Assurance chômage. Refus du droit à l’indemnité de chômage. Période de cotisation insuffisante. Prolongation du délai-cadre de cotisation en cas de période éducative. Congé non payé.

Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact

N° dossier: CDP.2025.30

Autorité: CDP

Date décision: 30.06.2025

Publié le: 28.07.2025

Revue juridique:

Titre: Assurance chômage. Refus du droit à l’indemnité de chômage. Période de cotisation insuffisante. Prolongation du délai-cadre de cotisation en cas de période éducative. Congé non payé.

Résumé:

**Le délai-cadre de cotisation de l’assuré qui s’est consacré à l’éducation de son enfant est de quatre ans si aucun délai-cadre d’indemnisation ne courait au début de la période éducative consacrée à un enfant de moins de dix ans (art. 9b al. 2 LACI).

Les périodes durant lesquelles l’assuré n’a pas travaillé, lorsqu’il a par exemple bénéficié d’un congé non payé en cours de contrat, ne comptent pas comme période de cotisation.

En l’espèce, un congé non-payé, dans le prolongement d’un congé maternité doit être considéré comme un retrait du marché de l’emploi, si bien que l’assurée a droit à la prolongation du délai-cadre de cotisation pour période éducative au sens de l’article 9b al. 2 LACI.**

Articles de loi:

Art. 8 al. 1 litt. e LACI Art. 9 al. 3 LACI Art. 9b al. 2 LACI Art. 13 LACI Art. 14 LACI

A. A.________, née en 1979, a travaillé à un taux d’activité de 100 % comme "Supplier Interface Manager" auprès de la société B.________ Sàrl dès le 15 mai 2014 (attestation de l’employeur du 27.09.2024). Le 23 janvier 2023, l’intéressée a donné naissance à sa fille. Après avoir bénéficié de son congé maternité, puis avoir épuisé un solde de vacances jusqu’au 21 septembre 2023, elle a obtenu un congé non-payé de son employeur, du 22 septembre 2023 au 31 août 2024 (conventions des 20.06.2023 et 29.02.2024). Celui-ci a mis fin aux rapports de travail pour le 31 août 2024 (convention de fin des rapports de travail du 12.06.2024; attestation de l’employeur du 27.09.2024).

Le 29 octobre 2024, l’assurée a déposé une demande d’indemnité de chômage auprès de la Caisse cantonale neuchâteloise d’assurance-chômage (ci-après : CCNAC ou caisse) à partir du 1er octobre 2024. Elle a notamment indiqué que son dernier employeur était B.________ Sàrl, que le rapport de travail avait duré du 15 mai 2014 au 31 août 2024 et que le dernier jour de travail effectué avait été le 21 septembre 2023 (formulaire de demande d’indemnités de chômage du 29.10.2024).

Par décision du 28 octobre 2024, la CCNAC a dénié à l’assurée le droit à l’indemnité de chômage dès le 1er octobre 2024, au motif qu’elle ne remplissait pas les conditions relatives à la période de cotisation et qu’elle ne pouvait pas se prévaloir d’un motif de libération. En résumé, la caisse a retenu que l’intéressée n’avait cotisé, durant la période susmentionnée, que durant 11 mois et 21 jours, si bien que les conditions légales permettant l’ouverture du droit à l’indemnité de chômage n’étaient pas remplies.

Saisie d’une opposition à ce prononcé, la CCNAC l’a rejetée, par décision sur opposition du 20 décembre 2024. Dans sa motivation, elle a précisé que le délai-cadre de cotisation de l’assurée s’étendait du 1er octobre 2022 au 30 septembre 2024; que durant cette période, elle avait exercé un emploi auprès de B.________ Sàrl du 1er octobre 2022 au 21 septembre 2023, ce qui était attesté tant par le formulaire de demande d’indemnité que par l’attestation de l’employeur, et que, partant, elle ne pouvait justifier que de 11 mois et 21 jours de cotisation. Elle a ensuite exposé comment le calcul de la période de cotisation avait été réalisé.

Par courrier du 2 janvier 2025 adressé à la caisse, l’assurée a expliqué ne pas comprendre la décision sur opposition rendue, étant donné qu’elle avait pris un congé sans solde pour s’occuper de sa fille, née le 23 janvier 2023. Elle pensait ainsi être libérée des conditions relatives à la période de cotisation. Par courriel du 7 janvier 2025, la CCNAC a informé l’intéressé que si elle souhaitait recourir contre la décision sur opposition, elle devait saisir le Tribunal cantonal. Elle lui a toutefois précisé le 14 janvier 2025 qu’elle ne pouvait prétendre à une prolongation de son délai-cadre de cotisation, dans la mesure où elle ne s’était jamais retirée du marché de l’emploi, ayant fait partie du personnel de la société jusqu'au 31 août 2024 et ayant payé des cotisations.

B. A.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision sur opposition du 20 décembre 2024, en concluant, avec suite de frais et dépens, à son annulation et, principalement, à l’ouverture d’un délai-cadre d’indemnisation dès le "1er octobre" [2024], et subsidiairement au renvoi de la cause à l’intimée pour nouvelle décision aux sens des considérants. En substance, reprochant à l’autorité intimée une violation du droit fédéral et une constatation inexacte et incomplète des faits pertinents, la recourante soutient qu’elle devrait bénéficier d’un délai-cadre de cotisation de quatre ans, conformément à l’article 9b LACI, dès lors qu’elle s’est consacrée à l’éducation de son enfant dès le début de son congé sans solde, soit dès le 22 septembre 2023 et jusqu’à la fin de son contrat de travail, à savoir le 31 août 2024. Elle précise que c’est en raison du temps consacré à l’éducation de sa fille qu’elle n’a pas pu cotiser pendant une période suffisante dans le cadre du délai de cotisation ordinaire. Elle ajoute enfin que, dans l’hypothèse où son raisonnement ne serait pas retenu par l’autorité de céans et que le congé non payé ne pourrait être pris en compte comme période éducative, elle devrait néanmoins bénéficier d’une prolongation de son délai-cadre de cotisation, dès lors qu'elle s'est consacrée, sans être liée par un contrat de travail, à l’éducation de sa fille durant le mois de septembre 2024. Elle affirme s’être retirée du marché de l’emploi durant le mois en question, remplissant ainsi les conditions prévues à l’article 9b al. 2 LACI.

C. Dans ses observations, l’intimée conclut au rejet du recours. En substance, elle affirme que l'exposé des faits dans sa décision du 28 novembre 2024 et dans celle sur opposition du 20 décembre 2024 est complet et conforme aux dispositions légales en vigueur ainsi qu'à la jurisprudence applicable. S’agissant des griefs soulevés par la recourante, elle revoie à la motivation du prononcé attaqué.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. Est litigieuse la question de savoir si l’autorité intimée a nié à bon droit à l’assurée, l’ouverture du droit à l’indemnité journalière de l’assurance-chômage, au motif que celle-ci ne pouvait pas faire valoir une durée de cotisations suffisante dans les limites du délai-cadre, ni en être libérée.

a) Selon l'article 8 al. 1 let. e LACI, l'assuré a droit à l'indemnité de chômage s'il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré (art. 13 et 14 LACI). Celui qui, dans les limites du délai-cadre prévu à cet effet (art. 9 al. 3 LACI) – c'est-à-dire généralement dans les deux ans précédant le jour où toutes les conditions du droit à l'indemnité sont remplies –, a exercé durant douze mois au moins une activité soumise à cotisation remplit les conditions relatives à la période de cotisation (art. 13 al. 1 LACI). Par activité soumise à cotisation, il faut entendre toute activité de l’assuré destinée à l’obtention d’un revenu soumis à cotisation pendant la durée d’un rapport de travail (arrêt du TF du 15.02.2006 [C 35/04] cons. 2.2; ATF 133 V 515 cons. 2.4 et les références citées). Les périodes durant lesquelles l’assuré n’a pas travaillé, lorsqu’il a par exemple bénéficié d’un congé non payé en cours de contrat, ne comptent pas comme période de cotisation (ATF 122 V 256 cons. 4c; arrêt de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal vaudois du 22.06.2022 [CASSO/2022/452] cons. 3b; Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, 2014, n. 38 ad art. 13 LACI). D'après l'article 13 al. 2 let. d LACI, compte également comme période de cotisation le temps durant lequel l'assuré a interrompu son travail pour cause de maternité (art. 5 LPGA) dans la mesure où ces absences sont prescrites par les dispositions de protection des travailleurs ou sont conformes aux clauses des conventions collectives de travail.

b) L’article 9b LACI prévoit une réglementation spéciale en matière de délais-cadres en cas de période éducative. Selon l’alinéa premier de cette disposition, le délai-cadre d’indemnisation de l’assuré qui s’est consacré à l’éducation de son enfant est prolongé de deux ans, aux conditions suivantes : un délai-cadre d’indemnisation courait au début de la période éducative consacrée à un enfant de moins de dix ans (let. a); à sa réinscription, l’assuré ne justifie pas d’une période de cotisation suffisante (let. b). Le délai-cadre de cotisation de l’assuré qui s’est consacré à l’éducation de son enfant est de quatre ans si aucun délai-cadre d’indemnisation ne courait au début de la période éducative consacrée à un enfant de moins de dix ans (art. 9b al. 2 LACI).

Cette disposition vise deux hypothèses bien distinctes. L’article 9b al. 1 LACI prévoit une interruption d’un délai-cadre d’indemnisation en cours en faveur de l’assuré qui s’est consacré à l’éducation d’un enfant : le délai-cadre d’indemnisation est prolongé de deux ans. La seconde hypothèse est celle de la prolongation du délai-cadre de cotisation (si aucun délai-cadre d’indemnisation ne courait au début de la période éducative). Les personnes visées bénéficient d’un délai-cadre prolongé (quatre ans au total) pour remplir la condition d’une période de cotisation de douze mois. La personne assurée doit donc s’annoncer à l’assurance-chômage au plus tard trois ans après la dernière activité salariée qu’elle a exercée : dans le délai-cadre de quatre ans, la durée minimale de cotisation d’une année doit être remplie. Par ailleurs, une période éducative minimale n’est pas exigée (ATF 140 V 379 cons. 2.3, 136 V 146 cons. 1.4).

Le mécanisme de prolongation des délais-cadres au sens de l’article 9b LACI n’est réservé qu’aux personnes qui se sont véritablement retirées un temps du marché du travail en raison de l’éducation d’un enfant et n’ont pu, de ce fait, accomplir une période de cotisation suffisante (Rubin, op. cit., n. 4 ad art. 9b LACI). Il doit dès lors exister un lien de causalité entre la lacune de cotisation pendant le délai-cadre ordinaire de deux ans et le temps consacré à l’éducation d’un enfant (ATF 139 V 482 cons. 9.1). Ce mécanisme ne s’applique pas aux personnes qui, par exemple, ne se sont retirées du marché du travail que durant la période de perception de l’allocation de maternité. En effet, ce laps de temps compte comme période de cotisation et ne saurait dès lors être considéré comme étant à l’origine d’une lacune de cotisation due à une période éducative (ATF 140 V 379 cons. 3.2 et les références citées).

D’après la directive LACI relative au marché du travail et à l’assurance-chômage, dans sa version au 1er janvier 2025 (ci-après : Directive LACI IC) – qui reprend tels quels, s’agissant des principes régissant la prolongation du délai-cadre de cotisation et du délai-cadre d’indemnisation, les termes de la version au moment du prononcé querellé – est considérée comme période éducative, le laps de temps pendant lequel la personne assurée s’est retirée du marché du travail pour se consacrer à des tâches éducatives (ch. B77). Sont reconnues comme périodes éducatives à prendre en considération pour la prolongation des délais cadres de cotisation et d’indemnisation, les périodes consacrées à l’éducation des enfants de l’assuré, des enfants de son ou de sa conjoint(e), des enfants de son ou de sa partenaire enregistré(e), des enfants qu’il a adoptés et des enfants dont il s’occupe en vue d’adoption (ch. B77a).

c) Selon l’article 14 al. 1 let. b LACI, sont libérées des conditions relatives à la période de cotisation les personnes qui, dans les limites du délai-cadre et pendant plus de douze mois au total, n’étaient pas parties à un rapport de travail et, partant, n’ont pu remplir les conditions relatives à la période de cotisation, parce qu’elles ont été empêchées de travailler en raison de maladie (art. 3 LPGA), d’accident (art. 4 LPGA) ou de maternité (art. 5 LPGA), à la condition qu’elles aient été domiciliées en Suisse pendant la période correspondante. Il doit exister une relation de causalité entre le non-accomplissement de la période de cotisation et l'empêchement mentionné dans la loi.

Si un assuré se présente au chômage en disposant à la fois d’un motif de libération dans le délai-cadre de cotisation ordinaire et d’un motif donnant droit à la prolongation du délai-cadre de cotisation, il convient d’examiner s’il réalise la période de cotisation minimale dans le délai-cadre de cotisation prolongé. Dans le cas contraire, le motif de libération s’applique (Directive IC LACI, ch. B73, état au 01.07.2024 et au 01.01.2025).

3. En l’espèce, il est constant que la recourante au moment où elle s’est inscrite à l’assurance-chômage, le 1er octobre 2024, ne pouvait se prévaloir que d’une activité soumise à cotisation de 11 mois et 21 jours durant le délai-cadre de cotisation s’étendant du 1er octobre 2022 au 30 septembre 2024. En effet, il n’est pas contesté que le dernier jour de travail de la recourante était le 21 septembre 2023 (cf. demande d’indemnités chômage du 29.10.2024; attestation de l’employeur du 27.09.2024 et mémoire de recours, p. 5). Elle requiert, en revanche, une prolongation de son délai-cadre de cotisation en raison d’une période éducative consacrée à sa fille, née le 23 janvier 2023, ce qui aurait pour conséquence de lui ouvrir le droit à l’indemnité de chômage.

a) Dans sa décision sur opposition du 20 décembre 2024, explicitée par un courriel daté du 14 janvier 2025, l’intimée considère que la recourante ne peut se prévaloir d’une prolongation de son délai-cadre de cotisation en raison d’une période éducative, au motif qu’elle ne s’est jamais retirée du marché de l’emploi puisqu’elle aurait continué de cotiser et de faire partie du personnel de la société B.________ Sàrl jusqu’au 31 août 2024. La recourante, quant à elle, soutient qu’elle devrait bénéficier d’un délai-cadre de cotisation de quatre ans, conformément à l’article 9b LACI, dès lors qu’elle s’est consacrée à l’éducation de son enfant dès le début de son congé sans solde, soit dès le 22 septembre 2023 et jusqu’à la fin de son contrat de travail, à savoir le 31 août 2024. Elle précise que c’est en raison du temps consacré à l’éducation de sa fille qu’elle n’a pas pu cotiser pendant une période suffisante dans le cadre du délai de cotisation ordinaire.

b/aa) Il convient ainsi de se pencher sur la question de savoir si un congé sans solde (congé non payé) pris à la suite d’un congé maternité doit être assimilé à un retrait du marché du travail, de sorte que la personne assurée pourrait prétendre à la prolongation du délai-cadre de cotisation pour période éducative, conformément à l'article 9b al. 2 LACI.

b/bb) Il ressort des éléments du dossier que la recourante a travaillé pour la société B.________ Sàrl du 15 mai 2014 au 31 août 2024 (cf. attestation de l’employeur du 27.09.2024, ch. 2). Elle a donné naissance à sa fille le 23 janvier 2023, à la suite de quoi elle a bénéficié d’un congé maternité, suivi de la prise de son solde de vacances, prolongeant ainsi son congé jusqu’au 21 septembre 2023. A partir du lendemain, un congé non payé lui a été accordé par son employeur jusqu’au 31 août 2024 (conventions des 20.06.2023 et 29.02.2024). L’employeur a ensuite mis fin aux rapports de travail pour le 31 août 2024 (convention de fin des rapports de travail du 12.06.2024; attestation de l’employeur du 27.09.2024). Au vu de la jurisprudence fédérale précitée, la période durant laquelle la recourante n’a pas travaillé, en raison d’un congé non payé accordé par son employeur, ne doit pas compter comme période de cotisation (cf. ATF 122 V 256 cons. 4c). Ainsi, l’intimée ne saurait être suivie lorsqu’elle prétend que le fait que la recourante soit restée dans le personnel de la société signifie qu’elle ne s’est jamais retirée du marché de l’emploi. Il en va de même, lorsqu’elle fait valoir que l’intéressée aurait continué à cotiser durant la période en question litigieuse (22.09.2023-31.08.2024). Les fiches de salaire figurant au dossier ne mentionnent pas, pour la plupart, de cotisations en faveur de l’assurance-chômage durant la période précitée (cf. not. fiches de salaire des mois d’octobre, novembre, décembre 2023 et janvier, février et avril 2024). Il convient de relever que, certes, les fiches des mois de mars et juin 2024 font état de cotisations payées à l’assurance-chômage, mais en raison d’un bonus versé relatif à l’année 2023 (mars 2024) et d’un cadeau d’ancienneté (juin 2024). Quoi qu’il en soit, la recourante était en congé non payé durant ces deux mois, comme en témoignent les fiches de salaire, qui font état de l'absence de rémunération. Par conséquent, ces périodes ne sont pas considérées comme des périodes de cotisation.

Dans ces circonstances, force est de constater que la recourante, après avoir donné naissance à sa fille le 23 janvier 2023, ne s’est pas retirée du marché du marché du travail uniquement durant la période de congé maternité (v. ATF 140 V 379 a contrario). Elle a choisi, par la suite, de prendre un congé non payé, vraisemblablement dans le but de se consacrer à l’éducation de cette dernière, qui manifestement était âgée de moins de dix ans durant la période litigieuse (22.09.2023 - 31.08.2024) (cf. acte de naissance de février.2023). En effet, il ressort des échanges de courriels avec son employeur que la recourante prévoyait de prendre un congé sans solde juste après son congé maternité (cf. courriel du 30.03.2023). Au début de la période éducative (22.09.2023), la recourante ne bénéficiait d’aucun délai-cadre ouvert auprès de l’assurance-chômage. Celle-ci n’a, par conséquent, pas pu bénéficier d’une période de cotisation suffisante en raison du congé non payé pris, au degré de la vraisemblance prépondérante, dans le but de se consacrer à l’éducation de son enfant, si bien qu’il y a lieu de prolonger le délai-cadre de cotisation de l’assurée à quatre ans conformément à l’article 9b al. 2 LACI.

c) Ces considérations amènent à l’admission du recours, à l’annulation de la décision sur opposition litigieuse et au renvoi de la cause à la CCNAC pour qu’elle tienne compte d’un délai-cadre de cotisation de quatre ans, en raison d’une période éducative, et statue à nouveau sur l’ouverture du droit à l’indemnité de chômage en faveur de la recourante dès le 1er octobre 2024.

4. Il est statué sans frais, la LACI n’en prévoyant pas (art. 61 let. fbis LPGA a contrario). Vu l’issue du litige, il est alloué à la recourante des dépens (art. 61 let. g LPGA). La mandataire de cette dernière n'ayant pas déposé un état des honoraires et des frais permettant de se rendre compte de l'activité effectivement déployée, il convient de statuer sur la base du dossier pour déterminer le montant allouable (art. 64 al. 2 LTFrais par renvoi de l’art. 67 LTFrais). Tout bien considéré, et compte tenu du fait que Me C.________ ne représentait pas déjà la recourante devant la CCNAC, l'activité essentielle déployée peut être estimée à quelque 10 heures (entretien avec la cliente, prise de connaissance du dossier et rédaction du mémoire de recours). Eu égard au tarif dorénavant appliqué par la Cour de céans de l'ordre de 300 francs de l'heure (CHF 3’000), des débours à raison de 10 % des honoraires (CHF 300; art. 63 LTFrais par renvoi de l’art. 67 LTFrais), ainsi que la TVA au taux de 8,1 % (CHF 267.30); c'est un montant global de 3'567,30 francs qui sera alloué à la recourante à charge de l’intimée.

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Admet le recours

2. Annule la décision sur opposition du 20 décembre 2024 de la CCNAC et lui renvoie la cause pour nouvelle décision au sens des considérants.

3. Statue sans frais.

4. Alloue à la recourante une indemnité de dépens de 3'567,30 francs à la charge de l’intimée.

Neuchâtel, le 30 juin 2025