Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact
N° dossier: CDP.2023.83
Autorité: CDP
Date décision: 28.03.2024
Publié le: 03.07.2024
Revue juridique:
Titre: Assurance vieillesse et survivants. Examen du point de départ du délai de péremption du droit de demander la restitution de prestations versées à tort en cas d’erreur de l’administration.
Résumé:
Dans le cadre d’une administration de masse comme celle du régime de l’AVS, le moment de la constatation de son erreur par l’administration n’est pas celui de l’adaptation de la prestation à l’évolution des salaires et des prix mais celui du résultat de la procédure de révision du droit à cette prestation.
Articles de loi:
Art. 25 al. 1 LPGA Art. 25 al. 2 LPGA
A. A.________, née en 1944, s’était vu reconnaître par l’Office de l’assurance-invalidité du canton de Neuchâtel (ci-après : OAI) le droit à une allocation pour impotent de degré faible de l’assurance-invalidité (AI) dès le 1er mai 2007. A l’âge légal de la retraite de l’assurée, le 31 août 2008, cette allocation avait été convertie en allocation pour impotent de degré faible de l’assurance-vieillesse et survivants (AVS) avec garantie des droits acquis, versée par la Caisse de compensation AVS de l’industrie horlogère (ci-après : la CCIH).
En 2013, une procédure de révision du droit à l’allocation pour impotent initiée par l’OAI s’est achevée par la reconnaissance d’une aggravation de la situation de l’assurée et de son droit à une allocation d’impotence de degré moyen dès le 1er décembre 2011. Par décision du 21 novembre 2013, la CCIH a communiqué à l’assurée le décompte du calcul des montants qui allaient lui être versés mensuellement à ce titre, soit 1‘160 francs pour la période du 1er décembre au 31 décembre 2012 puis, dès le 1er janvier 2013, 1’170 francs.
A l’issue d’une nouvelle procédure de révision entreprise en août 2020 par l‘OAI, la CCIH a informé l‘assurée, par décision du 19 janvier 2021, que son droit à une allocation pour impotence de degré moyen était maintenu mais que le montant devait être corrigé pour l’avenir et de manière rétrospective dès lors que depuis décembre 2011, elle avait bénéficié à tort d’un montant AI au lieu d’un montant AVS. En effet, l’augmentation du degré d’impotence en âge AVS entraînant la perte des droits acquis en âge AI, c’est un droit à une allocation pour impotence de degré moyen AVS qui aurait dû lui être reconnu, ce qui justifiait de procéder à la reconsidération de la décision du 21 novembre 2013, manifestement erronée, et d’appliquer une réduction immédiate et rétroactive (5 ans au maximum). Elle a fixé le droit à l’allocation dès le 1er janvier 2021 à 598 francs.
L’intéressée a formulé une opposition à cette décision que la CCIH a rejetée par prononcé du 6 septembre 2021, confirmé sur recours par la Cour de droit public du Tribunal cantonal (arrêt du 30.08.2022 [CDP.2021.314] ; ci-après : Cour de droit public). Par décision du 6 septembre 2021, à laquelle l’assurée a fait opposition, la CCIH a également exigé la restitution de la somme de 25'860 francs, laquelle correspondait, déduction faite des allocations dues pour la période du 1er septembre 2016 au 31 août 2021, aux allocations versées à tort pour la période du 1er septembre 2016 au 31 décembre 2020. Le traitement de cette opposition a été suspendu d’un commun accord dans l’attente que la Cour de droit public se prononce sur la question de la reconsidération avec effet rétroactif du montant de l’allocation pour impotent. Reprenant cette procédure, une fois l’arrêt précité entré en force, la CCIH a établi une nouvelle décision de restitution le 12 décembre 2022 portant sur un montant de 16'292 francs. Saisie par l’assurée d’une nouvelle opposition, la CCIH l’a rejetée par prononcé du 7 février 2023 après avoir écarté le grief de la péremption.
B. A.________ recourt contre cette décision dont elle demande l’annulation, sous suite de frais et dépens, en concluant à ce qu’il soit dit qu’elle a droit à une allocation pour impotent moyenne de l’AVS d’un montant de 598 francs dès le 1er février 2021, que le montant de l’allocation pour impotent ne peut pas être modifié rétroactivement au 1er septembre 2016, que par conséquent elle n’est pas tenue à restitution des prestations indues servies entre le 1er septembre 2016 et le 31 janvier 2021 et dire qu’elle a droit à une allocation pour impotent d’un montant de 1'185 francs pour le mois de janvier 2021. Elle invoque exclusivement la péremption du droit de réclamer la restitution des prestations versées indûment entre le 1er septembre 2016 et le 31 août 2021. Elle retient que le délai d’un an dès la connaissance du fait fondant l’obligation de restituer a commencé à courir au 1er janvier 2015, soit la date à laquelle l’intimée, en l’informant de la légère augmentation du montant de son allocation pour impotent, aurait dû se rendre compte de son erreur.
C. Dans ses observations, la CCIH conclut au rejet du recours.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Par arrêt du 30 août 2022 (CDP.2021.314), entré en force de chose jugée, la Cour de droit public a retenu que c’était à juste titre que, le 19 janvier 2021, la caisse avait reconsidéré sa décision du 21 novembre 2013 avec effet rétroactif « limité à cinq ans en anticipation de ce qui pourra être exigé en restitution ». La question de l’effet dans le temps de la reconsidération ayant ainsi été définitivement tranchée, les conclusions du présent recours, dont on relève qu’elles correspondent mot pour mot à celles prises par la recourante dans la cause CDP.2021.314, sont par conséquent irrecevables.
Cela étant, le mémoire de recours (interjeté dans les formes et délai légaux) comprend les chiffres 26 (conclusion principale) et 27 (conclusion subsidiaire), qui arguent de la péremption de la demande de restitution, de sorte qu’il sera entré en matière dans cette mesure.
2. a) Les prestations indûment touchées doivent être restituées (art. 25 al. 1 LPGA). Le droit de demander la restitution s'éteint un an après le moment où l'institution d'assurance a eu connaissance du fait fondant l’obligation de restituer, mais au plus tard cinq ans après le versement de la prestation (art. 25 al. 2 1re phrase LPGA dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31.12.2020). Il s'agit de délais (relatif et absolu) de péremption et non de prescription (ATF 146 V 217 cons. 2.1, 142 V 20 cons. 3.2.2 et les réf. cit.). Ces délais ne peuvent par conséquent pas être interrompus (ATF 136 II 187 cons. 6). Le délai de péremption est sauvegardé une fois pour toutes lorsque l’autorité accomplit l’acte conservatoire que prescrit la loi. Est déterminant pour la sauvegarde du délai de péremption le moment où la caisse a rendu sa décision de restitution (ATF 138 V 74 cons. 5.2). A cet égard, le Tribunal fédéral a considéré qu’une première décision de restitution de prestations rendue avant l’échéance du délai de péremption sauvegarde valablement ce délai, quand bien même elle est par la suite annulée et remplacée sur le champ par une nouvelle décision de restitution portant sur un montant corrigé (arrêt du TF du 19.10.2022 [8C_366/2022] cons. 5.3.2 et les réf. cit.).
Depuis le 1er janvier 2021, le délai de péremption relatif est porté d’un à trois ans. L’application du nouveau délai de péremption aux créances déjà nées et devenues exigibles sous l’empire de l’ancien droit est admise, dans la mesure où la péremption était déjà prévue sous l’ancien droit et que les créances ne sont pas encore périmées au moment de l’entrée en vigueur du nouveau droit (ATF 131 V 425 cons. 5.2 ainsi que ATF 134 V 353 cons. 3.2 et arrêt du TF du 05.01.2015 [1C_540/2014] cons. 3.1). Si, au moment de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi, le délai de péremption relative ou absolue en vertu de l’ancien article 25 al. 2 LPGA a déjà expiré et que la créance est déjà périmée, celle-ci reste périmée.
b) Selon la jurisprudence, le délai de péremption relatif commence à courir dès le moment où l'administration aurait dû connaître les faits fondant l'obligation de restituer, en faisant preuve de l'attention que l'on pouvait raisonnablement exiger d'elle. L'administration doit disposer de tous les éléments qui sont décisifs dans le cas concret et dont la connaissance fonde – quant à son principe et à son étendue – la créance en restitution à l'encontre de la personne tenue à restitution (ATF 148 V 217 cons. 5.1.1, 146 V 217 précité cons. 2.1, 111 V 14 cons. 3). Si l'administration dispose d'indices laissant supposer l'existence d'une créance en restitution, mais que les éléments disponibles ne suffisent pas encore à en établir le bien-fondé, elle doit procéder, dans un délai raisonnable, aux investigations nécessaires. Si elle omet de le faire, le début du délai de péremption doit être fixé au moment où elle aurait été en mesure de rendre une décision de restitution si elle avait fait preuve de l'attention que l'on pouvait raisonnablement exiger d'elle. En revanche, lorsqu’il résulte d’ores et déjà des éléments au dossier que les prestations en question ont été versées indûment, le délai de péremption commence sans qu’il y ait lieu d’accorder à l’administration du temps pour procéder à des investigations supplémentaires (arrêt du TF du 03.10.2022 [8C_78/2022] cons. 4.4 et les réf. cit.).
Cependant, lorsque le versement de prestations indues repose sur une erreur de l'administration, on ne saurait considérer comme point de départ du délai le moment où l’erreur a été commise par l’administration, mais le moment auquel celle-ci aurait dû, dans un deuxième temps (par exemple à l'occasion d'un contrôle) se rendre compte de son erreur en faisant preuve de l'attention requise. En effet, si l’on plaçait le moment de la connaissance du dommage à la date du versement indu, cela rendrait souvent illusoire la possibilité pour l’administration de réclamer le remboursement de prestations allouées à tort en cas de faute de sa part (ATF 148 V 217 cons. 5.1.2 ; arrêt du TF du 03.10.2022 [8C_78/2022] cons. 4.5).
3. En l’espèce, la recourante ne conteste pas avoir perçu les allocations litigieuses en raison d’une erreur de l’intimée ni que, dans ces circonstances, le délai de péremption n’a pas commencé à courir au moment où la caisse a fixé, par erreur, par décision du 21 novembre 2013, les montants de son allocation pour impotent de degré moyen de l’AVS en fonction des montants (plus élevés) de l’allocation pour impotent de l’assurance-invalidité. La recourante considère en revanche que la CCIH aurait dû s’apercevoir de son erreur dès le 1er janvier 2015, voire au plus tard le 1er janvier 2019, lorsque le montant de son allocation pour impotent a été augmenté. On ne saurait la suivre. L’augmentation de l’allocation pour impotent de l’AVS en 2015, respectivement en 2019, était la conséquence de l’adaptation des rentes AVS à l’évolution des salaires et des prix, selon l’article 33ter LAVS, qui a fait l’objet d’une communication à tous les ayants droit. Or, le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de préciser (ATF 139 V 570), dans un cas où une caisse de compensation avait fait une erreur lors de l'octroi des prestations complémentaires à un assuré, que l'on ne pouvait pas déduire de la circonstance que ces prestations étaient fixées pour la durée d'une année et recalculées annuellement que les services chargés de les fixer et de les verser devaient avoir raisonnablement connaissance de leur caractère erroné dans le cadre de leur examen périodique ; en revanche, tel était le cas au moins tous les quatre ans lors du contrôle des conditions économiques des bénéficiaires au sens de l'article 30 OPC-AVS/AI. En effet, toujours selon le Tribunal fédéral, dans le cadre d'une administration de masse, il ne pouvait pas être exigé des services compétents qu'ils procèdent à un contrôle annuel de chaque élément du calcul des prestations complémentaires de l'ensemble des bénéficiaires, ce pourquoi d'ailleurs l'article 30 OPC-AVS/AI prévoyait un contrôle tous les quatre ans au moins. Ultérieurement, le Tribunal fédéral a considéré que ce principe valait mutatis mutandis pour le régime des allocations familiales qui est également une administration de masse (arrêt du TF du 03.02.2021 [8C_405/2020] cons. 3.2.2 et la réf. cit.). Partant, exiger des caisses compétentes dans le régime de l’AVS, qui est également une administration de masse, un contrôle accru de chaque élément du calcul des rentes ou des allocations pour impotent de l’ensemble des bénéficiaires au moment où celles-ci sont adaptées à l’évolution des salaires et des prix, ne serait clairement pas réaliste. Il y a ainsi lieu de retenir que, dans le cas particulier, ce n'est qu’au terme de la procédure de révision de l’allocation pour impotent de l’AVS de la recourante (mise en œuvre par l’OAI au mois d’août 2020), qui coïncide avec le courrier du 18 janvier 2021 par lequel l’OAI a transmis à la CCIH, pour notification à l’assurée, la décision de maintien de son droit à une allocation pour impotent de degré moyen, que la caisse a constaté, dans un deuxième temps, son erreur. Attendu que, depuis le 1er janvier 2021 le délai de péremption relatif est de trois ans, que la péremption était déjà prévue sous l’ancien droit en vigueur jusqu’au 31 décembre 2020 et que les créances litigieuses n’étaient pas encore périmées le 1er janvier 2021, c’est le nouveau délai de péremption de trois ans qui s’applique au cas d’espèce.
Ce qui précède rend dès lors sans objet la question de savoir si le délai de péremption a été valablement sauvegardé par la première décision de restitution de l’intimée du 6 septembre 2021, puisque la nouvelle décision de restitution du 12 décembre 2022 a quoi qu’il en soit été rendue dans le respect du délai de péremption de trois ans.
4. Le recours, qui se révèle ainsi mal fondé, doit être rejeté. Il est statué sans frais, la loi spéciale n’en prévoyant pas (art. 61 let. f bis LPGA) et sans dépens vu l’issue du litige (art. 61 let. g LPGA a contrario).
**Par ces motifs,
la Cour de droit public**
1. Rejette le recours.
2. Statue sans frais.
3. N’alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 28 mars 2024