Assurance-chômage. Défaut de renseignement et protection de la bonne foi en cas d’information préalable.

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N° dossier: CDP.2024.23

Autorité: CDP

Date décision: 21.08.2024

Publié le: 24.10.2024

Revue juridique:

Titre: Assurance-chômage. Défaut de renseignement et protection de la bonne foi en cas d’information préalable.

Résumé:

Un assuré informé préalablement du risque que la poursuite de son activité indépendante fasse obstacle à ses droits en cas de réinscription au chômage ne saurait se prévaloir de sa bonne foi au moment de sa réinscription quand bien même l’autorité ne l’a pas à nouveau rendu attentif aux conséquences du maintien d’une telle activité.

Articles de loi:

Art. 27 LPGA

A. A la suite de la suppression de son poste, A.________ a requis le versement d'indemnités de chômage dès le 1er janvier 2021 avec comme objectif de retrouver un emploi à 100 % en qualité de formateur d’adultes, de coach motivationnel ou de responsable marketing et administratif.

Statuant sur une demande du prénommé du 30 juillet 2021 de soutien à l’activité indépendante (SAI), l’Office du marché du travail (OMAT) du Service de l’emploi lui a alloué, à partir du 1er septembre 2021, les indemnités journalières spécifiques pendant la phase d’élaboration d’un projet d’activité indépendante consistant à développer un cabinet de préparation mentale destinée à l’amélioration des performances des athlètes et de consultations en hypnothérapie. Au terme du versement de la dernière indemnité SAI, le 4 janvier 2022, l’assuré a confirmé à l’OMAT le démarrage de son activité indépendante dès le 1er février 2022, ce qui a conduit cette autorité à prendre acte qu’il avait quitté le chômage et à attirer son attention sur le fait que son délai-cadre pour l’octroi ultérieur d’éventuelles indemnités journalières de chômage (en cas d’abandon définitif de son activité indépendante) était étendu à 4 ans.

A.________ a requis derechef le versement d'indemnités de chômage dès le 11 août 2022 pour la recherche d’un emploi à 80 % (formulaire de pré-inscription rempli le 12.08.2022 ; confirmation d’inscription PLASTA du 26.08.2022), avant de porter ce taux à 100 % (demande d’indemnité de chômage du 05.09.2022 ; confirmation d’inscription PLASTA du 14.09.2022). Invité par la caisse de chômage, à laquelle l’assuré s’était inscrit, à se prononcer sur son aptitude au placement compte tenu de son statut d’indépendant, l’Office des relations et des conditions de travail (ORCT) du Service de l’emploi, après instruction, a déclaré le prénommé inapte au placement dès sa réinscription à l’assurance-chômage le 11 août 2022, tout en relevant qu’un droit à l’indemnité de chômage pourrait être reconnu du moment qu’il « cesserait totalement et définitivement son activité indépendante ». Il a considéré que dans la mesure où celui-ci ne souhaitait pas renoncer à cette activité et pourrait même l’augmenter si des clients venaient à le solliciter, l’assurance-chômage assumerait en réalité un risque d’entreprise, ce qui n’est pas son but. Dans le cadre du traitement de l’opposition que l’assuré a formée à ce prononcé, notamment pour le motif qu’il avait été mal renseigné par sa caisse de chômage et qu’il avait clairement déclaré être prêt à renoncer à son activité indépendante si cela devait poser problème à un employeur, la juriste en charge de son dossier lui a imparti un délai au 7 décembre 2022 pour procéder à la fermeture de son site internet et pour lui fournir des justificatifs prouvant l’abandon complet de son activité indépendante. Après que l’intéressé a entrepris toutes les démarches qui lui avaient été demandées (par téléphone et courriel), l’ORCT a, par décision du 30 novembre 2022, partiellement admis son opposition en ce sens qu’il l’a déclaré inapte au placement depuis sa réinscription à l’assurance-chômage le 11 août 2022 jusqu’au 28 octobre 2022, puis apte au placement dès le 29 octobre 2022 pour la recherche d’un emploi à 100 %. Il a retenu qu’au mois de janvier 2022, lors de sa sortie du chômage, il avait été informé qu’un retour au chômage impliquerait un abandon définitif de son activité indépendante, qu’il n’a pas prétendu qu’au moment de sa réinscription auprès de sa caisse de chômage, il lui aurait été conseillé de poursuivre son activité indépendante et qu’à réception de la décision litigieuse, alors même qu’il s’était rendu compte que la poursuite de cette activité constituait le nœud du problème, il avait continué à l’exercer au moins jusqu’au 28 octobre 2022.

Saisie par A.________ d’un recours contre cette décision sur opposition, la Cour de droit public du Tribunal cantonal l’a admis, a annulé la décision attaquée et renvoyé la cause à l’intimé afin qu’il examine la situation du prénommé à l’aune de la Directive du SECO LACI MMT/ K75 (arrêt du 27.10.2023 [CDP.2022.385]).

Donnant suite aux instructions de cet arrêt de renvoi, l’ORCT a procédé à l’examen requis, au terme duquel il a statué dans le même sens que précédemment, à savoir qu’il a partiellement admis l’opposition de l’assuré, le déclarant inapte au placement depuis sa réinscription à l’assurance-chômage le 11 août 2022 jusqu’au 28 octobre 2022, puis apte au placement dès le 29 octobre 2022 pour la recherche d’un emploi à 100 %. Il a exposé pourquoi il considérait que les conditions de l’exception prévue au chiffre K75 de la directive LACI MMT n’étaient pas réunies et il a entièrement repris, au sujet de son devoir de conseil le développement tenu dans sa décision sur opposition du 30 novembre 2022.

B. A.________ interjette recours devant la Cour de droit public contre cette décision sur opposition en concluant, sous suite frais et dépens, à son annulation et, partant, à ce qu’il soit dit qu’il est apte au placement depuis le 11 août 2022, que son délai-cadre d’indemnisation doit être prolongé de deux ans à partir du 11 août 2022, subsidiairement dès le 29 octobre 2022, et à ce qui lui soit alloué un montant brut de 35'240.40 francs, dont à déduire les charges sociales légales, avec intérêts à 5 % l’an dès le 1er avril 2023, à titre d’indemnités pour cause de chômage. Subsidiairement, il conclut au renvoi de la cause à l’intimé pour nouvelle décision au sens des considérants. En résumé, il maintient avoir reçu des informations erronées de la caisse de chômage, de sorte que sa bonne foi doit être protégée. Il fait également valoir que l’intimé aurait rendu une décision qui s’oppose à l’arrêt de renvoi au sujet de l’applicabilité de la Directive LACI MMT/K75 à son cas et que c’est à tort qu’il a estimé, après examen, que les conditions d’application n’étaient pas remplies. Il allègue par ailleurs que dans la mesure où après avoir bénéficié de la mesure de soutien à une activité indépendante, il avait entrepris l’activité en question et était ainsi sorti du chômage, son délai-cadre d’indemnisation (01.01.2021 au 31.03.2023) devait être prolongé de deux ans et ne pas se terminer le 31 mars 2023, si bien qu’il a un solde de droit aux indemnités de chômage de 108 jours correspondant globalement à un montant de l’ordre de 35'240.40 francs.

Il sollicite en outre d’être mis au bénéfice de l’assistance judiciaire pour la présente procédure de recours.

C. Dans ses observations sur le recours, l’ORCT conclut à son rejet du recours toute en relevant que la question du délai-cadre d’indemnisation excède l’objet de la contestation et qu’elle relève au surplus de la caisse de chômage.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est à ce titre recevable.

2. a) Dans son arrêt du 27 octobre 2023, dans la même cause, la Cour de droit public a exposé les règles légales relatives tant au soutien aux assurés qui entreprennent une activité indépendante ([SAI] art. 71a al. 1 LACI) qu’à l’issue de la phase d’élaboration du projet (art. 71d LACI), ainsi qu’à la Directive LACI MMT/K75 en vigueur à cette époque. On peut donc, sur ces aspects, se contenter de renvoyer aux considérants de ce jugement avec les précisions qui seront apportées dans le développement qui suit.

b) Jusqu’à un arrêt du 27 mars 2024 (8C_660/2023), le Tribunal fédéral n’avait encore jamais eu à examiner le chiffre K75 de la Directive LACI MMT, dans sa teneur en vigueur jusqu’au 31 décembre 2023. Dans cette cause (où un assuré s’était désinscrit du chômage après avoir bénéficié des mesures SAI, avant de se réinscrire une année plus tard), il a tout d’abord rappelé que, de jurisprudence constante, lorsqu’un assuré a entrepris l’activité indépendante pour laquelle il a été soutenu par l’assurance-chômage, le maintien du droit à l’indemnité de chômage après la fin de la phase de préparation est lié à la condition que cette activité soit définitivement abandonnée même si la volonté de reprendre une activité salariée est établie ; l’indemnité journalière SAI n’a en effet pas pour but de financer le manque de travail de celui qui débute une activité indépendante (cons. 5.2.1). Répondant ensuite au recourant qui faisait grief à l’instance précédente d’avoir écarté l’application du chiffre K75 de la Directive LACI MMT, la Haute Cour a indiqué que l’assuré ne pouvait rien en déduire en sa faveur au vu de la jurisprudence constante rappelée ci-avant, du caractère non contraignant pour le tribunal d’une directive administrative et de l’appréciation de l’autorité judiciaire qui ne violait pas le droit fédéral (cons. 5.2.2). Cette jurisprudence met fin pour la Cour de céans au doute que certains arrêts du Tribunal fédéral pouvaient entretenir à cet égard, notamment celui du 6 novembre 2019 (8C_251/2019) qui semblait distinguer la situation de celui qui entreprenait l’activité indépendante au terme de la mesure de soutien, quittait le chômage et bénéficiait d’une prolongation de son délai-cadre d’indemnisation pour l’octroi ultérieur d’éventuelles indemnités journalières (cons. 4.2), de celui qui y renonçait et dont le droit au chômage était maintenu à la condition de la cessation définitive de l’activité indépendante (con. 4.3). On retiendra ainsi que, d’une part le recourant ne pouvait rien déduire du chiffre K75 LACI MMT (en vigueur jusqu’au 31.12.2023) face à la jurisprudence constante du Tribunal fédéral et que, d’autre part, l’intimé, qui a procédé à l’examen auquel il était tenu par l’arrêt de renvoi de la Cour de céans, a considéré, à juste titre, que les motifs invoqués par l’assuré pour justifier l’abandon de son activité indépendante sept mois seulement après avoir lancé celle-ci, à savoir principalement une clientèle insuffisante, correspondaient au risque d’entreprise que l’assurance-chômage ne couvrait pas. Dès lors, en refusant au recourant le droit aux indemnités journalières au moins jusqu’à la cessation complète et définitive de son activité indépendante, l’intimé n’a pas violé le droit fédéral.

3. a) En vertu de l'article 27 LPGA, dans les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d'exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations (al. 1). Chacun a le droit d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations (al. 2, 1ère phrase). Selon l’article 22 OACI (dans sa nouvelle teneur en vigueur depuis le 01.07.2021), les organes d'exécution mentionnés à l'article 76 al. 1 let. a à d LACI renseignent les assurés sur leurs droits et obligations, notamment sur la procédure d'inscription et leur obligation de prévenir et d'abréger le chômage (al. 1) ; les caisses de chômage renseignent les assurés sur les droits et obligations qui découlent de leurs tâches (art. 81 LACI) (al. 2). Les offices compétents renseignent les assurés sur les droits et obligations qui découlent de leurs tâches (art. 85 et 85b LACI) (al. 3). Jusqu’à présent, le Tribunal fédéral a laissé ouverte la question de savoir où tracer, de manière générale et abstraite, les limites du devoir de conseil ancré à l’article 27 LPGA. Il a néanmoins jugé qu’en faisait partie celui d’attirer l’attention de l’assuré sur le fait que son comportement pouvait mettre en danger l’une des conditions du droit aux prestations (arrêt du TF du 27.03.2024 [8C_660/2023] cons. 6.3).

Le défaut de renseignement ou un renseignement insuffisant dans une situation où une obligation de renseigner est prévue par la loi, ou lorsque les circonstances concrètes du cas particulier auraient commandé une information de l'assureur, est assimilé à une déclaration erronée qui peut, sous certaines conditions, obliger l'autorité (ou l'assureur) à consentir à un administré un avantage auquel il n'aurait pas pu prétendre, en vertu du principe de la protection de la bonne foi découlant de l'article 9 Cst. féd. (ATF 146 I 105 cons. 5.1.1, 143 V 341 cons. 5.2.1, 131 V 472 cons. 5 ; arrêts du TF du 12.01.2022 [8C_654/2021] cons. 4.2 et du 05.08.2019 [8C_127/2019] cons. 4.3). D'après la jurisprudence, il faut que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées (a), qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences (b) et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu (c). Il faut également que celui-ci se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice (d), et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (e) (ATF 131 II 627 cons. 6.1 et les réf. cit.). Ces principes s'appliquent par analogie au défaut de renseignement, la condition (c) devant toutefois être formulée de la façon suivante : que l'administré n'ait pas eu connaissance du contenu du renseignement omis ou que ce contenu était tellement évident qu'il n'avait pas à s'attendre à une autre information (ATF 131 V 472 cons. 5).

b) En l’espèce, le recourant prétend avoir été mal renseigné au moment de sa réinscription au chômage, au mois d’août 2022, en ce sens que si on lui avait dit d’emblée qu’il devait cesser totalement son activité indépendante pour avoir droit aux indemnités de chômage, il est évident qu’il y aurait mis un terme immédiatement. On ne saurait le suivre sur ce chemin. D’une part, le formulaire « Confirmation de démarrage d’activité indépendante », que l’assuré a rempli et signé le 4 janvier 2022, l’informait expressément « qu’en démarrant l’activité indépendante, il n’a plus droit à des indemnités de chômage tant que dure cette activité y compris à temps partiel ». D’autre part, par courrier du 5 janvier 2022, l’OMAT a pris acte de la décision de l’intéressé de poursuivre son activité indépendante au terme de la période d’indemnités spécifiques et a rendu celui-ci expressément attentif au fait que « votre délai-cadre pour l’octroi ultérieur d’éventuelles indemnités journalières de chômage (en cas d’abandon définitif de votre activité indépendante) est étendu à 4 ans (art. 71d LACI) ». C’est par conséquent en toute connaissance de cause que, en se réinscrivant au chômage sept mois après en être sorti par le biais des mesures SAI, l’assuré a choisi de poursuivre son activité indépendante à un petit pourcentage. On peut certes regretter que le conseiller en personnel de l’OMAT, auquel il en avait fait part lors de leur entretien du 5 septembre 2022, ne lui ait pas rappelé les risques qu’il courait s’il ne mettait pas un terme définitif à cette activité indépendante. Cela étant, ce qui est déterminant sous l’angle de la protection de la bonne foi, c’est que le recourant savait dès le début, par les informations qu’il avait reçues au moment du démarrage de son activité indépendante à peine quelques mois auparavant, que la poursuite de celle-ci, même à temps partiel, s’opposerait au droit à l’indemnité de chômage en cas de réinscription. Il s’ensuit que le recourant ne saurait être protégé dans sa bonne foi.

4. La question de la prolongation du délai-cadre d’indemnisation – dont le principe a été rappelé par l’OMAT dans son courrier du 5 janvier 2022 – ne faisant pas partie de l’objet de la contestation incorporée par la décision litigieuse, les conclusions prises par le recourant à ce sujet sont irrecevables dans la présente procédure.

5. Il suit de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité. Il est statué sans frais, la loi spéciale ne le prévoyant pas (art. 61 let. f bis LPGA) et sans dépens, vu l’issue de la cause (art. 61 let. g LPGA a contrario).

6. Le recourant requiert l’assistance judiciaire, qui est accordée au plaideur indigent dont la cause n’apparaît pas dénuée de toute chance de succès. Il est au bénéfice de l’aide sociale depuis le 1er juillet 2023 et, indépendamment de deux conclusions manifestement irrecevables, sa cause n’était pas d’emblée dépourvue de toute chance de succès.

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Rejette le recours dans la mesure de sa recevabilité.

2. Accorde au recourant l’assistance judiciaire et désigne Me B.________ en qualité d’avocat d’office.

3. Statue sans frais.

4. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 21 août 2024