Suspension du droit à l’indemnité de chômage. Insuffisance de recherches d’emploi avant inscription.

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N° dossier: CDP.2025.27

Autorité: CDP

Date décision: 09.01.2026

Publié le: 13.04.2026

Revue juridique:

Titre: Suspension du droit à l’indemnité de chômage. Insuffisance de recherches d’emploi avant inscription.

Résumé:

Articles de loi:

Art. 17 al. 1 LACI Art. 30 al. 3 LACI Art. 26 al. 2 OACI Art. 45 al. 3 OACI

A. A.________ s’est réinscrit comme demandeur d’emploi auprès de l'ORP‑ProEmployés, relevant de l’Office du marché du travail (ci-après : OMAT) du Service de l’emploi, dès le 1er octobre 2024, après avoir mis fin, au 30 septembre 2024, à son activité d’indépendant en gérant une petite restauration. Auparavant, il avait déjà été inscrit comme demandeur d’emploi dès le 1er avril 2024, mais avait été déclaré inapte au placement dès son inscription en raison de l’exercice d’une activité indépendante envisagée d’emblée dans le domaine de la petite restauration (décision d’inaptitude du 19.04.2024). Par décision du 28 novembre 2024, l’Office des relations et des conditions de travail (ci-après : ORCT) a suspendu l’intéressé dans son droit à l’indemnité de chômage durant 10 jours au motif de l’insuffisance de ses recherches d’emploi avant son inscription à l’assurance-chômage. L’assuré avait à sa disposition la période précédant son inscription au chômage pour entreprendre des démarches en vue de retrouver un emploi, la reprise ou la fermeture d’une entreprise n’étant pas une réflexion qui se prenait du jour au lendemain. Les recherches de travail effectuées par visites personnelles ne comportant pas les timbres des employeurs ne pouvaient être considérées comme valables du point de vue de l’assurance-chômage. L’assuré n’avait pas effectué de recherches qualitativement et quantitativement satisfaisantes durant les trois mois précédents son inscription, ce qui justifiait de retenir une faute légère. L’intéressé a formé opposition à cette décision en faisant, en substance, valoir qu’il n’avait envisagé la cessation de son activité indépendante qu’à fin août 2024 et avait immédiatement recherché un emploi dès ce moment-là. Les neuf candidatures qu’il avait effectuées durant le mois de septembre 2024 répondaient pleinement aux critères de qualité exigés. Invoquant une violation du principe de la bonne foi, il a soutenu ne pas avoir reçu d’informations quant à l’obligation de faire timbrer les recherches d’emploi par visites personnelles de telle sorte qu’il ne pouvait pas être sanctionné pour ce motif.

Par décision sur opposition du 22 janvier 2025, l'ORCT a rejeté l'opposition de l'assuré et confirmé la suspension du droit à l'indemnité de chômage pour 10 jours, retenant que la fermeture de son entreprise n’était pas une décision qui se prenait du jour au lendemain mais devait faire l’objet d’une certaine réflexion. À mesure que l’assuré envisageait plusieurs scénarios, il se devait d’effectuer des recherches d’emploi étant donné que la fermeture de son entrepride, respectivement une inscription à l’assurance-chômage était un scénario possible. Dans tous les cas, son attitude ne correspondait pas au comportement que l'on était en droit d'attendre d'une personne qui était sur le point de revendiquer les indemnités de chômage. On était en effet en droit d'attendre d'un assuré qu'il se comporte de la même manière que le ferait une personne raisonnable se trouvant dans la même situation et qui ne bénéficierait pas d'un système d'assurance-chômage. Quant aux neuf recherches d'emploi effectuées au cours du mois de septembre 2024 par l’assuré avant son inscription, cinq l’avaient été par téléphone et n’étaient nullement prouvées, aucune confirmation par les employeurs sollicités ou les agences de placement ne figurant sur le formulaire. Celles-ci étaient dès lors insuffisantes si bien que la sanction prononcée dans le cadre de la décision du 28 novembre 2024 était justifiée. S’agissant de la durée de la suspension, elle était conforme au barème de sanction établi par le SECO et proportionnée.

B. A.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision sur opposition en concluant implicitement à son annulation. En substance, il soutient qu'avant de prendre la décision de fermer son entreprise, il a envisagé plusieurs scénarios possibles, dont celui de maintenir son activité. Ce n’est qu’à fin août 2024 qu’il a pris la décision ferme de stopper son activité dans la restauration et il s’est immédiatement inscrit à l’ORP et a entrepris des recherches d’emploi. Il mentionne avoir remis le formulaire de preuves de recherches d’emploi à son conseiller ORP le 5 du mois suivant, remplissant ainsi ses obligations. Quant à la quantité et à la qualité de ses recherches d'emploi, il fait valoir qu’il a été informé qu'il devait effectuer entre huit et dix recherches d'emploi par mois et avoir respecté cette obligation. Les neuf recherches d’emploi effectuées en septembre 2024 étaient de qualité à mesure où elles ciblaient des postes déterminés. Invoquant une violation du principe de la bonne foi, il soutient ne pas avoir reçu d’informations quant à l’obligation de faire timbrer les recherches d’emploi par visites personnelles de telle sorte qu’il ne pouvait être sanctionné pour ce motif.

C. Dans ses observations, l'ORCT conclut au rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) En vertu de l’article 17 al. 1 LACI, l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu’il a fournis, sous peine d’être sanctionné par une suspension de son droit à l’indemnité de chômage (arrêt du TF du 15.07.2016 [8C_854/2015] cons. 3.1 ; cf. aussi art. 30 al. 1 let. c LACI).

Conformément à l’article 26 al. 2 OACI, en s’inscrivant pour toucher des indemnités, l’assuré doit fournir à l’office compétent la preuve des efforts qu’il entreprend pour trouver du travail. Il ressort de cette disposition que l’obligation de rechercher un emploi prend naissance avant même le début de la période de chômage (Rubin, Assurance-chômage : Droit fédéral, Survol des mesures cantonales, Procédure, 2ème éd., 2006, p. 388, n. 5.8.6.2 ; Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, 2014, n. 9 ad art. 17 LACI). Elle découle de l’obligation générale de diminuer le dommage ancré à l’article 17 al. 1 LACI (ATF 139 V 524 cons. 4). Il incombe, en particulier, à un assuré de s’efforcer déjà pendant le délai de congé, usuellement de trois mois, de trouver un nouvel emploi (DTA 2005 n. 4, p. 58 cons. 3.1 et les références citées, 1993/1994 n° 9, p. 87 cons. 5b et la référence citée ; Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in : Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, 2ème éd., 2007, p. 2429 ss, n. 837 et 838). Il s’agit d’une règle élémentaire de comportement à laquelle l’assuré doit se conformer même sans informations de la part de l’administration, de sorte qu’il doit être sanctionné même s’il n’a pas été renseigné précisément sur les conséquences de son inaction (ATF 139 V 524 cons. 2.1.2 ; arrêt du TF du 20.09.2016 [8C_463/2016] cons. 3.2). Enfin, il est indéniable que si l’assurance-chômage n’existait pas, tout travailleur prendrait conscience de son devoir de rechercher un emploi au plus vite (arrêts de la Cour de droit public des 03.12.2019 [CDP.2019.121] cons. 2a et 21.09.2018 [CDP.2018.27] cons. 2a).

Pour trancher le point de savoir si l’assuré a fait des efforts suffisants pour trouver un travail convenable, il faut tenir compte aussi bien de la quantité que de la qualité des démarches entreprises (ATF 124 V 225 cons. 4a). Sur le plan quantitatif, la pratique administrative exige dix à douze offres d’emploi par mois en moyenne (ATF 139 V 524 cons. 2.1.4). On ne peut cependant pas s’en tenir de manière schématique à une limite purement quantitative et il faut bien plutôt examiner, au regard des circonstances concrètes, la qualité des démarches (arrêt du TF du 08.01.2018 [8C_737/2017] cons. 2.2 et les références citées ; Rubin, op. cit., n° 26 ad art. 17 LACI). L’autorité compétente dispose d’une certaine marge d’appréciation pour juger si les recherches d’emploi sont suffisantes quantitativement et qualitativement. Elle doit tenir compte de toutes les circonstances du cas particulier. Le nombre de recherches d’emploi dépend notamment de la situation du marché du travail et des circonstances personnelles, telles que l’âge, la formation, la mobilité géographique, les problèmes de langue, etc. (Bulletin LACI IC, B316). On est en droit d’attendre des assurés une intensification croissante de leurs recherches à mesure que l’échéance du chômage se rapproche (ATF 139 V 524 cons. 2.1.2).

Lorsqu’un assuré ne sait pas à quel moment il va s’inscrire au chômage car sa décision dépend de facteurs divers (ressources financières, liquidation d’une société commerciale, p. ex.), il devra être sanctionné en cas d’absence ou d’insuffisance de recherches d’emploi avant l’inscription au chômage. En effet, même dans ce cas, l’assuré devra assumer une partie du dommage ainsi causé à l’assurance, soit celui qui résulte d’une sollicitation des prestations de celle-ci sans efforts préalables pour trouver un emploi. En revanche, lorsque l’inscription au chômage est intervenue précipitamment, sans que l’assuré n’ait pu jouer le moindre rôle quant au moment de cette inscription, et ce dans des circonstances qui étaient imprévisibles (annulation d’une formation, solution de garde inopinée, p. ex.), aucune faute ne peut être retenue. Un indépendant qui entend mettre fin à son activité et s’inscrire au chômage dans le cadre des articles 9a ou 71d al. 2 LACI doit également rechercher un emploi avant son inscription au chômage (Rubin, op. cit., n. 15 ad art. 17 LACI).

Contrairement au régime des autres branches de la sécurité sociale, celui de l’assurance-chômage permet, du moins pour certains motifs de suspension (let. c, d et g de l’art. 30 al. 1 LACI), de prononcer une telle mesure non seulement en cas de faute intentionnelle, mais aussi en cas de négligence, même légère. D’une manière générale, un comportement simplement évitable justifie une suspension (Rubin, op. cit., n. 15 ad art. 30 LACI et la référence citée).

b) Le principe inquisitoire, applicable en droit des assurances sociales, dispense les parties de l'obligation de prouver, mais ne les libère pas du fardeau de la preuve : en cas d'absence de preuve, il s'agit de savoir qui en supporte les conséquences. En matière d'indemnités de chômage, l'assuré supporte les conséquences de l'absence de preuve en ce qui concerne la remise des pièces nécessaires pour faire valoir le droit à l'indemnité, notamment la liste de recherches d'emploi. En pareil cas, l'administration est fondée à considérer que les pièces ne lui sont pas parvenues, ou pas en temps utile, et à en tirer les conséquences juridiques sur les droits de l'assuré (arrêt du TF du 16.04.2014 [8C_537/2013] cons. 2 et références citées). La sanction se justifie dès le premier manquement et cela sans exception (Rubin, op. cit., n. 30 ad art. 17 LACI et les références citées).

3. a) En l’espèce, les deux formulaires de preuves de recherches d’emploi utilisés par le recourant attestent neuf offres de service pour le mois de septembre 2024, dont cinq ont été effectuées par visite personnelle. Préalablement à son inscription à l’ORP du 9 septembre 2024, le recourant s’était déjà inscrit à l’assurance-chômage dès le 1er avril 2024 pour la recherche d’un emploi à 100 %. En effet, celui-ci avait été employé en qualité d’ingénieur en recherche et développement auprès de B.________ jusqu’à sa démission avec effet au 31 mars 2024 et devait respecter une clause de non-concurrence en lien avec cet emploi d’une durée de six mois à compter de cette date, soit jusqu’à fin septembre 2024. A l’occasion d’un entretien d’évaluation du 2 avril 2024, il avait informé son conseiller ORP du fait qu’il entreprenait une activité indépendante dans le domaine de la petite restauration, ce qui avait conduit l’ORCT, après l’avoir entendu (courriel de l’assuré du 09.04.2024), à le déclarer inapte au placement. Au moment de sa réinscription à l’assurance-chômage, le recourant a notamment indiqué, par courriel du 2 octobre 2024, qu’il avait pris la décision de mettre un terme à son activité indépendante en raison d’une charge de travail excessive, qu’il avait entièrement vendu son stock lors de la fête des vendanges, qu’il avait procédé à la radiation de son entreprise et de son statut d’indépendant pour le 30 septembre 2024. Il ne prétend pas que ce statut l’aurait dispensé d’effectuer des recherches d’emploi suffisantes avant de revendiquer des prestations de l’assurance-chômage, cette obligation s’appliquant aux assurés sans égard au fait qu’ils aient été salariés ou indépendants immédiatement avant la période de chômage (arrêt du TF du 09.03.2012 [8C_951/2011] cons. 4.5). Il se défend en revanche d’avoir tardé à entreprendre des démarches pour retrouver une activité salariée.

b) Dans sa décision du 28 novembre 2024, l’ORCT a considéré que l’intéressé était tenu de commencer à rechercher un emploi et à intensifier ses efforts en vue de prévenir le chômage trois mois avant son inscription. Dans sa décision sur opposition du 22 janvier 2025, il s’est référé au Bulletin LACI/lC établi par le Secrétariat d'Etat à l'économie (ci-après : SECO) qui prévoit une sanction en cas d'absence de recherches d'emploi durant un délai de congé de trois mois et plus (Bulletin LACI/IC, D79). Cette durée de trois mois correspond également à celle prise en considération pour les employés au bénéfice d’un contrat de durée limitée ou de durée illimitée avec un délai de résiliation de trois mois ou plus (Bulletin LACI/IC, B314).

c) Les directives du SECO sont destinées à assurer l’application uniforme des prescriptions légales par les organes d’exécution des assurances sociales. Elles établissent notamment des critères généraux d’après lesquels sera tranché chaque cas d’espèce conformément au principe d’égalité de traitement. Si ces directives sont avant tout destinées à l’administration, le juge ne s’en écarte pas sans motif pertinent (ATF 144 V 195 cons. 4.2 et les références citées). Selon celles-ci, l’élément essentiel pour déterminer la période à prendre en considération lors de l’examen des recherches d’emploi est le moment où la personne a connaissance du fait qu’elle est objectivement menacée de chômage. Lorsque ce moment remonte à plus de trois mois avant l’inscription au chômage, l’examen des recherches d’emploi porte seulement sur les trois derniers mois précédant l’annonce au chômage. Pour une personne assurée qui s’inscrit au chômage à la suite de l’abandon d’une activité indépendante économiquement non viable, des recherches d’emploi sont exigées à partir du moment où il ressort de l’ensemble des circonstances, que l’activité indépendante était manifestement non rentable ou tout au moins ne permettait plus d’écarter la menace du chômage. Des recherches d’emploi pourront être acceptées lorsque celles-ci couvrent une période inférieure à trois mois, si la personne assurée peut prouver la vraisemblance de ses dires (Bulletin LACI/IC, B314).

d) En l’espèce, lors de sa première inscription à l’assurance-chômage, après sa démission de son activité de salarié dans le secteur de l’horlogerie, le recourant avait indiqué à l’ORCT (courriel du 09.04.2024) qu’en raison de la clause de non‑concurrence qui le liait jusqu’à fin septembre 2024, il avait décidé de se mettre à son compte en développant une activité dans la petite restauration. Il avait néanmoins déjà précisé qu’il avait l’objectif de revenir à sa carrière dans l’horlogerie une fois libéré de la clause de non-concurrence, soit dès le mois d’octobre 2024. L’intimé pouvait donc à juste titre considérer que la période déterminante pour les recherches d’emploi s’étendait aux trois mois précédant la réinscription au chômage, que l’assuré pouvait d’autant plus facilement anticipée qu’il avait déjà prévu d’abandonner son activité indépendante le moment venu.

e) On rappellera enfin qu’il appartient à l’assuré de prouver qu’il a effectué des recherches d’emploi, en remettant à l’ORP des copies des lettres de postulation et des éventuelles réponses, ainsi que les timbres des entreprises sollicitées. Sont considérées comme étant inexistantes les recherches d’emploi ne comprenant ni timbre ni autres justificatifs (Rubin, op. cit., n. 28 ad art. 17 LACI). Les exigences posées à l’assuré sont rappelées dans tous les formulaires de recherches d’emploi ; il y est expressément mentionné que, pour chaque période de contrôle (mois civil), la personne assurée doit fournir à l’office compétent au plus tard le 5 du mois suivant, par le biais d’un formulaire, la preuve écrite des efforts qu’elle entreprend pour chercher du travail (art. 26 OACI). En particulier, il est rappelé dans ledit formulaire que « les justificatifs écrits tels que les copies d’offres de services ou de de réponses négatives doivent être conservés et présentés sur demande». En l’absence de preuve, les visites personnelles ne pouvaient être prises en considération et il sied de retenir que l’assuré a réalisé quatre recherches d’emploi en septembre 2024, ce qui était insuffisant au regard des trois mois à prendre en considération avant l’inscription à l’assurance-chômage. L’assuré n’apporte enfin pas la preuve au moyen de pièces justificatives des recherches qu’il affirme avoir faites par téléphone, même au stade du recours. Quant à la bonne foi invoquée par le recourant, elle se heurte à l’information qui figure sur les formulaires de recherches d’emploi, lesquels mentionnent expressément que les justificatifs écrits tels que les copies d’offres de service doivent être joints, de sorte qu’il n’appartenait pas au recourant d’apprécier si leur dépôt était nécessaire ou non mais qu’il était obligé de les remettre avec ses recherches d’emploi. Une suspension de son droit à l’indemnité de chômage est donc justifiée. Reste à en examiner la quotité.

4. a) Selon l’article 30 al. 3 LACI, la durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage est proportionnelle à la gravité de la faute. En vertu de l’article 45 al. 3 let. a OACI, elle est de 1 à 15 jours en cas de faute légère. En tant qu'autorité de surveillance, le SECO a adopté un barème (indicatif) à l'intention des organes d'exécution. Un tel barème constitue un instrument précieux pour ces organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances - tant objectives que subjectives - du cas concret, notamment des circonstances personnelles, en particulier celles qui ont trait au comportement de l'intéressé au regard de ses devoirs généraux d'assuré qui fait valoir son droit à des prestations (arrêt du TF du 19.10.2018 [8C_758/2017] cons. 4.1.).

Le barème du SECO prévoit, en cas de recherches insuffisantes pendant le délai de congé de trois mois, une suspension de 9 à 12 jours et en cas d’absence de recherches d’emploi pendant le délai de congé de trois mois, une suspension de 12 à 18 jours (Bulletin LACI-IC, D79/).

b) Dans le cas présent, la sanction prononcée par l'intimé de 10 jours de suspension de l'indemnité de chômage se situe dans la fourchette préconisée par le barème du SECO et correspond à une faute légère de degré faible. L’intimé n'a pas non plus méconnu l'ensemble des circonstances du cas particulier et la durée de la sanction apparaît ainsi appropriée à la faute, de sorte qu’elle ne prête par conséquent pas le flanc à la critique.

5. Compte tenu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. Il est statué sans frais, la loi spéciale n'en prévoyant pas (art. 61 let. fbis LPGA) et sans dépens (art. 61 let. g LPGA a contrario).

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Rejette le recours.

2. Statue sans frais.

3. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 9 janvier 2026