Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact
N° dossier: CDP.2024.125
Autorité: CDP
Date décision: 20.12.2024
Publié le: 21.07.2025
Revue juridique:
Titre: Assistance judiciaire. Refus d’octroi de dépens dans la procédure d’opposition.
Résumé:
Lorsque, comme en l’espèce, les démarches pour former opposition et produire les documents requis par la Caisse cantonale de compensation, étaient à la portée de la recourante, l’intervention d’un mandataire professionnel n’était pas nécessaire.
Articles de loi:
Art. 37 al. 4 LPGA Art. 52 al. 3 LPGA
A. A.________, née en 1946, perçoit une rente AVS (CHF 25'140 par an), une rente étrangère (CHF 1'186 par an), une rente viagère (CHF 1'600 par an) et réalise également un revenu provenant d’une activité lucrative salariée (CHF 3'636 par an). Le 15 mars 2023, elle a déposé une demande de prestations complémentaires auprès de la Caisse cantonale neuchâteloise de compensation (ci-après : CCNC ou la caisse). Par décision du 6 septembre 2023 (annulant celle du 11.08.2023 laquelle comprenait une erreur de calcul), la CCNC a refusé de lui octroyer des prestations complémentaires au motif que la requérante se serait dessaisie de sa fortune suite à une vente immobilière intervenue en décembre 2006. La caisse a retenu un dessaisissement de 699'094 francs (après déduction de l’amortissement et des parts successorales), considérant que la valeur vénale de l’immeuble était de 1'732'125 francs (moyenne entre la valeur d’estimation cadastrale et la valeur d’assurance incendie) alors que l’immeuble avait été vendu pour 770'000 francs. L’intéressée s’est opposée à cette décision le 26 septembre 2023, en faisant valoir que son immeuble n’aurait pas pu être vendu à la valeur vénale retenue par la CCNC en raison du lieu de situation de l’immeuble, peu attractif (rue à grand trafic). Elle a soutenu avoir accepté la meilleure offre de l’époque et a précisé que l’état de santé de feu son mari s’étant aggravé, il était devenu urgent de vendre leur immeuble. Elle s’est également étonnée de ce que la CCNC ait retenu un montant à titre de renonciation de fortune pour une somme qu’elle n’avait jamais encaissée. Elle a joint le détail de sa fortune nette. Le 31 octobre 2023, la caisse a demandé la production de toutes les pièces attestant que A.________ n’avait pas trouvé d’acquéreur potentiel au moment de la vente pour un prix supérieur à celui de 770'000 francs et l’éventuelle expertise de l’immeuble. L’intéressée a répondu le 14 décembre suivant, probablement avec l’aide de sa fille, B.________ (le livret de famille mentionnant une fille prénommée B.________), pour informer la caisse qu’elle était en attente de documents de la gérance de courtage qui s’était occupée de la vente de son immeuble et a ainsi sollicité une prolongation de délai. L’opposition a ensuite été complétée avec l’aide d’un mandataire professionnel, le 23 janvier 2024, lequel a transmis à la caisse une série de documents.
Par « décision » du 26 mars 2024, la CCNC a annulé la décision du 6 septembre 2023 et octroyé des prestations complémentaires à A.________.
Par courrier du 3 avril 2024, A.________, par l’intermédiaire de son mandataire, a sollicité qu’une indemnité au titre de dépens lui soit exceptionnellement allouée pour la procédure d’opposition, en invoquant le fait qu’elle aurait pu prétendre à l’assistance judiciaire en cas de perte du procès. Par décision du 9 avril 2024, la CCNC a rejeté la « requête d’assistance gratuite d’un conseil » considérant que bien que l’opposition n’était pas vouée à l’échec et que la requérante se trouvait dans le besoin, la complexité de l’affaire ne justifiait pas l’assistance d’un mandataire.
B. A.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation et à ce que l’assistance gratuite d’un conseil lui soit accordée pour la procédure devant la CCNC. Elle sollicite le bénéfice de l’assistance judiciaire pour la procédure de recours. Elle soutient, en substance, que la complexité de la cause nécessitait l’intervention d’un mandataire. Elle relève que bien qu’ayant pu déposer une opposition seule, l’intervention d’un mandataire était nécessaire pour déposer des justificatifs et pour fournir de nouvelles informations.
C. Sans formuler d’observations, la CCNC conclut au rejet du recours.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. On peut se demander si la demande d’octroi de dépens n’aurait pas déjà dû être déposée dans le cadre de la procédure d’opposition contre la décision du 6 septembre 2023 ; cette question peut toutefois demeurer indécise en l'espèce, dès lors que le recours doit de toute manière être rejeté.
3. Conformément à l'article 52 al. 3 LPGA, aucune indemnité n'est généralement versée aux parties pour la procédure d'opposition. Selon une jurisprudence bien établie, la seule exception par laquelle des dépens peuvent être alloués est celle de l'opposant qui, s'il avait succombé, aurait pu prétendre à l'assistance judiciaire au sens de l’article 37 al. 4 LPGA (ATF 140 V 116 cons. 3.3 ; 132 V 200 cons. 4.1 ; 130 V 570 cons. 2.2 ; arrêts du TF du 07.10.2022 [8C_408/2022] cons. 5.2 et du 28.10.2022 [8C_180/2022] cons. 4.2 et les réf. cit.). La question de savoir si un droit aux dépens peut être reconnu dans d'autres cas d'exception, notamment en cas de dépenses ou de difficultés particulières, a quant à elle longtemps été laissée ouverte (ATF 130 V 570 précité cons. 2.3 ; arrêt du TF du 31.01.2017 [9C_740/2016] cons. 3.1 ; cf. également Moser-Szeless in Commentaire romand, LPGA, 2018, art. 52 n. 38). Le Tribunal fédéral a toutefois clarifié le débat dans un arrêt du 28 mai 2018 [9C_877/2017] cons. 8.2). Il a d’abord relevé que l’octroi d’une indemnité de dépens à la partie obtenant gain de cause ne pouvait se fonder ni sur les principes généraux du droit ni sur des garanties constitutionnelles de procédure. Le droit de procédure applicable au cas concret est ainsi seul déterminant à cet égard. Interprétant ensuite le texte de l’article 52 al. 3 2ème phrase LPGA en s’appuyant sur la genèse de cette disposition, il en déduit que le législateur a considéré que l’octroi de dépens en procédure d’opposition n’est admissible et souhaitable que dans une hypothèse : celle où un opposant ne disposant pas de moyens suffisants pour couvrir ses frais d’avocat a gain de cause dans une procédure d’opposition pour laquelle il aurait eu droit à l’assistance juridique gratuite s’il avait été débouté. Il précise que ce choix du législateur fédéral le lie, de même que les autres autorités chargées d’appliquer la disposition en cause. Cela a pour conséquence que l’éventualité de l’octroi d’une indemnité de dépens fondée sur des raisons formelles, par exemple dans le cas où l’opposition a été provoquée par une motivation fautivement contraire au droit (« rechtswidrig fehlerhafte Begründung »), n’entre pas non plus en considération (arrêt du TF du 28.05.2018 [9C_877/2017] cons. 8.2 ; cf. également Kieser, Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrecht, 4ème édition 2020, art. 52 n. 85). Il résulte de cette jurisprudence que selon le sens clair de l’article 52 al. 3 2ème phrase LPGA, le législateur a prévu que même dans les cas où la procédure d’opposition présente un degré de difficulté extraordinaire, au point de rendre nécessaire l’assistance d’un avocat, il peut être attendu de l’opposant qu’il rémunère son mandataire s’il en a les moyens, même s’il obtient gain de cause.
Dans la procédure administrative en matière d'assurances sociales, l'assistance gratuite d'un conseil juridique est accordée au demandeur lorsque les circonstances l'exigent (art. 37 al. 4 LPGA). La LPGA a ainsi introduit une réglementation légale de l'assistance juridique dans la procédure administrative (ATF 131 V 153 cons.3.1 ; Kieser, ATSG-Kommentar, no 22 ad art. 37). La jurisprudence y relative rendue dans le cadre de l'article 4 aCst. féd. sur les conditions de l'assistance judiciaire en procédure d'opposition (partie dans le besoin, conclusions non dépourvues de toute chance de succès, assistance objectivement indiquée d'après les circonstances concrètes) continue de s'appliquer, conformément à la volonté du législateur. Toutefois, le point de savoir si ces conditions sont réalisées doit être examiné à l'aune de critères plus sévères dans la procédure administrative (arrêt du TF du 23.09.2008 [8C_297/2008] cons. 3.3, Kieser, op. cit., n. 22 ad art. 37). L’existence d’une telle nécessité doit à son tour être jugée restrictivement : une représentation professionnelle n’est nécessaire que dans des cas exceptionnels, soulevant des questions de fait et de droit difficiles, pour lesquels une représentation par une association, un curateur ou un autre spécialiste n’entre pas en ligne de compte. Les capacités (notamment linguistiques) de l’assuré à comprendre la procédure doivent également être prises en considération (Dupont, in Commentaire romand LPGA, no 32 ad art. 37). Le seul fait qu’une décision formelle a été rendue, contre laquelle l’assuré a la possibilité de faire opposition, ne suffit pas pour justifier en soi le bénéfice d’un conseil gratuit (arrêt du TF du 23.09.2008 [8C_297/2008] cons. 3.3). Le droit à l’assistance gratuite d’un conseil a par exemple été admis sous l’angle des circonstances particulières : pour le recalcul du droit aux prestations complémentaires d’un ressortissant étranger, domicilié en Suisse, rentier AI, dont la fille mineure venait de prendre domicile chez lui. Le cas impliquait également d’autres assurances sociales et des éléments de droit étranger (arrêt du TF du 09.02.2016 [9C 492/2015] cons. 8) ; en matière de prestations complémentaires également, lorsqu’il faut vérifier, en présence du refus d’entrer en matière par l’assureur social, que la procédure de mise en demeure conformément à l’article 21 al. 4 LPGA a été correctement appliquée et qu’il faut juger de la licéité d’un changement de domicile au sein du canton, en lien avec un recalcul du droit aux prestations, ni la loi, ni la jurisprudence n’apportant de réponse claire à cette question (arrêt du TF du 03. 07. 2015 [9C 52/2015] cons. 4.2.1) et dans le cadre d’une demande de restitution de prestations complémentaires versées à tort, l’état de fait étant complexe, ce que démontrait déjà le fait que la commune avait dû s’adjoindre les services d’un expert externe pour traiter le cas, et le dossier étant par ailleurs incomplet, ce qui rendait les conséquences difficiles à évaluer pour l’assuré (arrêt du TF du 14.06. 2017 [9C_680/2016] cons. 4.4). Il a en revanche notamment été nié dans le cadre d’un simple calcul du droit à la prestation complémentaire annuelle (cf. Kieser, op. cit., n. 40 ad art. 37 et la réf. cit.).
4. En l’espèce, il apparaît que la recourante a été capable de s’opposer à la décision de refus de prestations complémentaires du 6 septembre 2023 en invoquant la situation géographique défavorable de l’immeuble vendu (rue à grand trafic et environnement peu, voire pas du tout attractif) et le fait que peu d’acheteurs s’étaient présentés. Elle avait également indiqué que la meilleure offre s’élevait à 770'000 francs. Après avoir été requise par la CCNC de produire les pièces attestant qu’elle n’avait pas trouvé d’acheteurs potentiels pour un prix supérieur et une copie de l’éventuelle expertise pour l’estimation de l’immeuble, l’intéressée, vraisemblablement sous la plume de sa fille, a sollicité un délai supplémentaire pour produire les documents demandés. Elle a également précisé avoir entrepris des démarches auprès de la gérance de courtage qui s’était occupée de la vente de l’immeuble et qu’elle était en attente du dossier de celle-ci. La recourante a ainsi fourni une argumentation tout à fait topique et il apparaît qu’elle avait elle-même déjà entrepris les démarches nécessaires auprès de la gérance à laquelle le mandat de la vente de l’immeuble avait été confié et su requérir un délai supplémentaire pour documenter son opposition. Les démarches pour former opposition et produire les documents requis par la CCNC étaient ainsi manifestement à la portée de l’intéressée, laquelle a dès lors, avec l’aide d’une personne de confiance (probablement sa fille), pu faire valoir ses arguments sans l’intervention d’un mandataire. La situation ne présentait par ailleurs pas un caractère exceptionnel au sens de la jurisprudence précitée, puisqu’elle n’exigeait en particulier pas des connaissances juridiques particulières et que l’intimée avait précisément indiqué à la recourante quels documents devaient être produits pour établir les arguments développés dans le cadre de l’opposition. Les éléments invoqués par l’intéressée dans son opposition ont d’ailleurs suffi pour que l’intimée considère que la valeur vénale de l’immeuble n’était pas celle retenue dans la décision initiale. Dans la décision du 26 mars 2024, l’intimé a en effet notamment reconnu que l’intéressée avait mis près de deux ans pour vendre l’immeuble, que le prix de vente avait dû être abaissé en raison du lieu de situation très bruyant, en particulier à cause de la proximité de la route principale, d’une usine d’incinération et de la voirie. Le fait que ce soit finalement le mandataire qui ait transmis les documents demandés par l’intimé ne change rien au fait que la recourante avait pu soulever seule les arguments déterminants et avait déjà entrepris les démarches auprès de la gérance pour satisfaire aux réquisitions de l’intimée. La Cour de céans ne doute pas que l’intéressée, au besoin avec l’aide de sa personne de confiance, aurait pu réunir ces documents. L’argument de la recourante selon lequel, âgée de 78 ans, elle n’était pas en mesure de comprendre la procédure ne convainc pas puisque, comme déjà mentionné, elle a très bien pu et su s'orienter seule déjà avant l’intervention de son mandataire professionnel, en faisant valoir tous les éléments pertinents et en entreprenant des démarches auprès de sa gérance de courtage. Il ressort par ailleurs du dossier que la recourante exerce encore une activité lucrative vraisemblablement auprès du Théâtre populaire romand (activité d’accueil) ce qui tend à démontrer que malgré son âge, elle conserve une vivacité d’esprit. L'intervention d’un mandataire professionnel n'était dès lors pas nécessaire au sens où l'entend la jurisprudence.
Il suit de ce qui précède que c'est à bon droit que l'intimée a dénié à la recourante le droit à des dépens au stade de la procédure d’opposition. Sa décision n’est dès lors pas critiquable et peut donc être confirmée, ce qui conduit au rejet du recours, sans frais, la loi spéciale n’en prévoyant pas (art. 61 let. fbis LPGA) et sans dépens vu l’issue de la cause (art. 61 let. g a contrario LPGA).
5. La recourante sollicite l'assistance judiciaire pour la procédure de recours devant la Cour de céans. Selon l’article 61 let. f LPGA, qui s’applique à la procédure devant le tribunal cantonal des assurances sociales, le droit de se faire assister par un conseil doit être garanti et lorsque les circonstances le justifient, l'assistance judiciaire gratuite est accordée au recourant. Selon la jurisprudence, les conditions d'octroi en sont réalisées si le requérant est indigent, l'assistance d'un avocat est nécessaire ou du moins indiquée et les conclusions du recours ne paraissent pas d'emblée vouées à l'échec (arrêt du TF du 10.07.2018 [9C_437/2018]). Ces mêmes critères sont repris par le droit cantonal neuchâtelois en matière de procédure administrative (art. 2 à 5 LAJ).
En l'espèce, compte tenu de la jurisprudence restrictive en matière d’assistance dans la procédure administrative des assurances sociales précitée et du fait que l’intéressée n’a apporté aucun élément susceptible de mettre en doute l’appréciation adéquate de l’intimée, son recours paraissait d’emblée dépourvu de toute chance de succès. Il y a dès lors lieu de rejeter sa demande d’assistance judiciaire.
**Par ces motifs,
la Cour de droit public**
1. Rejette le recours.
2. Rejette la demande d’assistance judiciaire.
3. Statue sans frais.
4. N’alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 20 décembre 2024