Assurance-vieillesse. Refus d’octroi de prestations transitoires pour les chômeurs âgés.

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N° dossier: CDP.2024.62

Autorité: CDP

Date décision: 26.02.2025

Publié le: 18.03.2025

Revue juridique: RJN 2025, P.521

Titre: Assurance-vieillesse. Refus d’octroi de prestations transitoires pour les chômeurs âgés.

Résumé:

**Pour pouvoir prétendre à des prestations transitoires pour les chômeurs âgés, les conditions de l’article 5 al.1 LPtra doivent être cumulativement réalisées.

En l’espèce, reprochant une violation du devoir d’instruction à la caisse, le recourant se méprend lorsqu’il soutient que celle-ci aurait dû soumettre son cas aux autres hypothèses prévues par l’article 5 LPtra, ouvrant le droit aux prestations transitoires. Le simple fait qu’il n’ait pas épuisé ses droits à l’assurance-chômage suffit à lui dénier le droit aux prestations transitoires.**

Articles de loi:

Art. 3 al. 1 LPTRA Art. 3 al. 2 LPTRA Art. 3 al. 3 LPTRA Art. 5 al. 1 LPTRA

A. A.________, né en 1963, a déposé, en date du 6 octobre 2023, une demande de prestations transitoires pour les chômeurs âgés auprès de la Caisse cantonale neuchâteloise de compensation (ci-après : CCNC), indiquant arriver en fin de droit aux indemnités journalières de l’assurance-chômage le 9 novembre 2023.

Par décision du 27 novembre 2023, se fondant sur la décision rendue le 16 octobre 2023 par la Caisse cantonale neuchâteloise d’assurance chômage (ci-après : CCNAC), la CCNC lui a refusé le droit aux prestations transitoires, au motif qu’il s’était vu opposé un refus de droit aux indemnités de l’assurance-chômage, avec effet rétroactif au 1er septembre 2021. Dès lors, il apparaissait que l’assuré ne se trouvait pas en fin de droit, ce qui l'empêchait de prétendre aux prestations transitoires destinées aux chômeurs âgés.

Le 21 décembre 2023, l’assuré s’est opposé à la décision du 27 novembre 2023 et a sollicité l’assistance judiciaire (administrative). En résumé, il soutenait bénéficier d’indemnités de l’assurance-chômage et que la CCNC ne pouvait se fonder sur la décision de la CCNAC, laquelle n’était pas encore entrée en force, pour justifier son refus de lui accorder des prestations transitoires.

Par décision sur opposition du 24 janvier 2024, la CCNC a rejeté l’opposition de l’assuré, au motif que selon la décision de la CCNAC, il occupait en réalité une position assimilable à celle d’un employeur et, par conséquent, il ne pouvait pas prétendre à des indemnités de l’assurance-chômage. Dans ces circonstances, les conditions légales permettant l’octroi de prestations transitoires n’étaient pas réalisées et, le cas échéant, en fonction de la procédure chômage, son droit pourrait être réexaminé rétroactivement. Elle a également rejeté la demande d’assistance administrative, estimant, d’une part, que l’opposition était vouée à l’échec, et, d’autre part, que l’affaire n’était pas suffisamment complexe pour justifier l’intervention d’un mandataire professionnel, l’assuré ayant entrepris seul les démarches pour bénéficier de prestations transitoires pour chômeurs âgés, de sorte qu’il n’avait pas besoin de l’aide d’un avocat pour exercer ses droits.

B. A.________ recourt contre la décision précitée auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal, en concluant, avec suite de frais judiciaires et dépens, sous réserve des règles régissant l’assistance judiciaire, principalement, à son annulation et à ce qu’il lui soit reconnu un droit aux prestations transitoires dès le 1er novembre 2023, et subsidiairement, au renvoi de la cause à l’intimée pour nouvelle décision au sens des considérants. Il requiert par ailleurs que l’assistance judiciaire lui soit accordée dès le 21 décembre 2023 et que Me B.________ soit désigné en qualité d’avocat d’office. En substance, le recourant fait valoir que la décision querellée est exclusivement fondée sur la décision de la CCNAC, laquelle a été frappée d’une opposition, puis d’un recours auprès de la Cour de céans. Il se plaint à cet égard d’un établissement inexact et incomplet des faits par l’autorité intimée, estimant que cette dernière aurait dû se contenter de constater qu’un litige était en cours, sans que cela n’influence sa propre décision. Il lui reproche ensuite une violation du droit, y compris l’excès ou l’abus de son pouvoir d’appréciation et l’inopportunité de sa décision, au motif que la décision de la CCNAC sur laquelle elle se fonde n’a pas fait l’objet d’un retrait de l’effet suspensif, ce qui signifie qu’elle n’a pas de caractère définitif et exécutoire. Estimant remplir les conditions nécessaires à l’octroi de prestations transitoires, il soutient avoir perçu des indemnités de l’assurance-chômage et être effectivement arrivé en fin de droit. Quoi qu’il en soit, il affirme que l’autorité intimée aurait dû vérifier que les autres hypothèses prévues à l’article 5 de la loi fédérale sur les prestations transitoires pour les chômeurs âgés (LPtra) n’étaient pas réalisées, ce qu’elle n’a manifestement pas fait. Enfin, le recourant conteste le refus d’octroi de l’assistance administrative pour la procédure d’opposition, soutenant que les chances de succès n’étaient pas inexistantes et que la complexité de l’affaire, à savoir le fait que l’autorité intimée se soit fondée sur une décision non encore entrée en force, justifiait la nécessité de l’intervention d’un mandataire professionnel. À l’appui de ses allégués, il sollicite notamment son interrogatoire, ainsi que la production, par l’intimée, du dossier le concernant, et par la Cour de céans, du dossier en matière d’assurance-chômage relatif au recours déposé contre la décision sur opposition de la CCNAC.

C. Par observations du 22 mars 2024, l’intimée conclut au rejet du recours. En substance, elle affirme que le recourant n’est pas arrivé en fin de droit aux indemnités de l’assurance-chômage, contrairement à ce qu’il prétend, et confirme, pour le surplus, la décision attaquée.

D. Par courrier du 19 septembre 2024, le mandataire du recourant dépose son mémoire d’honoraires et indique que sa réquisition de preuve n° 2 concerne le dossier de la cause portant la référence CDP.2024.47.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. Le litige porte sur le droit du recourant au versement de prestations transitoires pour les chômeurs âgés à compter du 1er novembre 2023.

a) Entrée en vigueur au 1er juillet 2021, la LPtra (RS 837.2) vise à améliorer la protection sociale des personnes, âgées, qui sont arrivées en fin de droit dans l’assurance-chômage, en complément avec les mesures de la Confédération visant à promouvoir l’emploi des travailleurs âgés (art. 2).

Selon l’article 3 al. 1 LPtra, les personnes âgées de 60 ans ou plus qui sont arrivées en fin de droit dans l’assurance-chômage ont droit à des prestations transitoires destinées à couvrir leurs besoins vitaux jusqu’au moment où elles : atteignent l’âge de référence au sens de l’article 21 al. 1 LAVS (al. 1), ou ont droit au plus tôt au versement anticipé de la rente de vieillesse, s’il est prévisible qu’elles auront droit à des prestations complémentaires au sens de la loi sur les prestations complémentaires (LPC) à l’âge ordinaire de la retraite (al. 2). Une personne est arrivée en fin de droit lorsqu’elle a épuisé son droit aux indemnités de l’assurance-chômage ou lorsque son droit aux indemnités de l’assurance-chômage s’est éteint à l’expiration du délai-cadre d’indemnisation et qu’elle n’a pas pu ouvrir un nouveau délai-cadre d’indemnisation (al. 2). Une personne arrive en fin de droit le mois au cours duquel elle perçoit la dernière indemnité journalière de l’assurance-chômage ou au cours duquel le délai-cadre d’indemnisation expire (al. 3). Aux termes de l’article 5 al. 1 LPtra, ont droit aux prestations transitoires les personnes ayant leur domicile et leur résidence habituelle en Suisse (art. 13 LPGA) : qui sont arrivées en fin de droit dans l’assurance-chômage au plus tôt pendant le mois au cours duquel elles ont atteint l’âge de 60 ans (let. a) ; qui ont été assurées à l’AVS pendant au moins 20 ans, dont au moins cinq ans après 50 ans, et ont réalisé un revenu annuel provenant d’une activité lucrative qui atteint au moins 75 % du montant maximal de la rente de vieillesse prévu à l’article 34 al. 3 et 5 LAVS, ou qui peuvent faire valoir des bonifications pour tâches d’assistance et tâches éducatives correspondantes selon la LAVS (let. b), et qui disposent d’une fortune nette inférieure à la moitié des seuils fixés à l’article 9a LPC (let. c). Le fait qu’une personne soit arrivée en fin de droit dans l’assurance-chômage est une condition nécessaire (Message du 30.10.2019 concernant la loi fédérale sur les prestations pour les chômeurs âgés, FF 2019 7834).

b) Les directives concernant les prestations transitoires pour les chômeurs âgés (DPtra), valable dès le 1er juillet 2021, état au 1er janvier 2024, précisent que, seules les personnes qui ont perçu des indemnités journalières de l’assurance-chômage peuvent arriver en fin de droit. Les travailleurs indépendants n’ont pas droit aux indemnités journalières de l’assurance-chômage (AC) et ne peuvent donc pas percevoir de prestations transitoires. Une personne arrive en fin de droit lorsqu’elle a perçu sa dernière indemnité journalière de l’assurance-chômage ou lorsque le délai-cadre d’indemnisation expire, qu’elle ne peut plus percevoir d’indemnités journalières et qu’il n’est pas possible d’ouvrir un nouveau délai-cadre ou lorsqu’elle exerce une activité lucrative à temps partiel et qu’elle arrive en fin de droit à l’assurance-chômage pour le pourcentage de travail restant.

3. En l’espèce, la décision litigieuse refuse de reconnaître un droit aux prestations transitoires à l’assuré, au motif qu’il ne remplit pas la condition d’être arrivé en fin de droit aux indemnités journalières de l’assurance-chômage. Le recourant conteste ce raisonnement, arguant avoir perçu des indemnités journalières et affirmant que l'intimée ne pouvait se fonder sur la décision de la CCNAC pour justifier son refus, dès lors que cette décision n'était pas entrée en force de chose jugée.

a) En l’occurrence, il ressort des éléments du dossier que, par décision du 16 octobre 2023, confirmée sur opposition le 15 janvier 2024, la CCNAC a refusé le droit aux indemnités de chômage rétroactivement au 1er septembre 2021 au motif qu'il était incontestable que le recourant exerçait une influence sur les décisions de l’entreprise C.________ Sàrl, ce qui l’empêchait de bénéficier de l’assurance-chômage. L’assuré a formé recours auprès de la Cour de céans contre cette décision (CDP.2024.47). Ceci étant, le recourant bénéficiait d’un délai-cadre d’indemnisation de l’assurance-chômage entre le 10 novembre 2022 et le 9 novembre 2024. Il n’est pas contesté que le recourant avait atteint l’âge de 60 ans au moment où il a sollicité l'octroi des prestations transitoires. Toutefois, force est de constater qu’en date du 1er novembre 2023, il n’était pas parvenu à la fin de ses droits dans l’assurance-chômage, condition sine qua non pour pouvoir prétendre à l’octroi des prestations transitoires destinées aux chômeurs âgés.

Au vu de ce qui précède, la question de savoir si la CCNC pouvait valablement fonder son refus en se basant sur la décision de la CCNAC, laquelle n’était pas encore entrée en force de chose jugée peut dès lors rester ouverte.

b) Au demeurant, il y a lieu d’ajouter que l’argument du recourant selon lequel l’intimée aurait dû, pour satisfaire à son devoir d’instruction, soumettre son cas aux autres hypothèses de l’article 5 LPtra donnant droit aux prestations transitoires est sans consistance. En effet, pour pouvoir prétendre à des prestations transitoires pour les chômeurs âgés, les conditions de l’article 5 al. 1 LPtra doivent être cumulativement, et non alternativement, réalisées. Le simple fait que l’intéressé n'ait pas épuisé ses droits à l'assurance-chômage suffit à lui dénier tout droit aux prestations transitoires.

Partant, au vu de ce qui précède, il ne peut être reproché à l’intimée d’avoir nié au recourant le droit à des prestations transitoires pour les chômeurs âgés, étant donné qu’il n’en remplit manifestement pas les conditions.

4. Contestant le refus d’octroi de l’assistance administrative, le recourant soutient que l’intervention d’un mandataire professionnel était nécessaire au stade de la procédure d’opposition, dès lors que la CCNC a fondé sa décision sur une décision rendue par la CCNAC, laquelle n’était pas entrée en force, ce qui ne pouvait être invoqué par une personne sans formation juridique.

a) Dans la procédure administrative en matière d'assurances sociales, l'assistance gratuite d'un conseil juridique est accordée au demandeur lorsque les circonstances l'exigent (art. 37 al. 4 LPGA). La LPGA a ainsi introduit une réglementation légale de l'assistance juridique dans la procédure administrative (ATF 131 V 153 cons. 3.1 ; Kieser ATSG-Kommentar, 3e éd., 2015, n. 35 ad art. 37). Les conditions d'octroi de l'assistance judiciaire gratuite sont en principe remplies si les conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec, si le requérant est dans le besoin et si l'assistance d'un avocat est nécessaire ou du moins indiquée (ATF 125 V 201 cons. 4a et les réf. cit.). Le point de savoir si l'assistance d'un avocat est nécessaire ou du moins indiquée doit être tranché d'après les circonstances concrètes objectives et subjectives. Pratiquement, il faut se demander pour chaque cas particulier si, dans des circonstances semblables et dans l'hypothèse où le requérant ne serait pas dans le besoin, l'assistance d'un avocat serait judicieuse, compte tenu du fait que l'intéressé n'a pas lui-même des connaissances juridiques suffisantes et que l'intérêt au prononcé d'un jugement justifierait la charge des frais qui en découlent (ATF 130 I 180 cons. 2.2, 128 I 225 cons. 2.5.2 et les réf. cit., 103 V 46 cons. 1b). Ces conditions d'octroi de l'assistance judiciaire, posées par la jurisprudence sous l'empire de l'article 4 aCst. féd. (actuellement : art. 29 al. 3 Cst. féd.), sont applicables à l'octroi de l'assistance gratuite d'un conseil juridique dans la procédure d'opposition (arrêt du TF du 29.11.2004 [I 557/04] cons. 2.1). Toutefois, le point de savoir si elles sont réalisées doit être examiné à l'aune de critères plus sévères dans la procédure administrative (Kieser, op. cit., n. 38 ad art. 37).

A cet égard, l'assistance par un avocat s'impose uniquement dans les cas exceptionnels où il est fait appel à un avocat parce que des questions de droit ou de fait difficiles rendent son assistance apparemment nécessaire et qu'une assistance par le représentant d'une association, par un assistant social ou d'autres professionnels ou personnes de confiance d'institutions sociales n'entre pas en considération (ATF 132 V 200 cons. 4.1 et les réf. cit.). Il y a lieu de tenir compte des circonstances du cas d'espèce, de la particularité des règles de procédure applicables, ainsi que des spécificités de la procédure administrative en cours. En particulier, il faut mentionner, en plus de la complexité des questions de droit et de l'état de fait, les circonstances qui tiennent à la personne concernée, comme sa capacité de s'orienter dans une procédure. Dès lors, le fait que l'intéressé puisse bénéficier de l'assistance de représentants d'association, d'assistants sociaux ou encore de spécialistes permet d'inférer que l'assistance d'un avocat n'est ni nécessaire ni indiquée (arrêt du TF du 21.02.2018 [9C_786/2017] cons. 4.2 et les réf. cit.). Le seul fait qu’une décision formelle ait été rendue, contre laquelle l’assuré à la possibilité de faire opposition, ne suffit par ailleurs pas pour justifier en soi le bénéfice d’un conseil gratuit (arrêts du TF des 18.05.2009 [9C_991/2008] cons. 4.4.1 et 08.11.2006 [I 746/06] cons. 3.3.1).

Le Tribunal fédéral a ainsi concrétisé l’article 37 al. 4 LPGA de telle sorte que l’octroi de l’assistance gratuite d’un conseil juridique n’est envisagé que lorsque l’assistance d’un mandataire professionnel est objectivement nécessaire, l’existence d’une telle nécessité devant être jugée restrictivement (Dupont, in Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales, 2018, n. 32 ad art. 37 LPGA).

b) En l’occurrence, l’intimée a estimé que bien que le recourant était dans le besoin, les deux autres conditions, à savoir que l’opposition n’était pas vouée à l’échec et que la complexité de l’affaire nécessitait l’intervention d’un mandataire professionnel, n’étaient pas réalisées.

Le litige au fond porte sur le refus du droit aux prestations transitoires pour les chômeurs âgés, au motif que, selon la décision de la CCNAC, le recourant occupant une position assimilable à celle d’un employeur dans la société où il travaillait n’avait pas droit à l’indemnité de chômage rétroactivement au 1er septembre 2021. En ce qui concerne ces éléments, le mandataire du recourant s’est limité, dans son opposition, à mentionner que la décision de la CCNAC n’était pas entrée en force puisqu’une opposition avait été formée en date du 15 novembre 2023. Bien que la question de l’entrée en force d’une décision administrative puisse, le cas échéant, échapper à la compréhension d’un administré, il n’en reste pas moins qu’il aurait suffi à l’assuré de préciser, dans son opposition, qu’il avait contesté la décision de la CCNAC sur laquelle la CCNC se fondait. Cette déclaration était manifestement à sa portée, si bien que l’intervention d’un mandataire professionnel ne se justifiait pas. Cet argument, contrairement à l’avis du recourant, n’était pas d’une grande complexité, si bien qu’il aurait très bien pu les faire valoir seul ou avec l’aide d’une personne de confiance, tel un membre d’une association de défense des chômeurs. Par ailleurs, comme exposé ci-avant la question de l’entrée en force de la décision de la CCNAC n’était pas déterminante pour l’issue de la présente cause (cf. cons. 3a).

Il suit de ce qui précède que c'est à bon droit que l'intimée a dénié au recourant le droit à être assisté gratuitement par un conseil au stade de la procédure d’opposition, de sorte que sa décision ne prête pas flanc à la critique.

5. Il suit des considérants qui précèdent que le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision sur opposition de l’intimée du 24 janvier 2024 entièrement confirmée.

6. Le juge peut mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, il a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l’amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 cons. 4.1 ; 140 I 285 cons. 6.3.1).

En l’occurrence, le dossier étant complet et permettant ainsi à la Cour de céans de statuer en pleine connaissance de cause, il n'y a pas lieu d'ordonner les mesures d’instructions complémentaires sollicitées par le recourant.

7. Le recourant requiert l'assistance administrative et judiciaire à compter du 21 décembre 2023.

a) Selon l’article 61 let. f LPGA, qui s’applique à la procédure devant le tribunal cantonal des assurances sociales, le droit de se faire assister par un conseil doit être garanti et lorsque les circonstances le justifient, l'assistance judiciaire gratuite est accordée au recourant. Selon la jurisprudence, les conditions d'octroi en sont réalisées si le requérant est indigent, l'assistance d'un avocat est nécessaire ou du moins indiquée et les conclusions du recours ne paraissent pas d'emblée vouées à l'échec (arrêt du TF du 10.07.2018 [9C_437/2018]). Ces mêmes critères sont repris par le droit cantonal neuchâtelois en matière de procédure administrative (art. 2 à 5 LAJ).

b) En l’occurrence, s’agissant de la procédure d’opposition, la décision de l’intimée déniant l’assistance administrative à l’assuré a été confirmée (cf. cons. 4b). Ce dernier pourrait, à tout le moins, prétendre à l’octroi de l’assistance judiciaire pour la procédure de recours, et ce, au plus tôt à compter du 25 janvier 2024 (date de notification de la décision sur opposition). Compte tenu de la jurisprudence restrictive en matière d’assistance dans la procédure administrative des assurances sociales (arrêt du TF du 21.02.2018 [9C_786/2017] cons. 4.4) et du fait que l’intéressé ne remplissait manifestement pas les conditions d’octroi pour des prestations transitoires pour chômeurs âgés, son recours paraissait d’emblée dépourvu de toute chance de succès. Il y a dès lors lieu de rejeter sa demande d’assistance judiciaire pour la procédure de recours.

8. Il est statué sans frais, la LPtra n'en prévoyant pas (art. 61 let. fbis LPGA), et, le recourant, qui succombe, n'a pas droit à des dépens (art. 61 let. g a contrario LPGA).

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Rejette le recours.

2. Rejette la demande d’assistance judiciaire.

3. Statue sans frais.

4. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 26 février 2025