l’Office de protection de l’adulte. Qualité pour agir. Réglementation nécessaire.
Résumé:
**Ni l’assistante sociale à l’Office de protection de l’adulte, qui assume une curatelle, ni le chef de cet office n’ont qualité pour recourir contre la décision fixant la rémunération de la curatrice. La première n’a en effet pas d’intérêt juridique direct à contester la rémunération allouée - celle-ci revenant à l’Etat de Neuchâtel - du moins lorsque le litige découle d’une controverse de principe entre le Service de protection de l’adulte et de la jeunesse et les Autorités de protection de l’adulte. Quant au second, il ne peut, sans acte de délégation, être considéré comme le représentant de l’Etat de Neuchâtel, dans une telle procédure.
Hormis pour les curatelles assumées par des proches à titre non professionnel, l’application du tarif adopté par les anciennes autorités tutélaires neuchâteloises, le 11 septembre 2013, prévoyant une fourchette de 600 à 2'600 francs pour une période de 24 mois, en fonction de la fortune de la personne à protéger, ne permet pas d’arrêter une rémunération appropriée au sens de l’article 404 CC. Si la référence à l’investissement effectif paraît clairement plus adéquate, le montant de la rétribution horaire reste à déterminer, ce qui devrait faire l’objet d’une norme législative ou réglementaire adoptée après concertation.**
Articles de loi:
Art. 404 CC Art. 450 al. 2 CC
A. L'interdiction de A. a été prononcée le 29 octobre 1993 et X1 a assumé la fonction de tutrice dès la période 2001-2003. Dès l'entrée en vigueur du nouveau droit de la protection de l'adulte, au 1er janvier 2013, elle assume envers A. une curatelle de portée générale.
Les différents rapports bisannuels au dossier décrivent les graves difficultés de vie de la pupille, ses nombreux changements de placement en foyer, interrompus par des périodes, parfois assez longues, d'hospitalisation en clinique psychiatrique. Sont également décrites les diverses tentatives de suicide (ou du moins de gestes auto-agressifs) de l'intéressée, ainsi que les mesures médicales rendues nécessaires par les blessures subies à ces occasions, comme par plusieurs maladies d'origine infectieuse ou cancéreuse.
B. Dans le rapport précité du 18 novembre 2013, X1 décrit l'évolution de santé et de vie de sa pupille, puis sa situation financière qui s'est assez considérablement péjorée depuis 2011 (alors que la fortune s'élevait à environ 100'000 francs, tout au long de la décennie, pour subir une légère diminution à 92'919.05 francs au 28 novembre 2011, elle est tombée à 46'718.85 francs au 25 octobre 2013, sans que les diverses charges supplémentaires exposées par la curatrice n'expliquent totalement cette diminution de moitié de la fortune disponible).
En annexe au rapport précité, la curatrice a présenté un décompte d'heures consacrées à la gestion du mandat, soit 5 heures d'entretiens, 6,5 heures de correspondance et 1,5 heure de rédaction du rapport, toutes facturées au tarif de 125 francs, pour un total de 1'625 francs.
C. Par décision du 9 décembre 2013, expédiée le 15 janvier 2014, l'APEA a maintenu la curatelle de portée générale et approuvé les comptes présentés par la curatrice, après vérification sur la base d'un relevé de compte informatique. S'agissant de la rémunération de la curatrice, l'APEA s'est limitée à constater « que l’Office de protection de l’adulte a droit à des honoraires qui sont fixés à CHF 1'000.00, frais et débours compris » et « qu’au vu de la situation financière de A., ceux-ci seront mis à sa charge, de même que les frais de la présente décision ».
D. Le 21 janvier 2014, X2 s’est adressé, en tant que chef de l’OPA, au président de l’APEA, afin de connaître les raisons pour lesquelles la note d’honoraires présentée avait été réduite de 1'625 francs à 1'000 francs. Il n’a pas obtenu de réponse.
Par mémoire du 13 février 2014, posté à cette date, X1 et X2 recourent contre la décision du 9 décembre 2013, dont ils demandent l’annulation s’agissant de la fixation des honoraires, en requérant que la rémunération de la curatrice soit fixée « à 1'625 francs, subsidiairement à l’application du TFrais, soit 4'000 francs ». Ils exposent que la curatrice et « l’Office de protection de l’adulte, en tant qu’employeur de la curatrice, ont un intérêt juridique à l’annulation de la décision du 9 décembre 2013 au sens de l’article 450 CC». Ils se plaignent de l’absence de motivation de la décision sur le point considéré, ce qui viole leur droit d’être entendus. Ils se réfèrent par ailleurs à l’article 27 LAPEA et à l’article 59 TFrais, qui concrétisent le principe inscrit à l’article 404 CC, lequel prévoit d’ailleurs, relèvent-ils, que la rémunération en cause « revient à l’employeur, en l’occurrence, l’Etat de Neuchâtel par son Service de protection de l’adulte et de la jeunesse ». Les recourants relatent la convention intervenue entre la Commission administrative des autorités judiciaires (CAAJ) et le Service de protection de l’adulte et de la jeunesse (SPAJ), selon laquelle le forfait prévu par le tarif des frais serait abandonné au profit d’une rémunération basée sur le temps effectif consacré à chaque acte. Ils contestent cependant les remarques formulées par la CAAJ quant à l’appréciation de la rémunération des mandats confiés au SPAJ, en particulier l’argument selon lequel les pupilles ne devraient pas supporter deux fois l’intervention de leur curateur, sous forme d’honoraires mais aussi d’impôts d’autant plus élevés que leur situation financière est confortable. Ils observent que les montants prévus à l’article 59 TFrais respectent les principes de couverture des frais et d’équivalence, pour avoir été « calculés sur la base des frais effectifs de l’Office de protection de l’adulte des années précédentes ». Quant à la note d’honoraires présentée en l’espèce, elle respectait les nouvelles directives et demeurait très modeste pour une pupille de 48 ans qui « nécessite une mobilisation constante de la part de la curatrice ». Ils observent que le montant de la note d’honoraires représente 67.70 francs par mois et que la réduction opérée par l’APEA est donc arbitraire.
E. Le président de l’APEA s’en remet à l’appréciation de la Cour de céans et reconnaît n’avoir pas réagi au courrier du 21 janvier 2014, dont il a pris connaissance trop tard pour y répondre. Il reconnaît également le défaut de motivation de la décision attaquée, sur le point considéré et confirme les discussions intervenues entre les représentants du SPAJ et les autorités judiciaires, un désaccord subsistant toutefois sur la rétribution horaire de 125 francs revendiquée par le SPAJ et contestée par les autorités de protection. L’APEA s’est donc fondée sur le tarif adopté par les anciennes autorités tutélaires neuchâteloises, le 11 septembre 2003, qui prévoit une fourchette de 600 francs à 2'600 francs pour une période de 24 mois, en fonction de la fortune (de 20'000 francs à 200'000 francs et plus) de la personne à protéger.
C O N S I D E R A N T :
1. Le recours est intervenu dans le délai utile de 30 jours (art. 450b CC) et, compte tenu du plein pouvoir d’examen de la Cour de céans (art. 450a CC), sa motivation répond aux exigences légales. La conclusion subsidiaire en paiement, d’un montant supérieur à la conclusion principale ne respecte pas les dispositions de procédure civile applicables par analogie (art. 450f CC et 58 CPC), mais cela n’a pas d’incidence, vu ce qui suit.
2. La qualité pour recourir appartient, selon l’article 450 al. 2 CC, aux « personnes parties à la procédure » (ch. 1) ; aux « * proches de la personne concernée* » (ch.2 ) et aux « * personnes qui ont un intérêt juridique à l’annulation ou à la modification de la décision attaquée* » (ch. 3).
En ce qui concerne X1, sa fonction de curatrice lui donnerait assurément la qualité pour agir si son activité était comme telle mise en cause, mais aussi si sa rémunération à titre privé était contestée (cf. Bohnet, Autorités et procédure en matière de protection de l’adulte, in : Le nouveau droit de la protection de l’adulte, Neuchâtel 2012, p. 61, avec référence à l’ATF 137 III 637 ; pour un exemple plus clair et neuchâtelois, cf. l’arrêt [5P.189/2001] du 28.09.2001). En l’occurrence, cependant, la rémunération de la curatrice échoit, comme le soulignent d’ailleurs les recourants, à son employeur l’Etat de Neuchâtel (art. 404 al. 1er, dernière phrase CC). X1 n’a donc pas d’intérêt juridique direct à contester la réduction de sa note d’honoraires, ce d’autant que celle-ci tient à une controverse de principe entre le service de protection et les autorités judiciaires (la question serait peut-être différente si la décision attaquée estimait inutiles certaines des activités menées et remettait en cause la méthode de travail de la curatrice, mais tel n’est pas le cas). La conclusion inverse permettrait à tout curateur professionnel de contester le montant de sa rémunération, même si elle était par hypothèse conforme aux directives de son employeur ou à une autre forme de tarification applicable aux curateurs issus du SPAJ, ce qui ne serait clairement pas conforme à l’article 404 CC. La qualité pour recourir de X1 ne peut donc être admise, sur le point considéré.
A titre personnel, X2 n’est ni le curateur de A., ni l’employeur de la curatrice, de sorte qu’il n’a manifestement pas qualité pour recourir. Il convient cependant d’examiner si une telle qualité peut lui être reconnue en tant que représentant d’une collectivité admise à recourir.
Le Tribunal fédéral a récemment prononcé (arrêt [5A_979/2013] du 28.03.2014) qu’une commune n’avait pas la qualité pour recourir contre le placement d’un enfant prononcé par l’autorité de protection, du fait qu’elle devrait supporter les coûts de la mesure. Elle ne peut en effet se prévaloir d’un intérêt juridique (art. 450 al. 2 ch. 3 CC) à la contestation d’une mesure fondée sur l’article 310 al. 1 CC, dont l’application n’a pas à prendre en compte les intérêts financiers de la commune concernée. Elle ne pouvait pas non plus se prévaloir de la qualité de proche de l’enfant, ni de partie à la procédure (au contraire du curateur lorsque ses actes ou omissions sont l’objet de la cause, précise le Tribunal fédéral). Elle ne pouvait enfin revendiquer son autonomie communale à cet égard.
Même si l’arrêt précité rejoint l’opinion de doctrine selon laquelle « la collectivité publique ne dispose dorénavant en principe plus d’une qualité pour recourir fondée sur le droit fédéral« (Steck, N. 23 ad art. 450 CC, in : CommFam Protection de l’adulte), il ne règle vraisemblablement pas le sort de la collectivité touchée par une décision, en tant que destinataire de la rémunération du curateur selon l’article 404 CC. Certes, lorsque c’est la même collectivité qui doit supporter la rémunération du curateur, faute de biens suffisants chez la personne concernée (art. 404 al. 3 CC) et qui en bénéficie comme employeur du curateur, son intérêt à recourir est très discutable et ne peut éventuellement porter que sur un principe de rémunération – en vue d’autres mandats où les biens sont suffisants – et non sur une ventilation comptable aux objectifs politiques (cf. rapport du Conseil d’Etat relatif à la LAPEA, du 15 août 2012, p. 11 à 15) mais sans intérêt matériel pour l’Etat, s’il ne s’agit que d’un transfert d’un poste comptable à l’autre. Toutefois, dans le cas de A., la fortune à disposition est encore suffisante pour mettre à sa charge la rétribution de la curatrice, de sorte qu’un intérêt concret de l’Etat existe et qu’il a un fondement juridique.
Reste à savoir si X2 ou l’office qu’il dirige peut, sans autre acte de délégation, être considéré comme le représentant de l’Etat de Neuchâtel dans une telle procédure. Comme l’article 404 al. 3 CC délègue aux cantons le soin d’édicter les dispositions d’exécution en matière de rémunération, la législation cantonale pourrait sans doute prévoir, comme le fait l’article 89 al. 2 let.a LTF pour la représentation de la Confédération devant le Tribunal fédéral, une habilitation du SPAJ à recourir en ce domaine, mais elle ne le fait pas, ni dans la LAPEA, ni dans le Règlement du Service de protection de l’adulte et de la jeunesse (RSN 213.31). Formellement, ni le SPAJ, ni encore moins son chef à titre personnel n’ont donc qualité pour représenter l’Etat en procédure et il ne s’agit pas d’une simple informalité réparable, tel un défaut de procuration (art. 132 CPC par analogie) mais bien d’une carence législative (pour autant que l’Etat souhaite une telle forme de représentation).
Ainsi donc, la qualité pour recourir doit être déniée à l’un et l’autre recourants et le recours déclaré irrecevable.
3. Comme le recours précité est le premier d’une importante série, reflétant le litige de principe susmentionné, la Cour estime utile d’émettre un certain nombre de considérations, malgré l’irrecevabilité du recours.
En premier lieu, on doit observer que l’article 59 du Décret fixant le tarif des frais, du 6 novembre 2012 (RSN 164.1), est insatisfaisant parce qu’il contredit, dans le cas des curatelles confiées à un collaborateur du SPAJ, les critères fixés à l’article précédent, lesquels reprennent approximativement ceux énoncés à l’article 404 al. 2 CC. Il est vrai que, comme en matière d’émoluments de justice, une certaine compensation des cas simples et des cas complexes est indispensable, mais en l’occurrence, le tarif unique (avec ou sans gestion financière) ne respecte pas la rémunération différenciée voulue par le droit fédéral.
D’un autre côté, si les autorités de protection entendent exercer un pouvoir d’appréciation pour fixer, dans chaque cas, la rémunération appropriée, elles doivent en rendre compte dans la motivation de leur décision. Comme le souligne la jurisprudence, « le fait de disposer d’un pouvoir d’appréciation n’autorise pas pour autant le juge à statuer à sa guise ; il doit, au contraire, motiver son choix et exposer les motifs qui ont emporté sa conviction, les exigences de motivation des jugements rendus en équité étant élevées» (arrêt du TF [5A_622/2008] du 11.06.2009 ; les arrêts en langue allemande, tel celui du 20.01.2010 [5A_615/2009], parlent même d’une exigence de motivation plus élevée en pareil cas, avec référence à l’ATF 112 Ia 107). De toute évidence, la décision attaquée – de même d’ailleurs que la plupart de celles qui font l’objet d’autres recours pendants – ne respecte pas les exigences de motivation susmentionnées et n’explique pas pourquoi elle s’écarte de la proposition d’honoraires de la curatrice, alors même que celle-ci était inférieure à la rétribution accordée pour toutes les périodes bisannuelles précédentes (1800 francs selon décisions des 31 octobre 2003, 21 octobre 2005, 14 septembre 2007 et 14 septembre 2009), sauf la précédente (1'500 francs selon décision du 28 novembre 2011), et que la situation de A. ne paraît pas s’être simplifiée avec les années, bien au contraire. On devine que l’APEA ne contestait pas le nombre d’heures consacrées au mandat, soit 11,5 + 1 heure et demie de rédaction du rapport (ce qui est étonnamment modeste), mais bien le tarif horaire de 125 francs (celui retenu correspondant à 77 francs de l’heure environ). Le fait qu’un montant soit plus approprié que l’autre doit toutefois, s’il est l’objet d’une décision judiciaire, être soigneusement motivé et il ne l'est nullement en l'espèce.
Il apparaît en définitive que, hormis pour les curatelles assumées par des proches à titre non professionnel, l’adoption de montants forfaitaires, dans le cadre d’une fourchette aussi vague que celle à laquelle le premier juge se réfère dans ses observations, ne permet pas d’arrêter une rémunération appropriée, au sens de l’article 404 CC. La référence à l’investissement effectif, sous réserve d’éventuelles corrections s’il dépasse sans motif suffisant ce que l’on peut objectivement attendre (comme le veut également la pratique en matière d’assistance judiciaire), paraît clairement plus adéquate. Reste bien sûr à déterminer le montant de la rétribution horaire, ce qui ne devrait pas être la tâche de l’autorité judiciaire mais bien d’une norme législative ou réglementaire, adoptée après concertation.
A titre indicatif, on rappellera que dans le guide pratique édité en 2012 par la Conférence des cantons en matière de protection des mineurs et des adultes (COPMA), le résumé des réglementations cantonales fait état d’une rémunération soit forfaitaire, soit « horaire, de CHF 50.00 à CHF 100.00 l’heure » (p. 194). Parmi les cantons romands, la réglementation la plus élaborée paraît être le Règlement fixant la rémunération des curateurs, adopté le 27 février 2013 par le Conseil d’Etat genevois, qui distingue les curateurs privés non professionnels, les curateurs privés professionnels et les curateurs officiels (soit les collaborateurs du service de l’administration cantonale). Pour cette dernière catégorie, le règlement pose le principe d’une rémunération qui échoit à l’Etat de Genève (art. 3 al. 2) mais de prestations facturées à la personne protégée si son revenu déterminant atteint ou dépasse 45'000 francs (art. 5 al.
4. Les recourants n’ont pas agi pour faire valoir des intérêts personnels mais bien pour tenter de sortir d’une situation de conflit figée et insatisfaisante. Ils l’ont fait pour ce qu’ils considéraient comme l’intérêt de leur service étatique et il ne se justifie donc pas de mettre à leur charge les frais de procédure, lesquels doivent rester à la charge de l’Etat.
**Par ces motifs,
la Cour des mesures de protection
de l'enfant et de l'adulte**
1. Déclare le recours irrecevable, faute de qualité pour agir des recourants.
2. Laisse les frais de recours à la charge de l’Etat.
Neuchâtel, le 28 juillet 2014
Art. 404 CC
Rémunération et frais
1 Le curateur a droit à une rémunération appropriée et au remboursement des frais justifiés; ces sommes sont prélevées sur les biens de la personne concernée. S'il s'agit d'un curateur professionnel, elles échoient à son employeur.
2 L'autorité de protection de l'adulte fixe la rémunération. Elle tient compte en particulier de l'étendue et de la complexité des tâches confiées au curateur.
3 Les cantons édictent les dispositions d'exécution et règlent la rémunération et le remboursement des frais lorsque les sommes afférentes ne peuvent être prélevées sur les biens de la personne concernée.
Art. 450 CC
Objet du recours et qualité pour recourir
1 Les décisions de l'autorité de protection de l'adulte peuvent faire l'objet d'un recours devant le juge compétent.
2 Ont qualité pour recourir:
1. les personnes parties à la procédure;
2. les proches de la personne concernée;
3. les personnes qui ont un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée.
3 Le recours doit être dûment motivé et interjeté par écrit auprès du juge.