Assurance-chômage. Aptitude au placement (assuré en attente de décisions de l’assurance-accidents et de l’assurance-invalidité).

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N° dossier: CDP.2023.43

Autorité: CDP

Date décision: 10.06.2024

Publié le: 05.09.2024

Revue juridique:

Titre: Assurance-chômage. Aptitude au placement (assuré en attente de décisions de l’assurance-accidents et de l’assurance-invalidité).

Résumé:

Le fait que, sur la période litigieuse, le médecin d’arrondissement de la CNA et le service médical régional de l’OAI aient considéré que l’assuré avait recouvré une pleine capacité de travail médico-théorique, alors que le médecin traitant attestait une incapacité totale de travail, est de nature à susciter le doute sur la question de l’inaptitude au placement. Ce doute est suffisant pour admettre que l’inaptitude au placement sur la période litigieuse n’est pas manifeste.

Articles de loi:

Art. 8 al. 1 litt. f LACI Art. 15 LACI Art. 16 LACI Art. 28 LACI Art. 70 al. 2 litt. b LPGA Art. 15 al. 3 OACI

A. A.________, né en 1961, a travaillé en dernier lieu en qualité d’opérateur sur machine (intérimaire) auprès de la société B.________ SA. Le 9 avril 2021, il a été victime d’un accident, sa main droite ayant été écrasée dans une machine industrielle. Il a été mis au bénéfice d’indemnités journalières de la part de la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents (ci-après : CNA) dès cette date. Le 28 juin 2021, il a déposé une demande de prestations auprès de l’Office de l'assurance-invalidité du canton de Neuchâtel (ci-après : OAI), faisant valoir une incapacité de travail totale depuis son accident. Son employeur a mis fin aux rapports de travail avec effet au 24 septembre 2021. Le 14 juin 2022, la CNA a avisé le prénommé qu’elle cesserait le versement des indemnités journalières à compter du 1er août suivant, motif pris que son médecin d’arrondissement considérait qu’il n’avait plus besoin de traitement. Par décision du 23 septembre 2022, à laquelle il s’est opposé, elle lui a alloué une rente d’invalidité de 22 % ainsi qu’une indemnité pour atteinte à l’intégrité au taux de 30 %. Sur la base des constatations médicales, elle estimait que les séquelles organiques de l’accident ne l’empêcheraient pas d’exercer en plein une activité pouvant s’effectuer essentiellement avec le membre supérieur gauche, la main droite conservant une simple fonction d’appui pour des gestes très légers non répétitifs. Quant aux troubles psychogènes, il n’appartenait pas à la CNA d’en répondre, car ils n’étaient pas en lien de causalité adéquate avec l’accident.

Dans ce contexte, A.________ a déposé le 5 septembre 2022 une demande d’indemnités de chômage à partir du mois d’août 2022. Il a précisé qu’il était actuellement en incapacité de travail, en renvoyant aux certificats de la Dre C.________ attestant une incapacité de travail totale depuis l’accident jusqu’au 30 novembre 2022, et qu’une demande AI était en cours de traitement. À la suite de deux entretiens avec un conseiller de l’Office du marché du travail (ci-après : l’OMAT) où il est apparu qu’un retour à l’emploi à 100 %, selon le taux recherché par l’assuré, n’était pas envisageable actuellement ni dans les mois à venir, la Caisse de chômage Unia (ci-après : la caisse) à laquelle il s’était inscrit, a été informée par l’OMAT d’une aptitude au placement à partir du 30 septembre 2022 (transmission d’information du 04.10.2022). Par avis du 4 octobre 2022, la caisse a néanmoins soumis le cas à l’Office des relations et des conditions de travail (ci-après : ORCT) pour qu’il se prononce sur l’aptitude au placement de l’assuré. Invité par l’ORCT à répondre à un certain nombre de questions (courrier du 10.10.2022), l’intéressé a notamment exposé qu’il disposait, à l’heure actuelle, d’une capacité de travail limitée à 20 % en raison de l’impossibilité de recourir à l’usage de sa main droite et qu’il ne saurait être considéré comme manifestement inapte au placement. Il a transmis ses recherches d’emploi depuis le mois d’août 2022 (courrier du 21.10.2022).

Par décision du 3 novembre 2023, l’ORCT a admis l’aptitude au placement de l’assuré dès le 30 septembre 2022, mais l’a niée entre le 10 août et le 29 septembre 2022 au motif qu’il se trouvait en incapacité de travail totale sur cette période. Saisi d’une opposition de l’intéressé (02.12.2022), l’ORCT l’a rejetée et a confirmé son prononcé par décision sur opposition du 3 janvier 2023. Dans l’intervalle, l’OAI a informé l’assuré qu’il envisageait de lui reconnaître le droit à une rente entière du 1er avril au 31 août 2022 (projet de décision du 07.12.2022). Il précisait que, selon l’avis de son service médical régional, il avait recouvré une capacité de travail médico-théorique de 100 % dans une activité adaptée dès le 25 mai 2022, raison pour laquelle le droit à la rente s’éteignait à partir du 1er septembre suivant.

B. A.________ recourt contre la décision sur opposition de l’ORCT auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal en concluant à son annulation et à ce que les prestations de l’assurance-chômage lui soient octroyées dès le 10 août 2022, sous suite de frais et dépens. En substance, il fait grief à l’intimé de s’être fondé sur les certificats d’incapacité de travail de la Dre C.________ pour nier son aptitude au placement, alors que l’assurance-accidents a écarté l’appréciation de cette médecin et retenu une pleine capacité de travail dans une activité adaptée à compter du 1er août 2022. Il soutient par ailleurs avoir effectué des recherches d’emploi de quantité et de qualité suffisante depuis le 2 août 2022, si bien que son aptitude au placement entre le 10 août et le 29 septembre 2022 aurait dû être reconnue.

C. Dans ses observations, l’intimé pointe les contradictions du recourant, met en doute ses recherches d’emploi sur la période litigieuse et conclut au rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) L'assuré a droit à l'indemnité de chômage si, entre autres conditions, il est apte au placement (art. 8 al. 1 let. f LACI). Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d'intégration, et qui est en mesure et en droit de le faire (art.15 al.1 LACI). L'aptitude au placement comprend deux éléments : la capacité de travail d'une part, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail – plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée – sans que l'assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne, et, d'autre part la disposition à accepter un travail convenable au sens de l'article 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs potentiels. Lorsqu’un assuré est disposé à travailler, en mesure et en droit de le faire et qu’il cherche du travail, il est en principe réputé apte à être placé, indépendamment de ses chances sur le marché du travail. S’il existe des doutes sérieux quant à la capacité de travail d’un chômeur, l’autorité cantonale peut ordonner qu’il soit examiné par un médecin-conseil, aux frais de l’assurance (art. 15 al. 3 LACI).

b) En cas de capacité de travail restreinte, il convient de distinguer entre une incapacité passagère de travail (totale ou partielle) au sens de l’article 28 LACI et les assurés handicapés au sens de l’article 15 al. 2 LACI. Ces situations constituent des exceptions au principe de l’assurance-chômage selon lequel il n’y a lieu à prestations qu’en cas d’aptitude au placement de l’assuré. La délimitation entre les assurés en incapacité passagère de travailler et les assurés handicapés s’opère en ayant recours au critère du caractère temporaire de la limitation de la capacité de travail.

b/aa) L’article 28 LACI s’applique aux cas d’incapacité passagère de travail et non aux atteintes durables et importantes à la capacité de travail et de gain. Selon son alinéa 1, les assurés qui, passagèrement, ne sont aptes ni à travailler ni à être placés ou ne le sont que partiellement en raison d’une maladie (art. 3 LPGA), d’un accident (art. 4 LPGA) ou d’une grossesse et qui, de ce fait, ne peuvent satisfaire aux prescriptions de contrôle, ont droit à la pleine indemnité journalière s’ils remplissent les autres conditions dont dépend le droit à l’indemnité. L’alinéa 4 prévoit une norme de coordination pour régler l’indemnisation par l’assurance-chômage des chômeurs qui, ayant épuisé leur droit selon l’alinéa 1, sont encore passagèrement frappés d’incapacité restreinte de travail et touchent des indemnités journalières d’une assurance. L’alinéa 5 impose au chômeur d’apporter la preuve de son incapacité ou de sa capacité de travail en produisant un certificat médical; l’autorité cantonale ou la caisse peut toujours ordonner, aux frais de l’assurance, un examen médical par un médecin-conseil.

b/bb) En cas d’atteinte à la santé de longue durée, l’aptitude au placement (art. 15 LACI) est le critère de délimitation déterminant (ATF 136 V 95 cons. 5.2). Selon l’article 15 al. 2 1re phrase LACI, le handicapé physique ou mental est réputé apte à être placé lorsque, compte tenu de son infirmité et dans l’hypothèse d’une situation équilibrée sur le marché de l’emploi, un travail convenable pourrait lui être procuré sur ce marché. La compétence pour régler la coordination entre l’assurance-chômage et l’assurance-invalidité a été confiée au Conseil fédéral (art. 15 al. 2 2e phrase LACI). Celui-ci a fixé que lorsque, dans l’hypothèse d’une situation équilibrée sur le marché du travail, un handicapé n’est pas manifestement inapte au placement et qu’il s’est annoncé à l’assurance-invalidité ou à une autre assurance, il est réputé apte au placement jusqu’à la décision de l’autre assurance (art. 15 al. 3 OACI). Dans le même sens, l’article 70 al. 2 let. b LPGA prévoit l’obligation pour l’assurance-chômage d’avancer les prestations dont la prise en charge par l’assurance-accidents ou l’assurance-invalidité est contestée. Dans ce contexte, les exigences d'aptitude au placement de l'article 15 al. 1 LACI ̶ lesquelles comprennent, d'une part, la capacité de travailler (condition objective) et, d'autre part, la disposition à accepter un travail (condition subjective) ̶ s'apprécient avec davantage de souplesse. Ainsi, l'aptitude au placement ne peut être niée que si l'assuré est manifestement inapte au placement. La réduction des exigences ne touche cependant que l'un des éléments de l'aptitude au placement, à savoir la condition de la capacité de travailler, et non celle de la volonté de réintégrer le marché du travail (arrêt du TF du 16.09.2020 [8C_680/2019] cons. 3.1 et les références). Le point de savoir si un assuré est incapable de travailler s'apprécie sur la base des constatations médicales. Si les rapports médicaux sont contradictoires, l'inaptitude n'est pas réputée manifeste. Il y a donc lieu d'admettre l'aptitude au placement aussi longtemps que l'inaptitude ne ressort pas sans ambiguïté des rapports médicaux (arrêt du TF du 03.09.2008 [8C_749/2007] cons. 5.4). La disponibilité sur le marché du travail doit toujours exister durant la période d'attente de la décision de l'office AI. Il faut que le chômeur handicapé soit disposé à accepter un emploi correspondant à sa capacité de travail résiduelle et qu'il recherche effectivement un tel emploi. S'il n'est pas disposé à accepter un tel emploi ou s'estime totalement incapable de travailler, il est inapte au placement et ne peut prétendre à l'avance des prestations par l'assurance-chômage (arrêt du TF du 05.03.2020 [8C_242/2019] cons. 2 et la référence). En vertu du principe de proportionnalité, l'insuffisance de recherches d'emploi doit cependant être sanctionnée, en premier lieu, par une suspension du droit à l'indemnité. Pour admettre une inaptitude au placement en raison de recherches insuffisantes, il faut que l'on se trouve en présence de circonstances tout à fait particulières. C'est le cas, notamment, si l'assuré, malgré une suspension antérieure de son droit à l'indemnité, persiste à n'entreprendre aucune recherche ou lorsque, nonobstant les apparences extérieures, on peut mettre en doute sa volonté réelle de trouver du travail (arrêt du TF du 03.09.2008 [8C_749/2007] cons. 5.6.1). Si l’on constate certains efforts de la part de la personne assurée, on ne peut en principe pas conclure à l’absence de disposition au placement, sauf s’il est prouvé qu’il n’y avait pas d’intention de reprendre une activité salariée malgré les apparences (ATF 146 V 210, cons. 5.1 et les références).

c) L'assurance-invalidité et l'assurance-chômage ne sont pas des branches d'assurance complémentaires dans le sens qu'un assuré privé de capacité de gain pourrait dans tous les cas invoquer soit l'invalidité soit le chômage. Celui qui n'a pas droit à une rente d'invalidité malgré une atteinte importante à la santé n'est pas nécessairement apte au placement du point de vue de l'assurance-chômage. Le droit à des prestations de chacune de ces branches d'assurance dépend de conditions spécifiques. Ainsi, l'assurance-invalidité se fonde sur la notion de capacité de travail, tandis que celle d'aptitude au placement est déterminante en ce qui concerne l'assurance-chômage (arrêt du TF du 09.02.2011 [8C_245/2010] cons. 5.3 et les références).

3. En l’espèce, le litige porte uniquement sur le point de savoir si l’intimé était fondé à déclarer le recourant inapte au placement entre le 10 août et le 29 septembre 2022. A mesure que ce dernier se trouvait à l'époque déterminante en attente d'une décision de l'assurance-invalidité, c’est à juste titre que l’intimé a retenu que le cas relevait des articles 15 al. 2 LACI et 15 al. 3 OCAI, et non de l’article 28 LACI. Dans le cadre de son mémoire de recours, l’intéressé ne soutient plus que cette disposition serait applicable.

L’intimé s’est exclusivement fondé sur l’incapacité totale de travail attestée par la Dre C.________ pour nier l’aptitude au placement du recourant avant le 29 septembre 2022. Il ressort pourtant du dossier que, sur la période litigieuse, le médecin d’arrondissement de la CNA a estimé que l’intéressé disposait d’une pleine capacité de travail dans une activité adaptée à ses limitations fonctionnelles. Le service médical régional de l’OAI a également considéré qu’il avait recouvré une capacité de travail médico-théorique de 100 % dans une activité adaptée dès le 25 mai 2022. Dans ces circonstances, l’intimé ne pouvait pas exclure d’emblée toute capacité résiduelle de travail du recourant. Peu importe que les décisions de la CNA et de l’OAI ne fussent pas en force au moment du prononcé querellé. Ces éléments sont en effet de nature à susciter le doute sur la question de l’inaptitude au placement, doute qui est suffisant pour admettre que l’inaptitude au placement entre le 10 août et le 29 septembre 2022 n’est pas manifeste. Il est vrai que le recourant s’est d’abord référé aux certificats médicaux de la Dre C.________ avant d’en contester la valeur probante. Ce comportement paradoxal peut s'expliquer par la situation singulière dans laquelle se trouve un assuré en attente de décisions de la part d’autres assurances (en l’occurrence l’assurance-accidents et l’assurance-invalidité), puisqu’il doit à la fois rendre plausible une incapacité de gain et démontrer son aptitude au placement s'il compte toucher des prestations de l'assurance-chômage durant l’instruction du droit à la rente. On ne peut donc pas lui en tenir rigueur.

4. Les considérations ci-avant conduisent à l’admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que le recourant est déclaré apte au placement dès le 10 août 2022.

5. Il y a lieu de statuer sans frais, dès lors que la LACI ne prévoit pas que la procédure est soumise à des frais judiciaires (art. 61 let. fbis LPGA). Assisté par une mandataire professionnelle, le recourant a droit à une indemnité de dépens (art. 61 let. g LPGA). Celle-ci doit être déterminée sans égard à la valeur litigieuse d’après l’importance et la complexité du litige. Me D.________ n’ayant pas d.osé un état de ses honoraires et frais, les dépens seront fixés sur la base du dossier (art. 64 al. 2 LTFrais). L’activité déployée peut être évaluée à quelque 8 heures. Eu égard au tarif appliqué par la Cour de droit public, de l’ordre de 280 francs de l’heure (CHF 2’240), des débours à raison de 10 % des honoraires (CHF 224) et de la TVA au taux de 7,7 % dès lors que l’activité a été déployée avant le 1er janvier 2024 (CHF 189.75), l’indemnité de dépens sera fixée à 2'653.75 francs.

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Admet le recours.

2. Réforme la décision sur opposition du 3 janvier 2023 en ce sens que l’opposition est admise et que l’aptitude au placement du recourant est reconnue dès le 10 août 2022.

3. Statue sans frais.

4. Alloue au recourant une indemnité de dépens d’un montant de 2'653.75 francs à charge de l’intimé.

Neuchâtel, le 10 juin 2024