Assurance chômage. Refus d’ouverture du droit à l’indemnité de chômage. Remise tardive des formulaires IPA.

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N° dossier: CDP.2025.56

Autorité: CDP

Date décision: 20.11.2025

Publié le: 07.01.2026

Revue juridique:

Titre: Assurance chômage. Refus d’ouverture du droit à l’indemnité de chômage. Remise tardive des formulaires IPA.

Résumé:

Articles de loi:

Art. 9 CST.F/1999 Art. 20 al. 3 LACI Art. 27 LPGA Art. 41 LPGA Art. 43 LPGA Art. 27a OACI Art. 29 al. 1 OACI Art. 29 al. 3 OACI

A. A.________, né en 1972, a sollicité des indemnités de chômage auprès de le Caisse cantonale neuchâteloise d’assurance-chômage (ci-après : CCNAC ou caisse) à partir du 27 mars 2024, en indiquant notamment que son dernier employeur était B.________, lequel avait résilié son contrat de travail pour le 29 février 2024 (formulaire de demande d’indemnité de chômage du 02.04.2024). Par courrier du 11 avril 2024, la CCNAC a réclamé à l’assuré plusieurs documents dans le but de compléter son dossier, dont notamment le formulaire d’indications de la personne assurée (IPA) dès le mois de mars 2024. Son attention était en outre attirée sur le fait que ces documents devaient parvenir à la caisse de chômage dans un délai de trois mois suivant la fin de la période concernée et que, passé ce délai, il risquait de perdre tout ou partie de ses droits aux indemnités de chômage. Dans un second courrier du 16 mai 2024, la caisse a réitéré sa demande de production des formulaires IPA des mois de mars et avril 2024, en rappelant à l’intéressé le délai de prescription de trois mois applicable à leur remise. Le 16 juillet 2024, la CCNAC a, une troisième fois, requis de sa part une série de documents toujours manquants, tout en lui rappelant encore le délai de trois mois précité. Le 20 novembre 2024, l’assuré a remis les formulaires IPA des mois de mars, avril, mai et juillet 2024.

Par décision du 10 décembre 2024, la CCNAC lui a refusé l’ouverture du droit à l’indemnité de chômage pour la période du 27 mars au 31 juillet 2024, au motif qu’il avait déposé les formulaires IPA des mois de mars, avril, mai et juillet 2024 au-delà du délai de trois mois suivant la période concernée, et qu’il n’avait pas transmis celui relatif au mois de juin 2024. L’intéressé s’est opposé à cette décision en se prévalant en particulier des nombreuses complications rencontrées avec son ancien employeur pour l'obtention de ses fiches de salaire, qu'il avait subi des retards dans le versement de ses salaires, et de l’impact négatif de ces circonstances sur sa santé physique et mentale, en raison de l'anxiété engendrée par toutes ces démarches. A cet égard, il a déposé une attestation médicale de la Dre C.________, psychiatre-psychothérapeute FMH, certifiant qu'en raison d'un état de stress et d'anxiété, il était difficile pour son patient d'accomplir certaines tâches administratives.

Par décision sur opposition du 24 janvier 2025, la CCNAC a rejeté l’opposition et confirmé la décision du 10 décembre 2024. En substance, elle a retenu que l’assuré n’avait pas fait preuve de la diligence requise dans la remise des formulaires IPA des mois de mars à juillet 2024. Elle a précisé qu'aucune demande de restitution de délai ne lui avait été présentée par l'intéressé et ajouté qu'en outre, si ce dernier n'avait pas été en mesure de constituer seul son dossier, il lui revenait de faire appel à des personnes pouvant lui apporter ce soutien, sans attendre le mois de novembre 2024, d'autant qu'elle lui avait réclamé ces documents dès le début du mois d'avril 2024.

B. A.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision, concluant à son annulation et, principalement, à ce que le droit à l’indemnité de chômage lui soit reconnu pour la période de mars à juillet 2024 et, subsidiairement, à ce qu’un arrangement soit discuté. En substance, il fait valoir que l’intimée, ainsi que sa conseillère ORP, ont été témoins des nombreuses complications administratives engendrées par son ancien employeur, lequel a dû être contacté à plusieurs reprises, tant par la caisse que par lui-même, afin d’obtenir les documents nécessaires. Il relève le manque de coopération de ce dernier dans les démarches liées au chômage, ce qui a eu un impact négatif considérable sur sa santé physique et psychique, en particulier une anxiété accrue face aux tâches administratives, l’empêchant d’assurer correctement le suivi de sa situation. S’agissant d’une éventuelle restitution de délai, le recourant explique qu’il ignorait l’existence de cette possibilité et qu’il n’en a jamais été informé, notamment par sa conseillère ORP. Il soutient, en outre, que contrairement à ce qu’a retenu la CCNAC, le formulaire IPA de mars a été transmis par courriel le 16 avril 2024 et celui de juin 2024 remis en main propre. Il estime par ailleurs que la sanction est disproportionnée. Enfin, il se prévaut d’une violation de l’article 27 LPGA, au motif qu’il n’a pas été suffisamment informé des conséquences de ses manquements administratifs.

C. Dans sa détermination du 5 mars 2025, l’intimée conclut au rejet du recours, en renvoyant à la motivation de la décision attaquée.

D. Par courrier du 29 septembre 2025, la Cour de céans requiert différents documents auprès de l’intimée.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) Aux termes de l'article 20 al. 3 LACI, le droit à l'indemnité de chômage s'éteint s'il n'est pas exercé dans les trois mois suivant la fin de la période de contrôle à laquelle il se rapporte. Selon l’article 29 al. 1 OACI, pour faire valoir son droit à l’indemnité, l’assuré doit remettre à la caisse le formulaire IPA (let. a), les attestations de gain intermédiaire (let. b) et les autres informations que la caisse de chômage exige pour l’examen du droit à l’indemnité (let. c). Chaque mois civil constitue une période de contrôle au sens de l’article 27a OACI. Le délai de trois mois est un délai de péremption dont l’inobservation entraîne l’extinction du droit à l’indemnité pour la période de contrôle concernée par le retard. Il ne peut être ni prolongé, ni interrompu, mais il peut en revanche être restitué en cas d’excuse valable pour justifier le retard (arrêt du TF du 13.06.2024 [8C_218/2024] cons. 4.1 et les références citées) ou d’un renseignement défaillant de la part de l’administration (absence de renseignement ou renseignement erroné induisant en erreur) à l’origine du retard (Rubin, Assurance-chômage - manuel à l’usage des praticiens, 2025, p. 104). Une mention spécifique figurant sur la formule IPA renseigne les assurés au sujet des conséquences de l’inobservation du délai d’exercice du droit. Cette mention est en principe suffisante au regard des exigences de l’article 27 LPGA en matière d’obligation de renseigner et de conseiller de la part de l’administration (Rubin, op. cit., p. 104). L’article 29 al. 3 OACI prévoit qu’au besoin, la caisse impartit à l’assuré un délai convenable pour compléter les documents et le rend attentif aux conséquences d’un manquement de sa part. Ce délai ne permet que de compléter les premiers documents communiqués, non de remédier à leur absence (arrêt du TF précité [8C_218/2024] cons. 4.2 et la référence citée). En l’absence de document, l’octroi d’un délai convenable au sens de l’article 29 al. 3 OACI ne se justifie pas (Rubin, op. cit., p. 105).

En vertu de l’article 41 LPGA, si le requérant ou son mandataire a été empêché, sans sa faute, d’agir dans le délai fixé, celui-ci est restitué pour autant que, dans les 30 jours à compter de celui où l’empêchement a cessé, le requérant ou son mandataire ait déposé une demande motivée de restitution et ait accompli l’acte omis. Une restitution se justifie en cas d’empêchement non fautif ou de la violation, par l’administration, du principe de la bonne foi ou de l’obligation de renseigner et de conseiller. La notion d’empêchement non fautif correspond à celle d’excuse valable et de raison valable justifiant le non-respect d’un délai prévu en assurance-chômage (Rubin, op. cit., p. 345). La jurisprudence n’admet que restrictivement l’absence de faute. D’un point de vue objectif, elle est admise si des circonstances très particulières rendent impossible l’accomplissement de l’acte dans le délai imparti. D’un point de vue subjectif, l’empêchement non fautif est admis lorsque, pour des motifs indépendants de la volonté de la personne assurée ou de celle qui la représente, il leur était impossible d’effectuer l’acte requis dans le délai initial ou d’instruire un tiers en ce sens (ATF 119 II 86 cons. 2a ; arrêt du TF du 04.05.2022 [2C_287/2022] cons. 5.1 et les références citées). Classiquement, il s’agit par exemple d’une hospitalisation urgente à la suite d’un accident, d’une maladie grave ou d’une importante altération de la capacité de discernement (Dupont, in : Commentaire romand LPGA, 2e éd., 2025, n. 7 ad art. 41). L’absence de faute a en revanche été niée lorsque la maladie n’empêchait pas réellement d’accomplir l’acte demandé ou de désigner un représentant, ou encore en cas d’incapacité partielle de travail. Les motifs liés à l’organisation ou à la gestion du travail ne sont en principe pas pris en considération, il en va de même pour les problèmes informatiques (arrêt du TF du 30.01.2009 [8C_910/2008] cons. 3.4 ; Dupont, op. cit., n. 8 ad art. 41). Finalement, un assuré ne saurait se prévaloir de sa méconnaissance du droit (ATF 126 V 308 cons. 2b).

b) Dans le domaine des assurances sociales, la procédure est régie par le principe inquisitoire, selon lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d'office par l'autorité (cf. art. 43 LPGA). Cette règle n'est toutefois pas absolue. Sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l'instruction de l'affaire. Cela comporte en partie l'obligation d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi la partie concernée s'expose à devoir supporter les conséquences de l'absence de preuve. Malgré les pertes de documents pouvant se produire dans toute administration, la jurisprudence a presque toujours indiqué que les assurés supportaient les conséquences de l'absence de preuve en ce qui concerne la remise des pièces nécessaires pour faire valoir le droit à l’indemnité, notamment la communication de l’IPA (Rubin, op. cit., p. 105). Le fait que des allégations relatives à la remise des justificatifs (ou relatives à la date de celle-ci) soient plausibles ne suffit pas à démontrer une remise effective des justificatifs (ou une remise à temps). Une preuve fondée sur des éléments matériels est nécessaire (arrêt du TF du 20.02.2019 [8C_747/2018] cons. 2.2 et les références citées ; Rubin, op. cit., p. 105).

c) Le devoir de conseils de l'assureur social au sens de l'article 27 al. 2 LPGA comprend l'obligation d'attirer l'attention de la personne intéressée sur le fait que son comportement pourrait mettre en péril la réalisation de l'une des conditions du droit aux prestations (ATF 139 V 524 cons. 2.2, 131 V 472 cons. 4.3). Les conseils ou renseignements portent sur les faits que la personne qui a besoin de conseils doit connaître pour pouvoir correctement user de ses droits et obligations dans une situation concrète face à l'assureur. Le devoir de conseils s'étend non seulement aux circonstances de fait déterminantes, mais également aux circonstances de nature juridique. Son contenu dépend entièrement de la situation concrète dans laquelle se trouve l'assuré, telle qu'elle est reconnaissable pour l'administration (arrêts du TF du 11.11.2022 [8C_271/2022] cons. 3.2.2 et du 29.05.2019 [9C_145/2019] cons. 4.3.1 et les références citées). Le défaut de renseignement dans une situation où une obligation de renseigner est prévue par la loi, ou lorsque les circonstances concrètes du cas particulier auraient commandé une information de l'assureur, est assimilé à une déclaration erronée qui peut, sous certaines conditions, obliger l'autorité (en l'espèce l'assureur) à consentir à un administré un avantage auquel il n'aurait pu prétendre, en vertu du principe de la protection de la bonne foi découlant de l'article 9 Cst. féd. (ATF 143 V 341 cons. 5.2.1, 131 V 472 cons. 5 ; arrêt du TF précité [8C_271/2022] cons. 3.2.3). Pour qu’une telle conséquence s’impose, il ne faut notamment pas que l’assuré ait eu connaissance du contenu du renseignement omis ou que ce contenu ait été tellement évident qu’il n’avait pas à s’attendre à une autre information (ATF 131 V 472 cons. 5). Ainsi, la restitution peut également s’imposer eu égard au principe de la protection de la bonne foi, en particulier lorsque l’assuré n’a pas agi parce qu’il a été induit en erreur par de faux renseignements donnés par l’autorité, ou encore par une violation, par l’autorité, de son obligation de renseigner et de conseiller (Rubin, Assurance-chômage et service public de l’emploi, 2019, n. 36 ad art. 1 et les références citées).

3. a) En l’espèce, le litige porte sur le bien-fondé de la décision de l’intimée de nier au recourant le droit aux indemnités de chômage pour la période du 27 mars au 31 juillet 2024, faute d’avoir transmis les IPA dans le délai légal de trois mois.

Le délai prévu à l’article 20 al. 3 LACI arrivait à échéance le 30 juin 2024 pour le formulaire IPA de mars 2024, le 31 juillet 2024 pour celui d’avril 2024, le 31 août 2024 pour celui de mai 2024, le 30 septembre 2024 pour celui de juin 2024 et le 31 octobre pour celui de juillet 2024. En ne remettant à la caisse les formulaires IPA relatifs à ces périodes que le 20 novembre 2024, le recourant a manifestement agi hors délai, ce qu’il ne conteste en partie pas. Il prétend toutefois avoir remis par courriel du 16 avril 2024 le formulaire IPA relatif au mois de mars 2024. Cependant, rien dans le dossier ne permet de confirmer ses allégations et l’assuré ne produit pas davantage le courriel auquel il se réfère. En outre, on relèvera que le formulaire relatif au mois de juin 2024 qui devait être remis au plus tard le 30 septembre 2024, n’a jamais été déposé par le recourant auprès de la CCNAC. En effet, bien que l’assuré soutienne avoir remis en main propre à la caisse ce formulaire IPA, aucun élément au dossier ne permet de se convaincre du bien-fondé de ses propos. Dès lors, même à admettre une perte de document interne à l’administration, le recourant doit, quoi qu’il en soit, supporter l’absence de preuve du dépôt de cette pièce. Par conséquent, son droit aux indemnités pour la période du 27 mars au 31 juillet 2024, exercé tardivement, doit en principe être considéré comme périmé.

b) Le grief du recourant dans le sens d’un défaut de renseignement par l’intimée est infondé. Il convient admettre que celui-ci ne pouvait ignorer le délai imparti par la loi pour la remise des formulaires IPA et que les renseignements dont il disposait à cet égard étaient amplement suffisants. Aux termes de la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, les caisses de chômage ne sont en effet pas tenues de répéter l’avertissement général figurant sur les formulaires IPA eux-mêmes. La Haute Cour retient que ce formulaire est conçu de telle manière que la personne assurée doit apposer sa signature juste en dessous de l’avertissement suivant : « La caisse ne pourra effectuer aucun versement si le formulaire n’est pas dûment complété ou que des annexes manquent. Le droit aux prestations de l’assurance expire si personne ne l’a fait valoir au cours des trois mois qui suivent la période de contrôle à laquelle il se rapporte. (…) ». Les mentions figurant sur les formules IPA répondent ainsi de manière appropriée à l'obligation faite à la caisse de rendre l'assuré attentif à la perte de son droit à l'indemnité en cas de négligence ; en outre, l'avertissement donné au préalable quant aux conséquences de l'inobservation suffisent au regard du principe de proportionnalité (arrêt du TF du 16.07.2015 [8C_433/2014] cons. 5.1). Il convient d’ajouter que l’intimée a, à plusieurs reprises (cf. courriers des 11.04, 16.05 et 16.07.2024), expressément attiré l’attention du recourant sur les conséquences d’une absence de remise des formulaires IPA et que, par ailleurs, ce dernier n’indique nullement en quoi les termes de ces avertissements ne lui auraient pas permis de saisir la portée d’une telle inaction.

c) Il convient encore de déterminer si le recourant peut se prévaloir d’une excuse valable justifiant la transmission tardive des formulaires IPA litigieux, de sorte qu’une restitution du délai aurait dû être accordée par l’intimée.

En l’occurrence, pour justifier la remise tardive de certains documents, en particulier les formulaires IPA, l’assuré a produit devant la CCNAC un certificat médical de la Dre C.________ attestant qu’en raison d’un état de stress et d’anxiété, l’accomplissement de tâches administratives lui était difficile, celles-ci réveillant le souvenir de son ancien employeur et pouvant provoquer un blocage psychique. Toutefois, conformément à la jurisprudence précitée, ce certificat ne saurait constituer une excuse valable justifiant la restitution du délai. En effet, il ne démontre pas une incapacité empêchant le recourant soit de transmettre les formulaires à l’intimée - l’établissement des formulaires IPA ne nécessitant nullement de démarches auprès de son ancien employeur - soit de mandater un tiers à cette fin. Par ailleurs, ce n’est qu’à partir du mois de novembre 2024 que le recourant s’est fait assister dans ses démarches administratives, alors qu’aucun élément du dossier ne permet de retenir qu’il n’aurait pas pu le faire plus tôt. Enfin, les difficultés techniques qu’il allègue quant à l’envoi et à la réception de ses courriels ne constituent pas davantage une excuse valable au sens de l’article 41 LPGA. Dès lors, la question de savoir si sa conseillère ORP aurait dû l’informer de l’existence de cette possibilité peut rester ouverte.

La sanction liée à l’absence de remise des formulaires IPA dans le délai péremptoire de trois mois est expressément prévue à l’article 20 al. 3 LACI, de sorte qu’elle ne saurait être qualifiée de disproportionnée.

d) Au vu de ce qui précède, c’est à bon droit que l’intimée a refusé au recourant l’ouverture du droit à l’indemnité de chômage du 27 mars au 31 juillet 2024.

4. Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. Il y a lieu de statuer sans frais, la loi n’en prévoyant pas (art. 61 let. fbis LPGA). Le recourant, qui succombe, n’a pas droit à des dépens (art. 61 let. g LPGA a contrario).

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Rejette le recours.

2. Statue sans frais.

3. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 20 novembre 2025