Qualité pour recourir d’un exécutif communal en matière de proclamation d’un suppléant au Conseil général. Garantie de l’autonomie communale.

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N° dossier: CDP.2025.242

Autorité: CDP

Date décision: 17.09.2025

Publié le: 06.11.2025

Revue juridique: RJN 2025, P.361

Titre: Qualité pour recourir d’un exécutif communal en matière de proclamation d’un suppléant au Conseil général. Garantie de l’autonomie communale.

Résumé:

Faute de disposer d’une quelconque liberté de décision en lien avec le remplacement d’un siège vacant au Conseil général pendant la législature, cette question étant réglée de manière exhaustive par le droit cantonal, un conseil communal n’a pas qualité pour recourir en la matière.

Articles de loi:

Art. 50 al. 1 CST.F/1999 Art. 94 CST.N/2000 Art. 64 LDP Art. 65 LDP Art. 95 LDP Art. 32 litt. a LPJA Art. 89 LTF Art. 111 LTF

A. La Chancellerie d’Etat a publié, dans la Feuille officielle (FO) du 26 avril 2024, les résultats de l’élection des Conseils généraux et des Conseil communaux du 21 avril 2024. Au Conseil général de la Commune de Neuchâtel, la liste No 54 (UDC - Union Démocratique du Centre Neuchâtel) a obtenu 3 sièges; étaient élus Marc-André Bugnon (rang 1), Nolan Bongiovanni (rang 2) et Bastien Tenky (rang 3). Venaient ensuite Alexandre Morais (rang 4), Yoann Krattiger (rang 5), Fabio Esposito (rang 6), Ilinca Schneller (rang 7) et Flavio Delay (rang 8). Etait élu en qualité de suppléant, Alexandre Morais. Par arrêté du 27 mai 2024, considérant qu’aucun recours n’était parvenu à la Chancellerie d’Etat dans le délai légal, le Conseil communal de la Ville de Neuchâtel a validé l’élection du Conseil général du 21 avril 2024 (FO du 31.05.2024).

Par courriel du 28 janvier 2025, Marc-André Bugnon a informé la Chancellerie communale de la Ville de Neuchâtel (ci-après : la chancellerie) de sa démission immédiate du Conseil général. Le lendemain, Alexandre Morais, en sa qualité de premier suppléant de la liste UDC, a confirmé à la chancellerie son accord pour occuper le siège vacant, de sorte que par arrêté 3 février 2025, le Conseil communal de la Ville de Neuchâtel l’a proclamé élu membre du Conseil général. En ce qui concerne la fonction de suppléant, la chancellerie s’est adressée, le 29 janvier 2025, à Yoann Krattiger, en sa qualité de premier vient-ensuite, lequel a déclaré renoncer à son poste de suppléant au Conseil général de la Ville de Neuchâtel sur la liste UDC (courriel du 09.02.2025). Par courriel du 4 février 2025, Fabio Esposito, second vient-ensuite sur la liste UDC, a fait part à la chancellerie de sa volonté d’exercer son rôle de suppléant au Conseil général, sa démission du parti ne modifiant pas, à son avis, son droit d’accéder à ce poste. Exposant que la situation de Fabio Esposito n’était pas claire et que les deux autres viennent-ensuite sur la liste UDC (llinca Schneller et Flavio Delay) avaient quitté la Commune de Neuchâtel, la chancellerie a demandé à Alexandre Morais des éclaircissements, respectivement l’a invité à lui communiquer la personne appelée à occuper la fonction de suppléant pour le parti UDC au sein du Conseil général (courriel du 04.02.2025). Après avoir confirmé que Fabio Esposito avait bien quitté le parti UDC, Alexandre Morais a informé la chancellerie que Patrick L’Eplattenier "occupera[it] la fonction de suppléant pour le parti UDC au sein du Conseil général" (courriel du 07.02.2025). Dès lors, considérant qu’en quittant le parti UDC, Fabio Esposito avait perdu son statut de vient-ensuite de la liste de ce parti, la chancellerie l’a avisé qu’il ne pouvait plus prétendre siéger comme suppléant de cette liste et que le Conseil communal de la Ville de Neuchâtel allait procéder à la proclamation du candidat proposé à ce poste par le parti UDC (courriel du 13.02.2025). A la suite de multiples échanges électroniques entre le prénommé et la chancellerie, le Conseil communal de la Ville de Neuchâtel l’a informé qu’il envisageait de ne pas le proclamer suppléant du parti UDC et de proclamer à ce titre la personne désignée par le parti UDC et lui a donné l’occasion de se déterminer (courrier du 05.03.2025). Y donnant suite, Fabio Esposito a fait valoir qu’à ce jour il demeurait le dernier vient-ensuite de la liste UDC, qu’il n’avait pas renoncé à ce statut, que sa démission du parti UDC n’y changeait rien et que, partant, il conservait pleinement son droit à la suppléance (courrier du 24.03.2025).

Le 30 avril 2025, le Conseil communal de la Ville de Neuchâtel a décidé de ne pas proclamer Fabio Esposito suppléant de la liste No 54 UDC - Union Démocratique du Centre Neuchâtel, et de proclamer en cette qualité Patrick L’Eplattenier, candidat désigné par le parti UDC.

Saisie par Fabio Esposito d’un recours contre cette décision, la Chancellerie d’Etat l’a, par prononcé du 16 juin 2025, admis, a annulé la décision attaquée et renvoyé la cause au Conseil communal de la Ville de Neuchâtel en vue de la proclamation du recourant en qualité de suppléant. En résumé, elle a considéré que les textes étaient clairs, sans nul besoin d’être interprétés, que la démission du prénommé du parti UDC n’entraînait pas son exclusion des viennent-ensuite de la liste UDC et qu’elle ne l’empêchait pas, par conséquent, d’avoir le statut de suppléant. Elle a ajouté que dans la mesure où sa démission du parti était intervenue plusieurs mois après les élections, il n’y avait pas lieu de trancher la question de savoir si l’exécutif communal devait s’assurer de la conformité au droit fédéral des textes applicables et des résultats découlant de leur application.

B. Le Conseil communal de la Ville de Neuchâtel interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision en concluant, sous suite de frais, à son annulation et au renvoi de la cause à la Chancellerie d’Etat pour nouvelle décision au sens des considérants. Il reproche à cette autorité un défaut de motivation, faute pour celle-ci d’avoir examiné la doctrine au sujet de la démission d’un parti d’un membre élu ou d’un suppléant et de s’être limitée à décréter que les dispositions du droit communal étaient claires alors que la question à trancher ne l’est pas tant que cela. Il fait également valoir que la Chancellerie d’Etat a méconnu des faits importants tels que le comportement contraire à la bonne foi de Fabio Esposito, le contexte conflictuel entourant sa démission du parti UDC, au point qu’on peut légitimement se poser la question de savoir comment il serait à même d’exécuter son mandat de suppléant alors qu’il a perdu la confiance de ce parti, ou encore la désignation par le parti UDC d’un candidat pour le poste de suppléant. Il estime donc que la Chancellerie d’Etat doit à nouveau analyser et discuter l’ensemble des faits et arguments présentés dans la décision du 30 avril 2025. Il ajoute que la décision attaquée est par ailleurs contraire à l’élection selon le système de la représentation proportionnelle et que désigner Fabio Esposito comme suppléant de la liste UDC revient à violer les droits politiques des électrices et des électeurs.

C. La Chancellerie d’Etat, par le service juridique, ne formule pas d’observations sur le recours et conclut à son rejet dans la mesure où il est recevable.

Dans ses correspondances des 28 juillet 2025 et 22 août 2025, Fabio Esposito propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée, en prenant un cortège de conclusions qu’il n’y a pas lieu de reproduire ici.

Patrick L’Eplattenier ne prend pas position sur le recours.

D. Les écritures de Fabio Esposito ne suscitent aucune observation de la part du recourant (courrier du 08.09.2025).

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est à cet égard recevable.

2. a) Selon l'article 32 let. a LPJA, a qualité pour recourir toute personne, corporation et établissement de droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette disposition correspond à l’article 89 al. 1 let. c LTF. S'agissant de la qualité pour recourir des communes, la Cour de droit public a eu l'occasion de préciser, en se référant à la volonté du législateur d'élargir le droit de recours des corporations de droit public, qu'il convenait de reconnaître ce droit aux communes non seulement lorsqu'elles sont lésées comme de simples particuliers, mais aussi lorsqu'elles défendent l'autonomie communale garantie par la loi ou la constitution cantonale (RJN 2002, p. 325).

b) Conformément à l’article 111 al. 1 LTF, la qualité de partie à la procédure devant toute autorité cantonale précédente doit être reconnue à quiconque a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral. En matière de droits politiques, l’article 89 al. 3 LTF, selon lequel "quiconque a le droit de vote dans l’affaire en cause a qualité pour recourir", définit de manière spécifique et exhaustive la qualité pour recourir, ce qui exclut en la matière l’application de l’article 89 al. 1 LTF. Faute pour les communes d’être titulaires des droits politiques, la jurisprudence ne leur reconnaît pas la qualité pour recourir en cette matière fondée sur l’article 89 al. 3 LTF. En revanche, considérant que l’article 89 al. 2 let. c LTF prévoit une qualité pour recourir spéciale en faveur des communes et des autres collectivités de droit public pouvant se prévaloir de la violation de garanties constitutionnelles, la jurisprudence admet que leur qualité pour recourir fondée sur cette disposition ne saurait être exclue au seul motif que le recours concerne les droits politiques (ATF 136 I 404 cons. 1.1 1). Une collectivité de droit public peut donc se voir reconnaître la qualité pour recourir en cette matière sur la base de la disposition précitée si elle remplit les conditions posées par cette norme. Cela étant, le Tribunal fédéral a précisé qu’elle ne pouvait toutefois pas former un véritable recours pour violation des droits politiques au sens de l’article 82 let. c LTF, mais seulement un recours ordinaire pour violation des garanties constitutionnelles mentionnées à l’article 89 al. 2 let. c LTF (ATF 136 I 404 précité cons. 1.1.2). Cette disposition s’applique en particulier aux communes qui invoquent la garantie de leur autonomie ancrée au niveau fédéral à l’article 50 al. 1 Cst. féd. Il n’est pas nécessaire que la commune soit réellement autonome pour bénéficier de la qualité pour recourir fondée sur l’article 89 al. 2 let. c LTF. Il suffit pour cela qu’elle allègue une violation de son autonomie communale et qu’elle soit touchée par l’acte cantonal en tant que détentrice de la puissance publique (ATF 136 I 404 précité cons. 1.1.3) Pour que le recours soit ouvert sur cette base, il faut toutefois que l'autonomie communale fasse l'objet d'un grief recevable, ce qui suppose que la commune recourante l'invoque d'une manière suffisamment motivée (ATF 149 I 81 cons. 4.3 et 140 I 90 cons. 1.1; arrêt du TF du 07.10.2024 [1C_487/2023] cons. 1.1).

c) Savoir si une commune est réellement autonome dans le domaine considéré et si cette autonomie a été violée en l’espèce sont des questions qui relèvent du fond (ATF 147 I 136 cons. 1.2; 146 I 83 cons. 1.2; 136 I 404 précité cons. 1.1.3; arrêts du TF des 16.07.2024 [2C_642/2023] cons. 1.2.1, 23.06.2023 [2C_94/2022] cons. 1.2 et 28.01.2021 [8C_84/2020] cons. 1.2). Aux termes de l’article 50 al. 1 Cst. féd., l’autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie ainsi de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive, mais qu’il laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par-là aux autorités communales une liberté de décision relativement importante. L’existence et l’étendue de l’autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la Constitution et la législation cantonales (ATF 147 I 136 cons. 2.1; 146 I 83 cons. 2.1; 144 I 193 cons. 7.4.1).

3. a) En l’espèce, le conseil communal recourant n’invoque - explicitement ou implicitement - aucune violation de garanties qui lui seraient reconnues par la Constitution neuchâteloise ou la Constitution fédérale et, singulièrement, aucune violation de son autonomie, de sorte que sa qualité pour recourir ne peut pour ce motif déjà pas lui être reconnue. Cela étant, quand bien même il se serait prévalu, d’une manière suffisamment motivée, d’un grief de cette nature, sa qualité pour recourir aurait dû quoi qu’il en soit lui être déniée pour les motifs qui suivent.

b) L’article 94 Cst. NE garantit l’autonomie des communes dans les limites de la législation cantonale. En matière de droits politiques, le chapitre 5 de la loi cantonale sur les droits politiques, du 17 octobre 1984, (LDP; RSN 141) est consacré aux élections communales. Au sujet des suppléants au Conseil général, l’article 95 LDP dispose que les candidats non élus sont réputés suppléants pour leur liste dans l’ordre du nombre de suffrages nominatifs obtenus. Au surplus, les articles 64 et 65 de la présente loi s’appliquent (al. 1). Selon l’article 64 LDP, en cas de vacance de siège pendant la législature, le député ou la députée qui quitte le législatif est remplacé-e par le premier ou la première des député-e-s suppléant-e-s de la même liste. Si ce dernier ou cette dernière refuse le siège, il ou elle perd définitivement son statut de député-e suppléant-e et le ou la député-e suppléant-e qui suit prend sa place (al. 1). S’il n’y a plus de député-e suppléant-e, il est procédé à une élection complémentaire (al. 2). Le Conseil communal publie le nom du nouveau conseiller général dans la Feuille officielle (art. 95 al. 3 LDP). Dans les communes qui ont prévu dans leur règlement général un système de suppléance pour les membres du Conseil général, l’élection des membres suppléants se fait selon l’alinéa 1. Pour le surplus, les dispositions qui régissent l’élection du Grand Conseil sont applicables par analogie (art. 95 al. 4 LDP).

Dans ce contexte, on ne distingue pas que le conseil communal recourant disposerait d’une quelconque liberté de décision - ce qui est le propre de l’autonomie - en lien avec le remplacement d’un siège vacant au Conseil général pendant la législature. Cette question est en effet réglée de manière exhaustive par la LDP. On en veut d’ailleurs pour preuve que dans le Règlement général de la Ville de Neuchâtel, du 7 juin 2021 (art. 23), la vacance de siège au Conseil général est organisée conformément aux articles 64 et 65 LDP auquel l’article 95 al. 1 LDP renvoie. Partant, à supposer alléguée par le recourant, une violation de son autonomie communale n’aurait pas été recevable.

4. Au vu de ce qui précède, le recours doit ainsi être déclaré irrecevable sans qu'il se justifie d'examiner les griefs au fond. Il est statué sans frais, les autorités cantonales et communales n’en payant pas (art. 47 al. 2 LPJA). Intervenant sans mandataire professionnel et n’ayant pas engagé des frais justifiés, Fabio Esposito, qui concluait au rejet du recours et requérait des mesures non recevables vu l’issue de la procédure, n’a pas droit aux dépens qu’il réclamait par 850 francs.

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Déclare le recours irrecevable.

2. Statue sans frais.

3. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 17 septembre 2025