Fonction publique. Résiliation des rapports de service. Défaut d'établissement des manquements et comportements fautifs.

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N° dossier: CDP.2025.237

Autorité: CDP

Date décision: 26.08.2025

Publié le: 02.10.2025

Revue juridique: RJN 2025, P.384

Titre: Fonction publique. Résiliation des rapports de service. Défaut d'établissement des manquements et comportements fautifs.

Résumé:

En se fondant non seulement sur des événements qui, à défaut d’avoir été invoqués en temps opportun, ne pouvaient plus justifier le licenciement de l’intéressé, mais aussi sur de simples allégations non étayées par le dossier, l’intimé a méconnu les exigences du principe inquisitoire. Les manquements et comportements fautifs reprochés à l’employé ne sont pas établis, de sorte que la décision mettant fin aux rapports de service de celui-ci doit être annulée.

Articles de loi:

Art. 14 LPJA Art. 15 al. 3 STPERS-C1 Art. 18 STPERS-C1 Art. 19 STPERS-C1

A. A.________ a été engagé par Z.________ à un taux de 100 % dès le 1er avril 2014 en qualité d’ambulancier au sein du « B ».________ (dorénavant : B.________). Il a été nommé à cette fonction par arrêté du Conseil communal de Z.________ (ci-après : conseil communal) du 28 juin 2017 et a obtenu quelques mois plus tard son brevet fédéral d’ambulancier ES. Des entretiens de développement ont été menés chaque année avec un ou plusieurs supérieurs hiérarchiques. En janvier 2021, une prime lui a été allouée en gage de remerciement pour ses remarquables prestations et son engagement. En 2024, il a été promu au grade d’appointé.

Le 14 janvier 2025, le prénommé a fait l’objet d’un signalement dans le logiciel de gestion du personnel « * », qui permet de répertorier les incidents lors des interventions, les absences et retards ainsi que les problèmes de comportement notamment. C.________, responsable qualité, y rapportait une absence injustifiée : « ce jour une collaboratrice s’annonce absente pour son service de jour du lendemain (enfant malade). Le cadre du jour CG selon procédure informe de suite le SR le Cpl A.________. Ce dernier lui annonce qu’il est également malade et ne pourra pas assumer son service de SR. Afin de garantir l’opérationnalité de l’office, le Cpl A.________ aurait dû avertir le plus rapidement possible le cadre du jour pour son absence ». Dans un courrier électronique du 19 janvier 2025, D.________, remplaçante du chef de section Ambulances, a informé ses supérieurs qu’une discussion ayant eu lieu la veille avec l’intéressé avait mal tourné. Le 23 janvier suivant, elle a signalé l’incident dans le système de gestion du personnel en mentionnant un « problème disciplinaire ». L’intéressé a été invité par C.________ à donner des explications écrites sur les deux événements susmentionnés (prise de position du 13.02.2025).

Sur cette base, F.________, chef de la Brigade sanitaire, a proposé l’ouverture d’une procédure disciplinaire (rapport au chef de service du 17.02.2025). En sus des deux signalements précités et de la défiance manifestée par l’intéressé dans ses explications écrites, il rapportait plusieurs antécédents disciplinaires qui constituaient par leur répétition une violation des devoirs de diligence, de loyauté et de respect des procédures internes. Il était question d’une absence injustifiée due à une erreur de planning (11.10.2022) ; de manquement aux tâches attribuées, comportement évasif et désengagement (22.09.2023) ; d’une non-présentation en début de garde et absence de réponse aux sollicitations du cadre (14.12.2024) ainsi que de l’absence de remplissage du document d’entretien annuel 2024 (09.01.2025). Il en concluait que l’intéressé avait manqué à ses obligations en ne respectant pas les procédures, directives et règlements en vigueur ; avait négligé son devoir de diligence et de fidélité envers son employeur et avait porté atteinte aux intérêts de l’organisation. Malgré des interventions répétées et les demandes explicites de correction, son comportement persistant entamait de manière irréversible la relation de confiance indispensable à l’exercice de ses fonctions.

En date du 21 février 2025, le conseil communal a ouvert une enquête disciplinaire à l’encontre de l’intéressé et confié celle-ci à une commission ad hoc. Trois auditions ont été menées dans ce cadre (à savoir l’intéressé le 07.03.2025 ; D.________ le 10.03.2025 ; F.________ le 14.03.2025). H.________, et I.________, sergents, ont encore été entendus les 21 et 24 mars 2025. Ils ont notamment déclaré que l’intéressé avait abordé avec eux la procédure en cours. Par décision superprovisoire du 28 mars 2025, le conseil communal a suspendu l’intéressé de ses fonctions avec effet immédiat, avec interdiction d’entrer en contact avec les collaborateurs et collaboratrices du service, au motif qu’il avait pris à partie les sergents H.________ et I.________ afin d’obtenir des renseignements de leur part, qu’il semblait avoir largement ébruité l’existence de l’enquête auprès de ses collègues et qu’il avait à nouveau pris à partie des collaborateurs et collaboratrices lors de la dernière séance de l’association du personnel, augmentant le sentiment de gêne de ses collègues.

Le 1er avril 2025, la commission d’enquête a rendu son rapport, au terme duquel elle recommandait au conseil communal de licencier l’intéressé et de le libérer de l’obligation de travailler pendant la durée du délai de congé. En substance, elle considérait que les éléments reprochés pris ensemble portaient atteinte à l’organisation et mettaient en péril le fonctionnement du service. Par ailleurs, il ressortait de l’audition des personnes entendues que l’intéressé adoptait depuis plusieurs années une attitude négative que ses collègues et supérieurs hiérarchiques avaient de plus en plus de mal à supporter. Quant à l’intéressé, il minimisait les faits reprochés. Il apparaissait que ce dernier ne s’investissait pas de la manière attendue dans les tâches annexes à sa fonction (notamment dans la formation continue) et dans la vie en caserne. Ainsi, la commission a retenu qu’il avait violé tant son devoir de diligence que son devoir de fidélité. Par ailleurs et malgré les nombreuses discussions qui avaient eu lieu avec ses supérieurs à ce sujet, la situation ne s’était pas améliorée de manière significative, rendant la collaboration avec sa hiérarchie de plus en plus difficile. Enfin, son comportement adopté dans le cadre de l’enquête disciplinaire avait péjoré le fonctionnement du service et la confiance placée en lui, si bien que la poursuite des rapports de travail était impossible.

Faisant valoir son point de vue à la suite de la décision superprovisoire, l’intéressé s’est exprimé sur les faits reprochés et a sollicité l’audition de nouveaux témoins (acte du 07.04.2025). Par courrier du 24 avril 2025, la commission d’enquête l’a informé que le conseil communal avait validé son rapport et, par conséquent, son licenciement. Nonobstant les observations de celui-ci (acte du 12.05.2025), le conseil communal a fait siennes les conclusions du rapport. Par décision du 26 mai 2025, il a mis fin à son engagement dans le respect du délai de congé de trois mois. Il l’a également libéré de l’obligation de travailler pendant le délai de résiliation, a prononcé la compensation de ses heures supplémentaires, du solde de son congé paternité et du solde de vacances durant le délai de résiliation, a levé la suspension provisoire du 28 mars 2025 et a retiré l’effet suspensif à un éventuel recours. Selon lui, le licenciement se justifiait largement en raison de la rupture définitive et irrémédiable du lien de confiance liant l’intéressé à sa hiérarchie.

B. A.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision en concluant préalablement à la restitution de l'effet suspensif, principalement à son annulation et, partant, à sa réintégration, subsidiairement au renvoi du dossier au conseil communal, avec suite de frais et dépens. Il invoque une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents et reproche au conseil communal de ne pas avoir donné suite à ses offres de preuve, faisant à cet égard valoir une violation de son droit d’être entendu. Il se prévaut également d’une violation du principe de proportionnalité. Dans une argumentation subsidiaire, il reproche à l’intimé d’avoir compensé le solde de son congé paternité avec la période de libération de travailler. Quoi qu’il en soit, il estime que le rapport entre cette période et le solde de ses jours de congé est insuffisant pour permettre une compensation. Ces jours devraient donc lui être versés en espèce ou rester à son crédit en cas de réintégration. Il requiert enfin l’audition de plusieurs témoins.

C. Dans ses observations, le conseil communal, par l’intermédiaire de son service juridique, conclut au rejet du recours.

D. Le recourant réplique.

E. Le conseil communal se détermine à nouveau.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. Dans un grief de nature formelle qu’il convient d’examiner avant le fond du litige, le recourant reproche à l’intimé de ne pas avoir donné suite à ses offres de preuve (tendant à l’audition de nouvelles personnes) et invoque à cet égard une violation de son droit d’être entendu. En réalité, le fait de déterminer, sous l’angle de la violation du droit d’être entendu, si ses réquisitions de preuve étaient pertinentes et nécessitaient un complément d’instruction est un grief qui n’a pas de portée propre par rapport à l’appréciation arbitraire des preuves et à la constatation inexacte des faits, dont le recourant se prévaut également (cf. ATF 145 I 167 cons. 4.1 ; 144 II 427 cons. 3.1.3). Cette argumentation sera donc examinée avec le fond du litige.

3. a) Selon l’article 15 du Statut du personnel communal (ci-après : le statut), dès la nomination, le licenciement ne peut être prononcé que pour un motif fondé, à savoir si des raisons d’inaptitude, de prestations insuffisantes, de manquements graves ou répétés aux devoirs de service ou d’autres raisons graves ne permettent plus la poursuite des rapports de service (al. 3).

b) Les justes motifs de renvoi des fonctionnaires ou d'employés de la collectivité publique peuvent procéder de toutes circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, excluent la poursuite des rapports de service, même en l'absence de faute ; de toute nature, ils peuvent relever d'événements, de circonstances que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire d'activités, de comportements ou de situations qui lui sont imputables (cf. tout particulièrement : Hänni, La fin des rapports de service en droit public, RDAF 1995, p. 421 ss ; Knapp, Précis de droit administratif, 4e éd., 1991, nos 3155 ss, p. 645 ss nos 3177 ss, p. 648 ; Poledna, Diziplinarische und administrative Entlassung von Beamten. Vom Sinn und Unsinn einer Unterscheidung, ZBl 1995, p. 49 ss). Les conditions justifiant une résiliation ne se déterminent pas de façon abstraite ou générale, mais dépendent concrètement de la position et des responsabilités de l'intéressé, de la nature et de la durée des rapports de travail ainsi que du genre et de l'importance des griefs en cause (cf. par analogie avec le droit privé Wyler, Droit du travail, 2e éd., 2006, p. 489 ss ; Brühwiler, Kommentar zum Einzelarbeitsvertrag, 2e éd., 1996, p. 360-363 et les références ; arrêts du TF du 09.10.2006 [2P.149/2006] cons. 6.2 et du 31.08.2005 [2P.163/2005] cons. 5.1). Peuvent être considérées comme justes motifs toutes les circonstances qui, d'après les règles de la bonne foi, font admettre que l'autorité qui nomme ne peut plus continuer les rapports de service (cf. par analogie art. 337 CO). Knapp fait une distinction claire (op. cit. nos 3156-3167, p. 645-646) entre les causes de cessation d'emploi dues au fait de l'agent, telles qu'incapacité, non-respect des conditions d'éligibilité, justes motifs tenant à la personne et les causes tenant à l'intérêt du service, par exemple lorsque, par sa seule présence, le fonctionnaire perturbe la marche du service, notamment en cas de conflit de personnalités au sein d'un même service (Knapp, op. cit. n° 3163, p. 646).

Pour apprécier si l'on peut reprocher à un fonctionnaire des prestations insuffisantes ou un comportement incorrect, il faut tenir compte des circonstances concrètes du travail en cause et des faits qui lui sont reprochés. L'autorité de nomination dispose d'un large pouvoir d'appréciation pour appliquer ces concepts indéterminés (cf. ATF 118 Ib 164 cons. 4a). Selon la jurisprudence, l'autorité décide librement, dans les limites de son pouvoir d'appréciation, dont elle devra néanmoins user de façon consciencieuse, si la résiliation est justifiée. L'existence d'un juste motif autorisant le renvoi, même immédiat, n'a pas besoin d'être démontrée : il suffit que le licenciement se situe dans les limites du pouvoir appréciateur de l'autorité et apparaisse, au regard des prestations et du comportement de l'employé ainsi que des circonstances personnelles et des exigences de service, comme une mesure soutenable (ATF 108 Ib 209 ; JT 1984 I, p. 332-333 ; RJN 2007, p. 209 cons. 2b, 1998, p. 209 cons. 3a, 1995, p. 147-148). Selon l'article 33 let. a et d LPJA, la Cour de céans examine uniquement si l'autorité a abusé de son pouvoir d'appréciation ou l'a excédé ; elle n'est pas habilitée à contrôler l'opportunité de la décision puisqu’aucun texte légal en matière de statut de la fonction publique ne lui en donne la compétence (RJN 2018, p. 642 cons. 2d et les réf. cit. ; RJN 2007, p. 209 cons. 2b et la réf. cit.).

Selon la jurisprudence, l’autorité d’engagement dispose, en présence de justes motifs, d’une liberté d’appréciation dans le choix de la sanction (modification ou résiliation des rapports de service), laquelle est toutefois subordonnée au principe de la proportionnalité. Une mesure viole le principe de la proportionnalité notamment si elle excède le but visé et qu’elle ne se trouve pas dans un rapport raisonnable avec celui-ci et les intérêts, en l’espèce publics, compromis (ATF 130 I 65 cons. 3.5.1, 128 II 292 cons. 5.1 ; arrêt du TF du 09.12.2011 [8C_292/2011] cons. 6.2 et les réf. cit.).

c) Aux termes de l’article 18 du statut, le personnel est tenu de respecter dans l’accomplissement de ses missions et prestations les garanties constitutionnelles de l’Etat de droit, notamment les principes de la dignité humaine, de l’égalité et de la non-discrimination (al. 1). Le personnel doit accomplir son travail avec diligence, conscience professionnelle, loyauté et fidélité à son employeur (al. 2). Il s’engage à servir en toutes circonstances les intérêts de la commune et du service public. Il se montre aimable, serviable et communique de façon inclusive et respectueuse d’autrui, en utilisant les formes masculines et féminines. Dans l’exercice de sa fonction auprès du public, il est tenu d’observer un devoir de réserve concernant ses convictions personnelles ainsi qu’un comportement politiquement et confessionnellement neutre (al. 3). Selon l’article 19 du statut, chaque membre du personnel assume personnellement son travail avec efficacité, en fournissant des prestations de qualité. Elle ou il se conforme à son cahier des charges, aux ordres de service ainsi qu’aux instructions de ses supérieur-e-s hiérarchiques et se soumet aux mesures de sécurité et de contrôle (al. 1). Le personnel doit se montrer solidaire et se suppléer en cas d'absence, d'empêchement ou de travail exceptionnel, selon les directives de ses supérieur-e-s hiérarchiques, sans pouvoir prétendre de ce fait à un dédommagement ou à une augmentation de traitement (al. 2).

d) Selon l'article 14 LPJA, l'autorité constate d'office les faits et procède, s'il y a lieu, à l'administration des preuves. Cette disposition consacre le principe inquisitoire, lequel régit plus particulièrement l'activité de la juridiction administrative primaire. Il signifie que l'autorité administrative, tenue de veiller à la correcte application de la loi, doit fonder sa décision sur des faits suffisamment établis et dont la réalité repose sur des preuves suffisantes (Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, vol. I, 3e éd., 2012, ch. 6.3.2.4 let. c ; ** Schaer**, Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, p. 82). L'administration des preuves à laquelle procède l'autorité va ainsi de pair avec l'obligation de constater les faits, car l'application correcte du droit implique la connaissance des faits déterminants, dont la réalité doit être établie. L'autorité doit établir spontanément les faits pertinents de la manière la plus objective possible en procédant en cas de besoin aux investigations nécessaires (Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd., 2011, ch. 2.2.6.3). Pour établir ces faits, elle ne peut pas se contenter d'attendre que l'administré lui demande d'instruire ou lui fournisse de lui-même les preuves adéquates, sous réserve de son obligation de collaborer. Vu l'intérêt public à l'application correcte du droit administratif, l'autorité doit en effet établir spontanément les faits pertinents de la manière la plus objective possible en procédant aux investigations nécessaires et en assurant l'égalité de traitement entre les administrés. Elle ne peut ainsi pas se satisfaire des seuls faits invoqués par les parties, non vérifiés, simplement parce que ces faits seraient admis par une autre partie, par l'autorité intéressée ou intimée (Bovay, Procédure administrative, 2015, p. 220 ss ; Moor/Poltier, op. cit., ch. 2.2.6.3, p. 292 ss).

4. a) En l’espèce, la décision de licenciement repose sur les conclusions du rapport d’enquête disciplinaire du 1er avril 2025. Pour l’essentiel, elle retient que le recourant a minimisé les faits qui lui étaient reprochés lors de son audition (à savoir, les incidents des 14 et 18 janvier 2025 ainsi que ses antécédents disciplinaires). Il ressort par ailleurs des auditions que l’intéressé ne s’investit pas de la manière que l’on est en droit d’attendre de lui dans les tâches annexes de sa fonction d’ambulancier (notamment dans le développement de la formation continue, de nouvelles techniques ou processus) et dans la vie en caserne, ce que mentionnent plusieurs de ses évaluations annuelles. Il résulte également tant des auditions que des évaluations qu’il adopte régulièrement un comportement négatif, démotivant et peu respectueux du travail fourni par ses collègues. Malgré les nombreuses discussions avec ses supérieurs à ce sujet (lors des entretiens d’évaluation, lors des discussions relatives aux incidents dénoncés ou dans le cadre de l’obtention de son grade d’appointé), la situation ne s’est pas améliorée de façon significative et durable, rendant la collaboration avec lui de plus en plus difficile. L’intéressé a ainsi violé tant son devoir de diligence que son devoir de fidélité. À cela s’ajoute que son comportement dans le cadre de l’enquête disciplinaire a largement péjoré le fonctionnement du service, parce qu’il a pris plusieurs de ses collègues à partie, notamment pour les informer de la procédure dont il faisait l’objet en donnant sa vision tronquée de la situation, afin d’obtenir des explications sur les faits qu’ils avaient signalés ou des documents. D’après l’intimé, ces éléments ont porté une grave atteinte à la confiance qui était placée en lui, rendant impossible toute collaboration future avec ses supérieurs hiérarchiques.

b) L’examen qui incombe à la Cour de céans consiste ainsi à vérifier si, compte tenu des griefs formulés par l’employeur, le renvoi est justifié.

b/aa) C’est d’abord à tort que l’intimé s’est fondé sur les différents « antécédents disciplinaires » du recourant pour motiver son licenciement. En effet, les incidents enregistrés dans le système de gestion du personnel les 11 octobre 2022, 22 septembre 2023 et 14 décembre 2024 n’ont jamais été portés à la connaissance de l’intéressé avant l’ouverture de l’enquête disciplinaire et n’ont pas été abordés lors des entretiens d’évaluation pour les années concernées. Cela signifie qu’aux yeux des supérieurs hiérarchiques du recourant, respectivement de l’intimé, aucune suite ne nécessitait d’y être donnée, de sorte que l’employeur ne peut pas se prévaloir de ces incidents pour justifier le licenciement litigieux. Dans le cas contraire, cela reviendrait à compiler des manquements à l’insu des employés, qui ne sont jamais invités à s’exprimer au moment des faits, jusqu’au jour où ceux-ci pourraient s’avérer utiles pour l’employeur, ce qui constituerait une violation de l’article 9 Cst. féd.. La même conclusion s’impose à propos de l’absence de remplissage du document d’entretien annuel pour l’année 2024, au demeurant admise par le recourant. A cet égard, seule la mention « A.________ n’a pas rempli sa partie donc seule celle de l’employeur est imprimée. Demande de correction est faite à A.________ » figure sur le procès-verbal d’entretien. Le ton de cette remarque ne suggère pas que l’omission du recourant pourrait avoir une conséquence défavorable pour lui, pouvant aller jusqu’à son licenciement. En tous les cas, une telle omission ne fonde pas une rupture définitive du lien de confiance, ce que l’intimé ne prétend d’ailleurs pas.

b/bb) S’agissant ensuite de l’incident du 14 janvier 2025, aucun reproche ne peut objectivement être formulé à l’encontre du recourant. Lorsque celui-ci a réalisé qu’il ne serait pas en mesure d’assurer son service du lendemain en raison de sa maladie, il a rappelé le sergent de jour pour lui annoncer son absence (à 16h39 selon la capture d’écran au dossier, non contestée). Il a donc prévenu ses supérieurs à l’avance. Rien n’indique que le recourant aurait contrevenu à des directives internes concernant les absences pour cause de maladie. Contrairement à ce qui figure dans le rapport au chef de service du 17 février 2025, on ne peut pas davantage y voir une violation des articles 18 et 19 du statut du personnel communal.

b/cc) En lien avec l’incident du 18 janvier 2025, il revenait à la commission d’enquête de confronter les différentes versions en présence. Dans son courriel du 19 janvier 2025, D.________ a indiqué ce qui suit à ses supérieurs : « La conversation a mal tourné. Elle était au début calme et constructive avec l’ensemble des collègues, puis A.________ a donné son avis qui était très négatif, avec des critiques et un manque d’échange malgré mes tentatives pour lui apporter ma vision des choses. Depuis plusieurs mois/années, son attitude négative et plaintive, sans réelle implication dans la brigade, a généré un ras-le-bol de ma part. Lors de cette discussion, j’ai perdu patience. Bien que je sois restée polie, mon ton est devenu agressif, et je n’ai pas su me maîtriser. Son comportement impacte considérablement sur mon moral et ses remarques négatives avec notre engagement pour faire évoluer notre métier m’exaspère de plus en plus ». Dans sa prise de position écrite du 13 février 2025, le recourant a relaté l’événement de la façon suivante : « Agression verbale de la part de la sergente D.________ à mon égard qui n’aurait jamais dû avoir lieu. En début de service de nuit le 18.01.2025, la sergente D.________ nous demande un retour sur la séance de la BS qui a eu lieu la veille. Je n’ai pas d’explications précises à donner qui justifient une telle dérive. Si je me réfère à l’un de mes collègues présents ce soir-là, je cite : "Vous ne vous êtes pas compris !!!". Je suppose que la Sergente D.________ n’était pas prête à entendre certains propos ou mon avis. Elle a insisté lourdement pour que j’en dise plus tentant de me provoquer avant de finir par des attaques personnelles ! Sur le moment, j’ai été blessé et déçu d’une telle issue et de son comportement. Par la suite, j’ai accepté cet incident avec résilience comme d’habitude ».

Devant la commission, D.________ a précisé que « La discussion était normale. A un moment donné, A.________ a pris la parole et a dit que "c’était de la merde". Il m’a dit que trois ambulanciers étaient prêts à donner leurs démissions. Je lui ai demandé pourquoi il me disait ça. Il m’a répondu qu’il attendait une discussion plus concrète sur les ambulanciers et non sur le management. J’ai voulu savoir ce qu’il aura[it] voulu pour qu’on puisse s’améliorer mais il m’a répondu qu’il ne pouvait pas me le dire. J’ai insisté en posant trois fois la question. J’aurais voulu des exemples. Il n’a rien voulu dire et s’est fermé. Je me suis énervée. J’ai eu le sentiment d’être bienveillante et cela m’a donc fâchée. Il a râlé et puis s’est refermé et ne voulait pas discuter. À ce moment-là, j’ai dit des choses méchantes sur un ton agressif. Les échanges étaient cordiaux mais ils n’étaient pas adéquats entre deux collègues devant d’autres collègues ». Elle a ensuite déclaré que « pour moi, c’était à régler entre A.________ et moi-même ». Enfin, elle a affirmé ce qui suit : « Je ne l’ai pas insulté. Je lui ai dit que s’il n’était pas satisfait du management, il n’avait qu’à démissionner. Je lui ai également dit que l’on en avait ras-le-bol de sa négativité et cela tirait tout le monde vers le bas. C’était méchant et personnel. Je l’ai d’ailleurs reconnu directement auprès de ma hiérarchie. Nous avons eu un contact ultérieur lors duquel je lui ai présenté mes excuses. Pour moi, l’affaire était clôturée, je n’ai jamais demandé à en arriver là ». Quant au recourant, il a exposé ce qui suit : « Je ne sais pas ce qui s’est passé, je ne sais pas si elle était fatiguée. Les ambulanciers se sont exprimés et moi aussi. Elle n’était pas d’accord avec moi. Suite à cela, je n'ai pas voulu aller plus loin, car la discussion ne valait plus rien. Je suis donc allé contrôler mon ambulance. Elle m'a suivi et m'a demandé d'en dire davantage sur le fond de ma pensée. Comme je refusais, elle a fini par faire des attaques personnelles contre moi, sans rapport avec la séance. Elle m'a reproché de ne pas être proactif et que j'empêchais certains de faire des projets, ce qui est faux, je n'ai pas d'intérêt à faire cela. La discussion a quand même fini par s'arrêter. Sur le moment, j'en ai parlé avec mon binôme, J.________. Je n'ai pas compris la violence verbale. Il avait l'air étonné aussi. Il m'a dit que l'on ne s'était pas compris ». Il a enfin indiqué qu’ils s’étaient parlé le 5 février et qu’elle s’était excusée de s’être emportée.

Vu ce qui précède, il ne fait pas de doute qu’un désaccord est survenu lors de la discussion du 18 janvier 2025. Les versions ne s’accordent néanmoins pas sur les propos tenus par le recourant. D’ailleurs, aucune des personnes présentes n’a été entendue par la commission, alors que l’intéressé avait expressément requis l’audition de J.________. Le dossier ne permet dès lors pas de conclure que celui-ci aurait adopté une attitude irrespectueuse et provocatrice, ni qu’il aurait eu des propos accusatoires envers le service et ses collègues, comme cela ressort du rapport du 17 février 2025 de F.________ (qui faut-il le rappeler n’a pas assisté à cet échange verbal). En revanche, les versions s’accordent sur les attaques personnelles de la sergente contre l’intéressé, qui l’ont conduite à présenter ses excuses, sans que ce comportement ait été signalé dans le logiciel de gestion du personnel comme un incident. Au demeurant, tout porte à croire que D.________ a été en mesure de surmonter ce différend, celle-ci ayant déclaré que l’affaire était selon elle close et qu’elle n’avait pas demandé à en arriver là. Le licenciement ne saurait dès lors être justifié par cet événement.

b/dd) En ce qui concerne le prétendu manque d’investissement du recourant dans les tâches annexes de sa fonction (notamment dans le développement de la formation continue, de nouvelles techniques ou processus) et dans la vie en caserne, qui ressort de l’audition de F.________, il n’est pas réellement étayé par les autres pièces du dossier. Il n’a d’ailleurs pas motivé l’ouverture de l’enquête disciplinaire. Contrairement à ce que prétend l’intimé, on ne peut pas davantage considérer qu’un manque d’investissement a été admis par l’intéressé. Si cet élément est relevé sur plusieurs évaluations annuelles, il n’y figure plus depuis l’entretien portant sur l’année 2022. Celui-ci indique que l’accomplissement des tâches, les qualités personnelles et la collaboration correspondent aux exigences (note de A pour tous les critères évalués). Il mentionne : « pour 2023, nous souhaitons que tu t’investisses au sein de la caserne en te formant au remplissage de l’O2 ». L’entretien annuel portant sur l’année 2023 ne dit plus rien de cette formation. Il indique en revanche : « Nous devons te solliciter et te rappeler régulièrement d’effectuer les tâches en caserne. Cela augmente le travail et demande de l’énergie des cadres pour des choses qui devraient se faire en autonomie. En amélioration en 2024. » et « Après discussion avec toi nous attendons une amélioration de ta communication concernant les tâches que tu effectues. Tu fais beaucoup de tâches en caserne et malheureusement dans l’ombre ». Enfin, l’entretien annuel pour l’année 2024 n’indique aucun point d’attention ou de développement, retient que la réalisation des tâches et le comportement répondent aux attentes, voire les dépassent occasionnellement, et ne fixe pas d’objectif à atteindre. Il s’ensuit que le dossier fait plutôt état d’une amélioration de l’investissement du recourant. Rien n’indique que l’attitude du comportement aurait changé à la suite du dernier entretien annuel (09.01.2025), de sorte qu’un manque d’investissement dans les tâches annexes et la vie en caserne n’est pas établi.

b/ee) Quant à l’attitude négative du recourant, elle a été mentionnée par I.________ (« il a tendance à tout le temps contester et remettre en question ») et D.________ (« il est toujours négatif et dans la confrontation. Il râle tout le temps et critique toujours tout »). F.________ s’est également largement épanché à cet égard, regrettant l’absence d’amélioration du recourant malgré les nombreuses discussions avec lui sur ce point. Ces témoignages ne sont néanmoins pas corroborés par les pièces du dossier. D’abord, aucune évaluation ne suggère que l’intéressé ne serait pas respectueux envers ses collègues et la hiérarchie. Ensuite, il est vrai que des demandes tendant à ce qu’il apporte des solutions à l’appui de ses critiques et adopte une attitude positive figurent sur plusieurs évaluations annuelles. Ce n’est toutefois plus le cas après 2022. L’entretien portant sur l’année 2023 (21.05.2024) mentionne uniquement : « nous attendons de toi une autonomie, une proactivité et une attitude positive en caserne ». Il consigne surtout : « suite à la nomination en tant que appointé nous avons remarqué une nouvelle posture ». Quant à l’entretien portant sur l’année 2024 (09.01.2025), il ne comporte aucune mention dans la catégorie « Points d’attention, de développement » et indique dans la catégorie « Points forts à souligner » : « * ta promotion au grade d’appointé et la posture que tu adopte[s] attention à maintenir cet état dans la structure* ». La remarque finale du responsable (à savoir le chef d’office) est formulée de la manière suivante : « J’ai beaucoup de plaisir à collaborer avec toi, les années passent et ton travail est toujours assuré avec satisfaction ». Ces éléments démontrent que l’attitude du recourant a évolué dans le sens souhaité par son employeur et jettent le doute sur les déclarations ultérieures de F.________, qui apparaissent totalement contradictoires (« Lors du dernier entretien d’évaluation, je pouvais redire la même chose que précédemment. Sa négativité permanente, ses critiques, ses moqueries et son absence d’investissement sont des problèmes »). On cherche d’ailleurs en vain dans le dossier les nombreuses discussions et mises en garde invoquées, que l’intimé a repris à son compte pour justifier sa décision. Force est de constater que le dossier ne renferme aucun document y relatif. Dans ces circonstances, les allégations de l’employeur selon lesquelles le recourant continuerait à adopter une attitude critique, voire irrévérencieuse, malgré les nombreuses discussions à ce sujet avec ses supérieurs, ne sont pas établies. Finalement, le ton de la prise de position écrite du recourant du 13 février 2025 peut certes paraître inadéquat vis-à-vis de ses supérieurs. Il est également empreint d’une certaine défiance (« Est-il nécessaire de faire un cirque à chaque fois ?! »). A lui seul, ce document n’est toutefois pas suffisant pour justifier le renvoi prononcé, ce que l’intimé ne prétend au demeurant pas.

b/ff) En dernier lieu, le comportement décrit dans le cadre de l’enquête disciplinaire n’est pas établi. D’une part, si H.________ a indiqué que le recourant lui avait demandé un récapitulatif de ses formations, elle n’a pas déclaré qu’il l’avait prise à partie, ni qu’il l’avait mise mal à l’aise. I.________, avec qui l’intéressé a discuté d’un incident signalé en 2023, n’a pas non plus mentionné avoir été pris à partie. Le sentiment de malaise décrit (« c’était malaisant ») résulte en outre davantage de la situation (il ignorait la procédure en cours) que du comportement du recourant. On ne voit pas en quoi celui-ci aurait porté atteinte à la personnalité de ses deux collègues. Qu’il ait abordé avec eux la procédure disciplinaire en cours peut effectivement paraître inadéquat. Il n’avait néanmoins pas été astreint à garder le silence sur cette procédure qui le concernait personnellement. Par ailleurs et dans la mesure où il lui était reproché divers incidents enregistrés dans le système de gestion du personnel ainsi qu’un manque de formation, on ne peut pas lui faire grief d’avoir cherché à démontrer que dits reproches n’étaient pas fondés. Quant aux allégations selon lesquelles il aurait pris à partie des collègues, à l’occasion notamment d’une séance de l’association du personnel, créant un malaise général et portant atteinte à leur intégrité et au fonctionnement du service, elles ne sont nullement étayées par le dossier. Le licenciement ne saurait donc être justifié de ce chef.

b/gg) En résumé, l’intimé s’est fondé non seulement sur des événements qui, à défaut d’avoir été invoqués en temps voulu et éventuellement conduit à une sanction, ne pouvaient plus justifier le licenciement de l’intéressé, mais aussi sur de simples allégations non étayées par les pièces au dossier, ceci en méconnaissance des exigences découlant du principe inquisitoire. Ainsi, faute pour l’intimé d’avoir établi les manquements ou comportements fautifs qu’il reproche à son employé, la décision mettant fin aux rapports de service de celui-ci doit être annulée. Cette annulation n’a pas pour conséquence de faire renaître la décision superprovisoire du 28 mars 2025. La Cour ayant statué au fond, la requête tendant à la restitution de l'effet suspensif devient sans objet. Par ailleurs, l’issue du recours rend sans objet la conclusion du recourant tendant à sa réintégration.

5. Vu le sort de la cause, il est statué sans frais (art. 47 al. 2 LPJA) et le recourant, assisté par un mandataire professionnel, a droit à une indemnité de dépens (art. 48 LPJA). Celle-ci doit être fixée en fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature, de son importance, de sa difficulté, du résultat obtenu ainsi que de la responsabilité encourue par le représentant (art. 58 al. 2 LTFrais, par renvoi de l’article 67 LTFrais). Selon sa note d’honoraires du 26 juin 2025, Me K.________ a déployé une activité de 11 heures et 6 minutes pour la procédure de recours. Une telle activité paraît correspondre à ce qu’exigeait le mandat. Une heure supplémentaire peut en outre être ajoutée pour la rédaction de la réplique du 8 août 2025. Eu égard au tarif horaire de 300 francs dorénavant appliqué par la Cour de céans (CHF 3’630), des débours à hauteur de 5 % tels qu’ils ressortent de la note d’honoraires (CHF 181.50) et de la TVA (au taux de 8,1 %, soit CHF 308.70), l'indemnité de dépens est fixée à 4'120.20 francs, tout compris.

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Admet le recours et annule la décision du conseil communal de Z.________ du 26 mai 2025.

2. Dit que la requête de restitution de l’effet suspensif est sans objet.

3. Statue sans frais et ordonne la restitution de son avance au recourant.

4. Alloue au recourant une indemnité de dépens de 4'120.20 francs à la charge de l’intimé.

Neuchâtel, le 26 août 2025