Assurance-chômage. Suspension du droit à l'indemnité pour recherches insuffisantes d'emploi (obligation de renseigner et de conseiller, valeur probante des pv d’entretien de conseil).

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N° dossier: CDP.2025.227

Autorité: CDP

Date décision: 12.01.2026

Publié le: 03.03.2026

Revue juridique:

Titre: Assurance-chômage. Suspension du droit à l'indemnité pour recherches insuffisantes d'emploi (obligation de renseigner et de conseiller, valeur probante des pv d’entretien de conseil).

Résumé:

Articles de loi:

Art. 30 al. 1 litt. c LACI

A. A.________, au bénéfice d’un master en sciences, technologies, santé acquis auprès de d’une haute école française à Z.________, s'est inscrit auprès de l'assurance-chômage dès le 1er août 2023. Dès le 2 septembre 2024, il a été engagé en qualité d’aide de cuisine par B.________ à Y.________, à un taux garanti minimum de 60 %. Cette activité a été déclarée en gain intermédiaire. En octobre et novembre 2024, l’assuré n’a effectué aucune recherche d’emploi et en a effectué deux en décembre 2024. Par décision du 22 janvier 2025, l'Office des relations et des conditions de travail (ci-après : ORCT) du Service de l'emploi a suspendu le droit à l'indemnité de chômage de l’intéressé pour une durée de 11 jours indemnisables au motif que celui-ci n'avait pas fait suffisamment de recherches d'emploi en novembre 2024 (suspension de 5 jours) et décembre 2024 (suspension de 6 jours). L’assuré s’est opposé à ce prononcé, en faisant valoir un accord avec son conseiller ORP, aux termes duquel il avait l’obligation d’effectuer des recherches d’emploi en proportion de son taux d’activité accompli en gain intermédiaire. Il a ainsi respecté les conditions de cet accord en ce qui concerne le mois de décembre 2024. Il a par ailleurs reconnu avoir mal estimé les heures réalisées en novembre 2024, mais a fait valoir que c’était sa première faute, qui devait selon le bulletin LACI être sanctionnée de 4 jours maximum. Il a finalement invoqué la disproportion de la sanction dont il a demandé l’annulation ou la réduction. Dans le cadre de la procédure d’opposition, l’ORCT a sollicité le conseiller ORP, qui a indiqué avoir imposé à l’assuré un minimum de quatre recherches d’emploi en raison d’un gain intermédiaire correspondant à une activité à 50 %. Sur cette base, l’ORCT a entièrement confirmé son prononcé. En ce qui concerne la quotité des suspensions, il a fait valoir que l’absence totale de recherches d’emploi en novembre 2024 était un manquement plus grave que l’insuffisance de recherches d’emploi de décembre 2024 et que la suspension de 6 jours prenait en compte la circonstance aggravante liée au premier manquement.

B. A.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision sur opposition précitée en concluant à son annulation, subsidiairement à la diminution de la sanction. Reprenant les arguments invoqués en procédure d’opposition, il précise n’avoir eu aucune intention malicieuse et considère qu’il doit être protégé dans sa bonne foi à mesure que l’absence de trace écrite de l’accord avec son conseiller ORP est de la responsabilité de ce dernier.

C. L’ORCT conclut au rejet du recours, sans formuler d'observations.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. Conformément à l’article 8 al. 1 let. g LACI, l’assuré a droit à l’indemnité de chômage s’il satisfait – entre autres conditions – aux exigences de contrôle fixées à l’article 17 LACI. Selon l'alinéa 1 de cette dernière disposition, l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis, sous peine d’être sanctionné (art. 17 al. 1, 3e phrase LACI).

Selon l'article 30 al. 1 let. c LACI, le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce que l'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable. Cette disposition doit être mise en relation avec l'article 17 al. 1 LACI, aux termes duquel l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit entreprendre tout ce que l'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter ou réduire le chômage. Pour trancher le point de savoir si l'assuré a fait des efforts suffisants pour trouver un travail convenable, il faut tenir compte aussi bien de la quantité que de la qualité des démarches entreprises. Sur le plan quantitatif, la jurisprudence considère que dix à douze recherches d'emploi par mois sont en principe suffisantes. On ne peut cependant pas s'en tenir de manière schématique à une limite purement quantitative et il faut examiner la qualité des démarches de l'assuré au regard des circonstances concrètes, des recherches ciblées et bien présentées valant parfois mieux que des recherches nombreuses (arrêt du TF du 10.01.2020 [8C_708/2019] cons. 3.1 et 3.2 et les références). Tant que l’assuré prétend à des prestations de chômage, il doit effectuer suffisamment de recherches d’emploi. L’assuré qui réalise un gain intermédiaire provenant d’une activité salariée ou d’une activité indépendante est dès lors aussi tenu d’apporter la preuve de recherches suffisantes. La même règle s’applique aux assurés qui participent à une mesure de marché du travail, s’ils n’en sont pas explicitement libérés. L’assuré qui attend une réponse à une postulation n’est pas libéré pour autant de ses obligations : il doit poursuivre ses recherches et accepter le travail qui lui est offert, même en dehors de sa profession. Quant à l’assuré qui souhaite continuer à travailler tout en bénéficiant d’une rente de vieillesse, il doit également poursuivre ses recherches d’emploi (Bulletin LACI, ch. B317).

3. a) Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 121 V 47 cons. 2a, 208 cons. 6b et la référence).

Par ailleurs, la procédure est régie par le principe inquisitoire, selon lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d'office par l'administration (art. 43 LPGA) ou le juge (art. 61 let. c LPGA). Mais ce principe n'est pas absolu. Sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l'instruction de l'affaire (ATF 122 V 158 cons. 1a, ATF 121 V 210 cons. 6c et les références). Celui-ci comprend en particulier l'obligation des parties d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuves (ATF 117 V 264 cons. 3b et les références). Il n'existe à cet égard pas, en droit des assurances sociales, de principe selon lequel l'autorité ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (ATF 126 V 319 cons. 5a, p. 322). Dans la procédure en matière d'assurances sociales, les parties ne supportent pas le fardeau de la preuve au sens de l'article 8 CC. L'obligation des parties d'apporter la preuve des faits qu'elles allèguent signifie seulement qu'à défaut, elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuve. Cette règle de preuve ne s'applique toutefois que lorsqu'il est impossible, en se fondant sur l'appréciation des preuves conformément au principe inquisitoire, d'établir un état de fait qui apparaisse au moins vraisemblablement correspondre à la réalité (ATF 117 V 264 cons. 3b et la référence).

b) En raison du devoir étendu de renseignement incombant aux conseillers ORP et des sanctions auxquelles tout chômeur s'expose en cas de violation de ses obligations, les informations transmises à l'assuré lors des entretiens de conseil peuvent jouer un rôle central dans les litiges d'assurance-chômage. Pour ce motif, la doctrine admet que l'existence des demandes et des réponses, le moment où elles sont intervenues, doivent être rendues hautement vraisemblables. Les protagonistes doivent conserver leurs écrits, notes, procès-verbaux, afin, le cas échéant, de pouvoir les produire (Rubin, Commentaire LACI, 2014, ad art. 17 LACI, no 56). Il appartient dans ce contexte prioritairement à l'ORP de consigner le plus fidèlement possible le contenu des discussions qui sont tenues lors des entretiens de conseil. Lorsque les circonstances l'exigent et dans l'intérêt d'une saine administration des preuves, l'envoi d'un courrier confirmant les informations données oralement ou l'invitation à faire signer le procès-verbal de l'entretien par l'assuré, peuvent s'avérer très utiles, voire indispensables.

4. a) En l’occurrence, le recourant conteste principalement le manquement relatif au mois de décembre 2024, lors duquel il a effectué deux recherches d’emploi. Il soutient à cet égard qu’il s’en est tenu à l’accord intervenu avec son conseiller ORP, aux termes duquel il devait effectuer des recherches d’emploi en proportion de son pourcentage d’activité réalisé en gain intermédiaire. Interpellé, son conseiller ORP, tout en reconnaissant qu’il n’y avait pas de trace écrite des discussions, confirme un accord oral à ce sujet. Il précise ce qui suit : « Alors je n'ai malheureusement rien par écrit ou un courriel stipulant un minimum de 4 à 6 RE en cas de GI. Mais ce que je suis sûr de lui avoir dit, c'est que s'il travaille en GI à 50 %, qu'il devait au moins me remettre 4 RE : pour le mois de décembre 24, il n'y en a que deux et cela me semblait insuffisant" »

b/aa) Tout d’abord, comme la Cour de céans a eu l’occasion de le mentionner dans d’autres affaires similaires, il est regrettable que les organes de l’assurance-chômage, tout particulièrement les conseillers ORP, ne consignent pas par écrit le contenu des discussions avec les assurés, dans une mesure qui permette d’établir à satisfaction de droit les faits de la cause (pv d’entretien contresigné, notice téléphonique, courrier ou courriel adressé à l’assuré, etc.). On rappellera à cet égard qu’un procès-verbal d’entretien non signé par l’assuré ou une simple notice téléphonique présente une valeur probante réduite et ne constitue qu’un indice à confronter aux autres pièces du dossier. Si l’autorité entend tirer des conséquences juridiques en cas non-respect de ses injonctions, elle serait ainsi bien inspirée, compte tenu des règles sur le fardeau de la preuve précitée, de relater le contenu des discussions dans un document adressé directement à l’assuré. Dans le présent contexte, un courrier (courriel) de confirmation du nombre de recherches d’emploi exigé aurait par exemple permis d’éviter toute ambiguïté.

b/bb) En l’absence d’une pièce bénéficiant d’une force probante renforcée, il y a lieu de déterminer les faits sur la base des indices figurant au dossier, soit ceux qui apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante.

Les procès-verbaux d’entretien de suivi figurant au dossier ne renseignent pas sur la question litigieuse. Le conseiller ORP et l’assuré ont eu un échange en décembre 2024 en ce qui concerne les recherches effectuées en octobre et novembre 2024, mais il ne donne pas de réelles indications sur la teneur exacte de l’accord. On notera au passage que le recourant n’a pas transmis son formulaire relatif au mois de novembre 2024 dans le délai imparti (à ce sujet, cf. art. 26 al. 2 OACI). Selon les formulaires de recherches d’emploi versés au dossier concernant les mois d’août 2023 à août 2024, soit avant que l’intéressé ne réalise des gains intermédiaires, celui-ci devait procéder à huit recherches d’emploi par mois. Par la suite, on peut tenir pour établi que le conseiller ORP a réduit les exigences. En septembre 2024, l’assuré a effectué quatre recherches d’emploi, alors qu’il a travaillé 74.50 heures pour B.________, correspondant à un taux d’activité d’environ 44 % (42 heures par semaine, soit 168 heures par mois divisé par le nombre d’heures réalisées). Ce chiffre correspond à la limite évoquée par le conseiller ORP depuis que l’intéressé réalise un gain intermédiaire (4 recherches pour un taux de 50 %). Le recourant n’a pas fait de recherches en octobre 2024, dès lors que le revenu tiré du gain intermédiaire a dépassé l’indemnité à laquelle il avait droit (courriel du 06.12.2024 du conseiller ORP). En novembre 2024, il a travaillé au taux minimum convenu avec son employeur (109,5 heures, soit un taux de 65 % selon le même calcul ci-dessus), mais n’a pas effectué de recherches d’emploi, l’intéressé prétendant avoir mal apprécié le nombre d’heures qu’il allait accomplir en novembre 2024 (courriel précité du 10.12.2025). On ne peut dès lors tirer de ces éléments aucune conclusion en faveur de la thèse de l’intimé (quatre recherches d’emploi minimum) ou de celle du recourant (recherches au prorata du taux d’activité). On peut néanmoins constater que les déclarations du conseiller ORP ne sont pas totalement contradictoires avec celles du recourant, puisqu’il évoque au moins quatre recherches d’emploi en cas de gain intermédiaire à un taux de 50 %, ce qui n’exclut pas une fluctuation du nombre de recherches d’emploi en cas d’augmentation du taux d’activité. La question peut quoi qu’il en soit rester ouverte. Le recourant n’a pas fait de recherches d’emploi en novembre 2024, alors qu’il reconnaît que, même dans l’hypothèse qu’il défend, il aurait dû en faire trois à quatre. Par ailleurs, en décembre 2024, il n’a effectué que deux recherches d’emploi, alors qu’il a travaillé à un taux d’environ 56 % (94,75 heures divisé par 168 heures). Même si on s’en tient à sa version de l’accord, il aurait dû en effectuer plus.

Il s’ensuit que l’absence de recherches d’emploi en novembre 2024 et l’insuffisance de recherches d’emploi de décembre 2024 constituent des manquements qui doivent conduire à une sanction.

5. a) Selon l’article 30 al. 3 LACI, la durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage est proportionnelle à la gravité de la faute. En vertu de l’article 45 al. 3 let. a OACI, elle est de 1 à 15 jours en cas de faute légère. En tant qu'autorité de surveillance, le Secrétariat d’Etat à l’économie (ci-après : SECO) a adopté un barème (indicatif) à l'intention des organes d'exécution. Un tel barème constitue un instrument précieux pour ces organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances – tant objectives que subjectives – du cas concret, notamment des circonstances personnelles, en particulier celles qui ont trait au comportement de l'intéressé au regard de ses devoirs généraux d'assuré qui fait valoir son droit à des prestations (arrêt du TF du 19.10.2018 [8C_758/2017] cons. 4.1.).

Selon le barème des sanctions édictées par le SECO, en cas d’absence de recherches d’emploi pendant la période de contrôle, la sanction est comprise entre 5 et 9 jours en cas de premier manquement (Bulletin LACI, D79, ch. 1.D). En cas de recherches insuffisantes pendant la période de contrôle, elle est entre 3 et 4 (premier manquement) ou entre 5 et 9 (deuxième manquement) (Bulletin LACI, D79, ch. 1.C).

b) Contrairement au pouvoir d'examen du Tribunal fédéral, celui de l'autorité judiciaire de première instance n'est pas limité à la violation du droit (y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation), mais s'étend également à l'opportunité de la décision administrative ("Angemessenheitskontrolle"). En ce qui concerne l'opportunité de la décision en cause, l'examen du tribunal porte sur le point de savoir si une autre solution que celle que l'autorité, dans un cas concret, a adoptée dans le cadre de son pouvoir d'appréciation et en respectant les principes généraux du droit, n'aurait pas été plus judicieuse quant à son résultat. Le juge des assurances sociales ne peut, sans motif pertinent, substituer sa propre appréciation à celle de l'administration. Il doit s'appuyer sur des circonstances de nature à faire apparaître sa propre appréciation comme la mieux appropriée (ATF 137 V 71 cons. 5.2, p. 73).

Dans le cas présent, la sanction prononcée par l’ORCT est de 5 jours pour le premier manquement (absence de recherches d’emploi en novembre 2024), ce qui correspond au minimum prévu par l’échelle du SECO. Elle est de 6 jours pour le second manquement (recherches insuffisantes en décembre 2024), ce qui entre dans la fourchette basse du barème du SECO, étant précisé qu’on ne saurait reprocher à l’ORCT d’avoir pris en compte l’antécédent du mois précédent. Ces suspensions ne prêtent ainsi nullement le flanc à la critique.

6. Compte tenu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. La procédure étant en principe gratuite (art. 61 let. a LPGA), il est statué sans frais. Vu l'issue du litige et le recourant n'ayant pas engagé de frais pour sa défense, il n'a pas droit à des dépens et n'en réclame au demeurant pas.

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Rejette le recours.

2. Statue sans frais.

3. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 12 janvier 2026