Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact
N° dossier: CDP.2023.333
Autorité: CDP
Date décision: 16.08.2024
Publié le: 18.03.2025
Revue juridique:
Titre: Recours avocat/notaire. Sanction disciplinaire (amende de 1'000 francs).
Résumé:
**L'usage d'un papier à lettre professionnel, respectivement de l’adresse de courrier électronique professionnel, et la référence à la qualité d'avocat dans les rapports avec les tiers sont des éléments à eux seuls suffisants pour considérer qu’un avocat agit comme tel et entraîner l'application de la LLCA, soit soumettre son activité à la surveillance instituée par cette loi. Ceci vaut indépendamment du nombre de fois où cette façon de procéder est survenue, de même que quand bien même cela interviendrait dans un cadre privé.
Par ailleurs, dès lors qu’aux yeux du public, les propos tenus par un avocat revêtent une certaine autorité et sont à première vue pris au sérieux, une partie non assistée ne pouvant discerner le caractère éventuellement fantaisiste des menaces dont elle fait l’objet, soit tout particulièrement en présence de menaces de sanctions pénales non fondées dirigées par un avocat, ces dernières sont contraires à l’obligation générale de soin et de diligence de l’article 12 let. a LLCA.
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Par arrêt du 19.02.2025 (réf. 2C_420/2024), le TF a rejeté le recours en matière de droit public déposé contre cette décision.**
Articles de loi:
Art. 29 al. 2 CST.F/1999 Art. 12 litt. a LLCA Art. 17 LLCA
Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 19.02.2025 [2C_420/2024]
A. Par courrier du 15 octobre 2021, le conseiller communal de Z.________ en charge du dicastère des ressources humaines, des espaces publics, des énergies et de la sécurité (ci-après : le conseiller communal, directeur de la sécurité), s’est plaint auprès de A.________ de son « attitude délibérément provocatrice et intimement blessante pour l'un [des] collaborateurs » de la sécurité publique, spécialement depuis plus d'un mois, en lien avec des faits survenus les 14 septembre et 5 octobre 2021. Les interventions et oppositions systématiques du prénommé avaient « monopolis[é] indûment et de manière chronophage les forces de deux chefs de service et un chef de dicastère ». Le « ton menaçant et discourtois de [ses] communications avec les autorités » apparaissait par ailleurs comme « * peu digne de la considération que [ces dernières] mérit[ai]ent et de la confiance que le public d[evai]t pouvoir accorder à un mandataire professionnel au sens de l’article 12 LLCA* ». Aussi, la lettre du 15 octobre 2021 était-elle adressée en copie à l’Autorité de surveillance des avocates et des avocats (ci-après : ASA), accompagnée des échanges intervenus dans ce cadre entre A.________ et la commune Z.________(ci-après : Z.________). Plus spécifiquement, ledit conseiller communal reprochait au prénommé de s'être interposé dans une intervention ordinaire de la sécurité publique le 14 septembre 2021 (pour une question de stationnement d'un camion) qui ne le concernait pas et de s'acharner à obtenir l’identité de l'agent concerné, respectivement, de s’être fait l’auteur de récriminations suite à une amende d'ordre qu'il s'était vu infliger le 5 octobre 2021 pour un parcage non conforme, demandant la récusation de l'agent verbalisateur qui était le même que celui impliqué dans les faits du 14 septembre 2021. Spontanément, A.________ a fait savoir à l’ASA, tout en donnant quelques explications sur le déroulement des faits, qu'il n'était pas intervenu comme avocat dans les faits dénoncés par Z.________. Il requérait ainsi le classement sans suite de la procédure. Le 16 décembre 2021, l'ASA l’a informé qu'elle ouvrait une procédure disciplinaire à son encontre suite à la dénonciation du 15 octobre 2021 et l'invitait à se déterminer formellement sur le contenu de celle-ci, ce qu’il a fait le 9 février 2022. En substance, il réitérait que les événements rapportés par le conseiller communal, directeur de la sécurité, ressortaient exclusivement de son comportement privé, lequel échappait aux règles professionnelles de l'article 12 LLCA ; subsidiairement, que ni les faits du 14 septembre 2021, ni ceux du 5 octobre 2021 ne constituaient une violation des règles professionnelles ; qu'enfin, les propos qu'il avait tenus aux autorités ou collaborateurs concernés étaient exempts de grossièretés ou d'outrages et relevaient de sa liberté d'expression, d'autant plus qu'il s'exprimait à titre privé et non comme avocat. Z.________, s’interrogeant sur la compatibilité des termes qui y étaient utilisés par A.________ avec sa profession d’avocat, a encore fait suivre à l’ASA un échange de courriels intervenu entre ce dernier et le conseiller communal, directeur de la sécurité, entre le 28 avril et le 3 mai 2022. Le prénommé a pu s’exprimer à ce propos.
Par courrier du 26 avril 2022, l’ingénieur cantonal auprès du Service des ponts et chaussées (ci-après : SPCH) s'est adressé à l’ASA, afin de porter à sa connaissance que différents agissements de A.________ dépassaient ce qui pouvait être admis d’un avocat dans ses relations avec une autorité administrative et ses agents. En résumé, il indiquait que, dans le cadre de la mise à l'enquête publique du projet d'évitement routier de Z.________ [] en juin 2019 et de la procédure qui avait suivi, le prénommé, représentant d'opposants au projet, avait nommément accusé deux collaborateurs du SPCH de « tentatives de contrainte » à l'encontre d'une « * veuve qui s'était approchée de [lui] indirectement ». Plus exactement, il les avait accusés d’avoir tenté de « soutirer un retrait d'opposition » « * dès son veuvage* », en soulignant que cette manière de procéder était « * choquante* » et « inadmissible », qu'une dénonciation serait faite au Ministère public et une communication diffusée aux médias, respectivement, qu'il « reviendr[ait] avec une procuration ». L'ingénieur cantonal précisait notamment que les collaborateurs concernés avaient été fortement affectés de se voir injustement accusés devant le chef du Département du développement territorial et de l'environnement (ci-après : DDTE), le secrétariat général de ce département et lui-même. Ils avaient été alarmés par l'annonce d'une dénonciation pénale, qui ne s'était pas concrétisée, l'offense et l'intention d'effrayer étant manifestes. L'ingénieur cantonal s'interrogeait également sur le ton de A.________ dans ces échanges écrits. Le 17 juin 2022, l'ASA a notamment informé le prénommé de la jonction des deux causes dont elle avait été saisie (dénonciations de Z.________ et du SPCH), l'invitant à se déterminer sur le fond de cette seconde dénonciation, ce qu’il a fait le 31 octobre suivant. En substance, il contestait l'entier de son contenu et toute violation des règles de la profession d'avocat. Plus particulièrement, il niait avoir accusé spécifiquement les employés de l'État d'un comportement pénal et considérait que la mention d'une dénonciation pénale ne violait pas les règles professionnelles et n'excédait pas sa liberté d'expression. Il contestait également que le ton général qu'il avait employé dans certains échanges écrits ait dépassé ce qui pouvait être admis d'un avocat dans sa relation avec les autorités administratives et ses agents. Il requérait dès lors également le classement de cette seconde procédure sans suite. Le 9 décembre 2022, l'ingénieur cantonal a transmis à I'ASA la copie d'un courrier du 16 novembre 2022 de la veuve dont il était question, dans lequel elle indiquait en substance qu'ayant appris que son nom était mentionné dans un échange de correspondances entre un avocat et le SPCH, elle souhaitait obtenir des informations à ce propos, étant précisé qu'elle n'avait jamais désigné de représentant dans l’affaire « projet [], Évitement Est de Z.________* ». A.________ a pu se déterminer à ce sujet.
Par décision du 3 octobre 2023, l’ASA a infligé au prénommé une amende de 1'000 francs, respectivement, invité le Service cantonal de la population à procéder à l’inscription de cette mesure disciplinaire au rôle officiel du barreau, dès l’entrée en force du prononcé. En résumé, elle a admis qu’il ne faisait aucun doute que A.________ avait agi dans l'exercice de sa profession d’avocat dans le cadre des faits dénoncés par l'ingénieur cantonal. S’agissant de ceux rapportés par Z.________, elle a considéré que, bien qu’ayant agi pour son propre compte, ayant même expressément précisé dans un de ses courriels qu’il intervenait à titre privé, il l'avait fait à plusieurs reprises en utilisant son adresse électronique professionnelle et en se prévalant de son titre d'avocat, dans des échanges au contenu de nature juridique et en évoquant des suites procédurales. Or, la définition très large de la notion d'exercice de la profession d'avocat retenue par le Tribunal fédéral, même dans une activité privée lorsque l'avocat se présentait comme tel, conduisait à retenir que les échanges litigieux avec Z.________ étaient aussi soumis à la surveillance disciplinaire de l'ASA. Celle-ci a considéré que les propos que A.________ y avait tenus constituaient des attaques personnelles à l'égard d'un fonctionnaire de police, qu’ils étaient déplacés, inutilement dénigrants et blessants, voire menaçants, qu’ils avaient été tenus par écrit et à réitérées reprises, de sorte qu’ils étaient inacceptables et constitutifs d'une violation de l'article 12 let. a LLCA. De même, elle a admis, concernant les faits dénoncés par l’ingénieur cantonal, que la menace, ou pire l'affirmation, de plaintes pénales à tout va, sur des fondements inexistants, adressées à des représentants des autorités de tous les niveaux en usant d'un ton blessant et dénigrant était inacceptable et constituait là également une violation de l'article 12 let. a LLCA. L’ASA a retenu que les manquements relevaient d’une gravité certaine, d’où le prononcé d’une amende et non d’un avertissement ou d’un blâme. En effet, A.________ s’était adressé de manière inconvenante aux autorités, au sens large, et ce dans deux affaires distinctes et de manière répétée. D’ailleurs, dans une précédente affaire qui lui avait été dénoncée par la police neuchâteloise également en lien avec des propos inconvenants à l’égard des autorités, l’ASA avait, dans une correspondance du 13 avril 2021, exhorté le prénommé à modérer son verbe.
B. A.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre ladite décision du 3 octobre 2023, en concluant à son annulation. Il demande, principalement, le renvoi de la cause à l’ASA pour nouvelle décision au sens de son mémoire, subsidiairement, le classement du volet relatif à la dénonciation de Z.________ et au prononcé, au maximum, d’un avertissement, voire d’un blâme, le tout sous suite de frais et dépens. Sur le plan formel, le recourant invoque une violation de son droit d’être entendu, en ce sens que l’intimée se référait à l’affaire avec la police neuchâteloise, en particulier à son courrier du 13 avril 2021, alors que le dossier de cette cause n’avait pas été formellement produit dans les affaires ASA.2021.48 et ASA.2022.14. Il relève par ailleurs que, dans la mesure où par cette lettre l’intimée avait classé l’affaire ASA.2019.26, il n’avait pas pu contester « les éventuels sermons infondés » qui lui étaient adressés dans le cadre du développement de cette missive du 13 avril 2021. Aussi, ceux-ci ne pouvaient, eussent-ils existé, servir de circonstances pertinentes dans l'examen de la sanction relative à la présente cause. Ceci étant, le recourant soutient que la dénonciation de Z.________ échapperait à la compétence de l’intimée, puisque les faits en cause relèveraient de sa sphère privée. En effet, il ne serait ici pas intervenu dans l’exercice d’une activité professionnelle rémunérée, mais pour son propre compte ; or, il ne pouvait être son propre avocat. Enfin, le recourant estime que, sous l’angle de la sanction prononcée, la décision entreprise est mal fondée. Plus exactement, tout en admettant en substance les faits dénoncés par le SPCH, il est d’avis que ceux-ci ne sauraient à eux seuls justifier une amende de 1'000 francs. Il conteste par ailleurs que ces faits s’inscrivent dans le cadre d’une récidive, à mesure qu’aucune sanction n’est inscrite à son encontre au rôle officiel du barreau. En définitive, le recourant considère que, « pour un premier comportement isolé contraire à la LLCA relativement bénin », un avertissement serait amplement suffisant, ce d’autant plus que son mobile aurait été « honorable ». Subsidiairement, il soutient que, dans la pire des hypothèses, seul un blâme pourrait lui être infligé.
C. Sans formuler d’observations, l’intimé dépose tant les dossiers ASA.2021.48 et ASA.2022.14 que le dossier ASA.2019.26.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a/aa) Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de nature formelle ancrée à l'article 29 al. 2 Cst. féd., dont la violation entraîne l'annulation de la décision attaquée, sans égard aux chances de succès du recours sur le fond (ATF 141 V 495 cons. 2.2, 137 I 195 cons. 2.2, 135 I 279 cons. 2.6.1). Une violation du droit d'être entendu peut être réparée devant une instance supérieure si celle-ci dispose d’un libre pouvoir de cognition et qu'il n'en résulte aucun préjudice pour le justiciable (ATF 136 III 174 cons. 5.1.2, 135 I 279 cons. 2.6.1). La réparation de la violation du droit d'être entendu doit toutefois rester l'exception et n'est admissible que dans l'hypothèse d'une atteinte aux droits procéduraux de la partie lésée qui n'est pas particulièrement grave. Si par contre l'atteinte est importante, il n'est en règle générale pas possible de remédier à la violation. Une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 137 I 195 cons. 2.3.2 ; arrêt du TF du 21.07.2014 [2C_980/2013] cons. 4.3).
En matière de surveillance des avocats, le pouvoir de cognition limité de l'autorité de recours (art. 33 let. d LPJA) ne rend en principe pas possible une réparation du vice devant la Cour de céans, si bien qu’il convient d'examiner le grief de violation du droit d'être entendu avant tout autre (ATF 135 I 279 cons. 2.6.1, arrêt du TF du 14.06.2012 [5A_278/2012] cons. 4.1).
a/bb) Le droit d’être entendu sert non seulement à établir correctement les faits, mais constitue un droit indissociable de la personnalité garantissant à un particulier de participer à la prise d’une décision qui touche sa situation juridique (arrêts du TF des 19.07.2018 [8C_670/2017] cons. 7.2 et 09.02.2016 [8C_176/2015] cons. 2.2). Le droit d'être entendu garanti par l'article 29 al. 2 Cst. féd. comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 cons. 4.1, 142 III 48 cons. 4.1.1, 140 I 285 cons. 6.3.1 et les arrêts cités). Il s'agit de permettre à une partie de pouvoir mettre en évidence son point de vue de manière efficace (ATF 142 III 48 cons. 4.1.1 et les arrêts cités). Le droit de s'exprimer sur tous les points importants avant qu'une décision ne soit prise s'applique sans restriction pour les questions de fait. En revanche, l’administration, respectivement le juge, n'a en principe pas à soumettre à la discussion des parties les principes juridiques sur lesquels il va fonder sa décision ; exceptionnellement, il doit néanmoins interpeller celles-ci lorsqu'il envisage de fonder sa décision, respectivement son jugement, sur une norme ou un motif juridique qui n'a jamais été évoqué au cours de la procédure et dont aucune des parties ne s'était prévalue, ni ne pouvait supputer la pertinence (ATF 145 IV 99 cons. 3.1, 145 I 167 cons. 4.1, 130 III 35 cons. 5, 129 II 497 cons. 2.2 ; arrêts du TF des 13.12.2021 [5A_585/2021] cons. 3.1, 06.10.2021 [4A_252/2021] cons. 4.1). Par ailleurs, le pendant du droit des parties de consulter le dossier et de participer à l'administration des preuves est le devoir pour l'autorité de constituer un dossier dans lequel doivent figurer toutes les pièces qui concernent la cause. Si l'autorité, en violation de ces règles, ne verse pas une pièce importante aux actes de la procédure, l’administré n'a pas à en supporter les conséquences (ATF 124 V 375-376 cons. 3b et les réf. cit.). Le défaut de certaines pièces au dossier ne saurait toutefois être traité plus sévèrement que le refus d'un complément d'enquête. L'autorité peut renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 cons. 4.1, 140 I 285 cons. 6.3.1 et les arrêts cités).
Le contenu du droit d'être entendu et les modalités de sa mise en œuvre sont déterminés en premier lieu par les dispositions du droit cantonal de procédure. L'article 21 al. 1 LPJA reprend la formulation générale de l'article 29 al. 2 Cst. féd. ; sa portée est identique à celle du droit d'être entendu garantie par cette disposition (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, ad art. 21 LPJA, p. 96 ss).
b) En l’espèce, en lien avec les développements quant à la mesure disciplinaire retenue, l'intimée a fait état, dans la décision querellée, du courrier qu’elle avait adressé le 13 avril 2021 au recourant, par lequel elle avait classé la procédure ouverte suite à une dénonciation du 17 juin 2019 de la police neuchâteloise à l’encontre du recourant. Plus exactement, l’ASA a repris in extenso le passage suivant de cette correspondance : « s'il n'est pas attendu d'un avocat qu'il se montre exagérément courtois à l'égard de ses interlocuteurs, les expressions utilisées par Me A.________ sont inutilement blessantes et, à la longue, ne contribuent en rien à entretenir la confiance dont il doit se montrer digne à l'égard de la police comme de tout autre autorité, même quand il exerce son droit légitime à la critique ». Certes, l’intimée n’a formellement pas produit le dossier ASA.2019.26 et plus spécifiquement la missive précitée dans le cadre des deux procédures jointes, ASA.2021.48 et ASA.2022.14, procédures qui l’ont conduite au prononcé entrepris du 3 octobre 2023. Le recourant, partie à la cause ASA.2019.26, ne pouvait toutefois ignorer le contenu de cette dernière et en particulier du courrier du 13 avril 2021, à mesure qu’il en était le destinataire. L’intimée a d’ailleurs transmis à la Cour de céans, en sus des dossiers ASA.2021.48 et ASA.2022.14, celui ASA.2019.26, ce qui n’a pas suscité de réaction de l’intéressé, qui a pourtant été dûment informé de ce dépôt. Ceci étant précisé, la question de savoir si le recourant pouvait s’attendre à ce que l’intimée fît mention de sa lettre du 13 avril 2021 dans le cadre de la motivation de la décision querellée peut demeurer indécise. En effet, comme on le verra ci-après, le fait que l’intéressé ait été invité à la modération par l’ASA dans sa correspondance du 13 avril 2021 est sans pertinence pour l’issue du litige. A toutes fins utiles sera-t-il rappelé à ce propos que le droit de s'exprimer avant qu'une décision ne soit prise s'applique effectivement sans restriction pour les questions de fait, pour autant néanmoins qu’il s’agisse de points importants, ce qui n’est pas le cas ici de cette invitation à la modération. Il convient encore de relever qu’en soutenant que les faits à l’origine de celle-ci – eussent-ils existés, ce que le recourant semble contester – ne pouvaient servir de circonstances pertinentes dans l'examen de la sanction relative à la présente cause, l’intéressé soulève un grief qui se confond avec ceux, également invoqués, de violation du droit, y compris d'excès ou d'abus du pouvoir d'appréciation, voire de constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (art. 33 let. a et b LPJA). Il convient dès lors d’examiner ce grief avec le fond du litige. En définitive, l'argumentation portant sur la violation du droit d'être entendu se révèle infondée.
3. L'article 12 LLCA énonce les règles professionnelles auxquelles l'avocat est soumis. Celui-ci doit notamment exercer sa profession avec soin et diligence (art. 12 let. a LLCA). Cette disposition constitue une clause générale qui permet d'exiger de l'avocat qu'il se comporte correctement dans l'exercice de sa profession. Elle ne se limite pas aux rapports professionnels de l'avocat avec ses clients, mais comprend aussi les relations avec les confrères et les autorités. L'article 12 let. a LLCA suppose l'existence d'un manquement significatif aux devoirs de la profession (ATF 144 II 473 cons. 4.1 et les arrêts cités). Le premier devoir professionnel de l'avocat consiste à défendre les intérêts de ses clients. Pour ce faire, il dispose d'une large marge de manœuvre, afin de déterminer quels sont les moyens et les stratégies qui, selon lui, sont les plus aptes à réaliser ce but (ATF 144 II 473 cons. 4.3, 131 IV 154 cons. 1.3.2). L'avocat peut défendre les intérêts de ses clients de manière vigoureuse et s'exprimer de manière énergique et vive. Il n'est pas tenu de choisir la formulation la plus mesurée à l'encontre de la partie adverse, ni de peser tous ses mots. Une certaine marge d'exagération, voire de provocation, doit ainsi être acceptée (ATF 131 IV 154 cons. 1.3.2, 130 II 270 cons. 3.2.2 ; arrêts du TF des 24.08.2021 [2C_354/2021] cons. 4.1 et 25.06.2020 [2C_243/2020] cons. 3.5.1 et les arrêts cités). Tous les moyens ne sont toutefois pas permis. Un comportement inutilement agressif ne correspond pas à une manière d'exercer la profession avec soin et diligence au sens de l'article 12 let. a LLCA (ATF 130 II 270 cons. 3.2.2 ; arrêts du TF des 24.08.2021 [2C_354/2021] cons. 4.1 et 25.06.2020 [2C_243/2020] cons. 3.5.1 et l'arrêt cité). L'avocat assume une tâche essentielle à l'administration de la justice, en garantissant le respect des droits des justiciables, et joue ainsi un rôle important pour le bon fonctionnement des institutions judiciaires au sens large. Il est partant tenu de s'abstenir de tout acte susceptible de remettre en cause la confiance qui doit pouvoir être placée dans la profession et faire montre d'un comportement correct dans son activité (ATF 144 II 473 cons. 4.3 et les arrêts cités, 130 II 270 cons. 3.2.2). Il doit contribuer à ce que les conflits juridiques se déroulent de manière appropriée et professionnelle et s'abstenir de tenir des propos inutilement blessants (ATF 131 IV 154 cons. 1.3.2 ; arrêts du TF des 24.08.2021 [2C_354/2021] cons. 4.1 et 08.01.2020 [2C_307/2019] cons. 5.1.3 et les arrêts cités). L'avocat n'agit pas dans l'intérêt de son client s'il se livre à des attaques excessives inutiles, susceptibles de durcir les fronts et de conduire à une escalade dans le conflit (ATF 130 II 270 cons. 3.2.2 ; arrêts du TF des 24.08.2021 [2C_354/2021] cons. 4.1, 25.06.2020 [2C_243/2020] cons. 3.5.1 et 08.01.2020 [2C_307/2019] cons. 5.1.3 et les arrêts cités). Dans ses contacts avec la partie adverse, ainsi qu'avec ses représentants, l'avocat doit s'abstenir de prononcer des attaques personnelles, des diffamations ou des allégations injurieuses. S'il peut adopter un comportement énergique et s'exprimer de façon vigoureuse, il ne doit pas pour autant offenser inutilement la partie adverse. Le litige ne doit pas non plus prendre une tournure personnelle entre les représentants des parties. Une telle attitude est de nature à entraver le bon fonctionnement de la justice et, surtout, à mettre en péril la protection efficace des intérêts du client (ATF 131 IV 154 cons. 1.3.2 ; arrêts du TF des 24.08.2021 [2C_354/2021] cons. 4.1 et 08.01.2020 [2C_307/2019] cons. 5.1.3 et les arrêts cités).
Il faut par ailleurs garder à l’esprit que la jurisprudence adopte une conception très large du concept d’exercice de la profession d’avocat en matière disciplinaire, afin de protéger le public et de préserver la réputation et la dignité de la profession d’avocat. Ainsi, selon le Tribunal fédéral, l'usage d'un papier à lettres professionnel et la référence à sa qualité d'avocat dans ses rapports avec les tiers sont des éléments à eux seuls suffisants pour considérer que l’intéressé a agi comme avocat et entraîner l'application de la LLCA, soit soumettre son activité à la surveillance instituée par cette loi. Ceci vaut indépendamment du nombre de fois où cette façon de procéder est survenue, de même que quand bien même cela interviendrait dans le cadre d'une activité privée (arrêt du TF du 04.12.2017 [2C_280/2017] cons. 3.2 et les arrêts cités ; Valticos, in : Valticos/Reiser/ Chappuis/ Bohnet [éd.], Commentaire romand – Loi sur les avocats, 2022, n. 13a ad art. 12 LLCA ; Chappuis/Gurtner, La profession d’avocat, 2021, n. 156 ss et 163). C’est dans ce sens – soit en estimant qu’un avocat ne devrait faire usage de sa qualité d’avocat, notamment, sur son papier à en-tête, qu’à l’occasion de rapports professionnels et qu’il devrait s’adresser à des parties non assistées dans des termes exempts de toute menace ou de toute tentative d’intimidation – que le Tribunal fédéral a en particulier jugé, s’agissant d’un avocat, administrateur d’un immeuble constitué en propriété par étages dans lequel il habitait avec sa famille, que le seul fait d’avoir utilisé son papier à lettres d’avocat pour écrire à une habitante dudit immeuble en lui reprochant un comportement inapproprié, étant précisé qu’il avait également fait usage de son papier à en-tête professionnel dans ses relations avec les autres copropriétaires, suffisait pour soumettre cette activité à la surveillance instituée par la LLCA. En définitive, s’étant prévalu de son titre d’avocat, par l’usage de son papier à lettres, la LLCA lui était applicable ; or, la teneur de sa correspondance constituant une violation des droits de la personnalité de la voisine, il avait commis une faute disciplinaire (arrêt du TF du 23.08.2010 [2C_257/2010], confirmant un arrêt neuchâtelois publié in : RJN 2010, p.535). De même, le Tribunal fédéral a admis que les règles de la LLCA étaient applicables à une avocate qui avait envoyé depuis son étude des messages injurieux, en les signant en cette qualité, et ce à l’adresse professionnelle de son ancien associé, qu’elle accusait d’avoir dérobé des dossiers de clients ou encore de ne pas l’avoir payé pour son activité avec un client de l’étude. De l’avis de la Haute Cour c’était à tort que, prétendant avoir agi à titre privé, elle pensait échapper à la LLCA (arrêt du TF du 09.01.2015 [2C_555/2014]). C’est encore le même raisonnement que le Tribunal fédéral a appliqué à l’encontre d’un avocat qui avait adopté un comportement qui relevait de la tentative de contrainte pénale envers une personne à qui il avait loué des locaux à titre privé. Plus exactement, il a relevé que s’il fallait reconnaître, comme l’avocat l'expliquait, qu'aucune règle professionnelle n'avait été violée dans le cadre de la représentation d'un client, il n'en demeurait pas moins que l'avocat ne pouvait totalement s'affranchir de ces règles professionnelles dans le cadre de sa vie privée. Lors de la tentative de contrainte, l’avocat avait usé de sa situation professionnelle, puisqu’il s'était prévalu de son titre d'avocat pour s'adresser à sa locataire. Il avait utilisé le papier à en-tête de son étude et son adresse de courrier électronique professionnel. En définitive, le Tribunal fédéral a considéré que l’avocat avait violé les règles professionnelles de l’activité d’avocat, même s’il avait agi dans un cadre privé, étant souligné que ses agissements ne pouvaient être relativisés en raison de leur déploiement dans ce cadre (arrêt du TF du 07.08.2018 [2C_291/2018]). S’agissant des menaces de sanctions pénales non fondées dirigées par un avocat, il a encore été précisé que, dès lors qu’aux yeux du public, les propos tenus par un avocat revêtent une certaine autorité et sont à première vue pris au sérieux, une partie non assistée ne pouvant discerner le caractère éventuellement fantaisiste des menaces dont elle fait l’objet, ces dernières sont contraires à l’obligation générale de soin et de diligence de l’article 12 let. a LLCA (Valticos, op. cit., n. 65 ad art. 12 LLCA et les réf. cit.).
4. a) En l’espèce, le recourant admet en substance les faits dénoncés par le SPCH et ne remet sur le principe pas en cause que ceux-ci emportent violation de la LLCA. Il se limite à leur égard à s’en prendre à la sanction prononcée. D’une part, il tente de nuancer le caractère déplacé de ses propos, se prévalant de sa liberté d’expression et du mobile qu’il estime honorable à leur origine. D’autre part, il soutient que ces derniers ne sauraient à eux seuls justifier une amende de 1'000 francs. L’intéressé se plaint en définitive d’une violation du principe de proportionnalité, considérant qu’un avertissement serait amplement suffisant et que, dans la pire des hypothèses, seul un blâme pourrait lui être infligé.
a/aa) Force est d’admettre que c’est à juste titre que le recourant ne conteste pas que les faits dénoncés par l’ingénieur cantonal sont constitutifs d’une violation de l’article 12 let. a LLCA. C’est en effet de manière fondée que l’intimée a, sur le vu du dossier, retenu que l’intéressé avait reproché à un collaborateur du SCPH d'avoir exercé de la contrainte et évoqué à deux reprises une plainte pénale (courriels envoyés les 15 et 16.06.2021 depuis l’adresse électronique professionnelle, avec mention du titre d’avocat dans la signature), avant de réitérer la même accusation à l'égard de deux collaborateurs du SCPH, parce qu'ils auraient soutiré un retrait d'opposition à la veuve d'un opposant au projet de contournement routier de Z.________ ([]). Il avait alors écrit ce qui suit : « je devrai malheureusement compléter ma dénonciation au MP [Ministère public] » ; « une communication sera diffusée par les référendaires à ce sujet » (courriel envoyé le 18.06.2021 depuis l’adresse électronique professionnelle, avec mention du titre d’avocat dans la signature). Dans un courrier sur son papier à lettres d’avocat, daté du 11 août 2021 et adressé au conseiller d'Etat en charge du DDTE, qui lui avait fait remarquer le caractère infondé de ses accusations et la possible atteinte à l’honneur que celles-ci constituaient, le recourant a en particulier encore écrit ce qui suit : « J'observe en l'état que d'exiger des excuses sous la menace du dépôt de plainte contre un avocat relève de la contrainte. Je me réserve ainsi expressément le droit d'exercer ma défense cas échéant, même si au fond, vous devriez alors vous récuser dans le dossier [], jusqu'à ce que le grand conseil examine votre levée d'immunité... ». Dans cette même correspondance, l’intéressé a laissé entendre que la veuve de l’opposant au projet [***] s'était approchée de lui « indirectement pour [lui] rapporter des propos dont [il] devai[t] examiner s'ils revêtaient d'un caractère pénal ». Or la veuve en question a écrit le 16 novembre 2022 au DDTE pour s'étonner du fait que son nom avait circulé dans des courriers échangés entre un avocat et des services de I’État, en précisant qu'elle n'avait consenti aucune procuration ou tout autre document en faveur d'un représentant dans ce dossier. En définitive, en lien avec ces faits, il apparaît que le recourant a accusé de contrainte des collaborateurs du SCPH et affirmé qu'une plainte pénale était déposée à leur encontre, alors qu'il n'en avait rien fait, le tout de manière infondée compte tenu des éléments au dossier, soit tout particulièrement des explications fournies par l'ingénieur cantonal et la veuve en question. De même, en réponse à un courrier du conseiller d'Etat en charge du DDTE, qui lui faisait remarquer que ces accusations ne correspondaient pas à la réalité et l’invitait à exprimer des excuses, l’intéressé a reproché, également audit magistrat, un acte de contrainte, tout en relevant l’« irritabilité » de ce dernier.
a/bb) Il y a lieu de relever déjà à ce stade que, certes, un des principes essentiels d’une démocratie est la liberté que les citoyens ont de s’exprimer et de critiquer les autorités, un autre de ces principes étant celui selon lequel tout citoyen dispose du droit de se défendre et d’être assisté devant les tribunaux, ce droit de critique étant alors aussi celui de l’avocat qui défend le justiciable. Ceci étant, le droit et le devoir de critique envers les autorités ne sont pas sans limites. Le Tribunal fédéral a rappelé, à maintes reprises, que tous les moyens ne sont pas permis, précisant qu’un comportement inutilement agressif ne correspond pas à une manière d'exercer la profession avec soin et diligence au sens de l'article 12 let. a LLCA. Aussi, un avocat doit-il en particulier s’abstenir de tenir des propos inutilement blessants, de prononcer des attaques personnelles, des diffamations ou des allégations injurieuses ; s'il peut adopter un comportement énergique et s'exprimer de façon vigoureuse, il ne doit pas pour autant offenser inutilement une partie ; le litige ne doit pas non plus prendre une tournure personnelle (cf. notamment arrêt du TF du 08.01.2020 [2C_307/2019] cons. 7.1.3 et les réf. cit.). La Haute Cour a ainsi jugé que le fait pour un avocat de reprocher à un fonctionnaire des affirmations « parfaitement grotesques » et de manquer d’indépendance, tout en lui annonçant des suites judiciaires si lesdites affirmations n’étaient pas retirées dans les vingt-quatre heures, constituait une violation du devoir de diligence de l’avocat, notamment en tant que tentative de pression (arrêt du TF du 26.11.2014 [2C_247/2014]). De même, la limite a été considérée comme franchie lorsque la qualification juridique du comportement que l’avocat prêtait à l’autorité était à ce point outrancière qu’il ne pouvait lui échapper qu’elle était inexacte est essentiellement destinée à exercer une pression, respectivement, en présence de menaces de dénonciation ou de plainte pénale, voire de dépôt d’une telle plainte, contre un agent de l’Etat, sans que l’avocat ne soit véritablement convaincu du bien-fondé probable d’une démarche aussi extrême (cf. par ex. arrêts du TF des 24.10.2014 [2C_1180/2013], 03.08.2004 [2A.448/2003], 09.04.2003 [2P.304/2002] et 05.01.2001 [2P.212/2000]). À noter encore que, selon la jurisprudence, on peut par ailleurs attendre d'un avocat qu'il fasse preuve de plus de retenue lorsqu'il s'exprime par écrit qu'oralement, puisqu'il a alors le temps de peser ses mots, de réfléchir à leur portée et d'éviter les formulations excessives (cf. notamment arrêt du TF du 08.01.2020 [2C_307/2019] cons. 7.1.3 et les réf. cit.). Il s’ensuit que le recourant ne saurait être suivi lorsqu’il tente de nuancer le caractère déplacé de ses écrits dans l’affaire dénoncée par le SPCH, en se prévalant de sa liberté d’expression et du mobile qu’il estime honorable à leur origine. Non seulement la frontière de ce qui est admissible en termes de droit et de devoir de critique envers les autorités a ici été clairement franchie, mais le mobile honorable tombe à faux au vu de la teneur de la lettre du 16 novembre 2022 au DDTE de la veuve concernée.
b) S’agissant des faits reprochés par Z.________, le recourant soutient que ceux-ci seraient intervenus dans un cadre privé et échapperaient dès lors à la surveillance instituée par la LLCA.
b/aa) Sur le vu du dossier, il y a lieu de constater, à l’instar de l’ASA, qu’entre le 14 septembre et le 7 octobre 2021, l’intéressé a adressé à des représentants ou des employés de ladite collectivité huit emails en utilisant son courrier électronique professionnel « A.________@avocat.ch », dont sept sont signés par « * A.________, av*. ». Le courriel adressé le 7 octobre 2021 à un agent de la sécurité publique, avec le chef de celle-ci et le conseiller communal, directeur de la sécurité, en copie, contient en sus la signature automatique de l'étude du prénommé, avec indication des coordonnées et du site internet de cette dernière. Dans ces courriels, le recourant a fait état de considérations juridiques et évoqué la possibilité d'introduire des procédures (« je procéderai sans nouvelle, au 16.9.2021, 16h00 », courriel du 14.09.2021 à 10:42 ; « * A défaut, j'expédie ma demande d'ouverture d'une procédure disciplinaire au CC [conseil communal] et ma dénonciation au MP [Ministère public]* », courriel du 16.09.2021 à 16:18). Il s’ensuit que bien que l’intéressé ait agi dans un cadre privé, en précisant d’ailleurs qu'il intervenait à ce titre (courriel du 07.10.2021 à 14.38), il l'a fait à plusieurs reprises en utilisant son adresse de courriel professionnel et en se prévalant de son statut professionnel d’avocat, et ce dans des échanges au contenu de nature juridique et en évoquant des suites procédurales, soit en se prévalant de ses connaissances du droit. Or, il résulte de la jurisprudence exposée ci-avant (cons. 3) que l'usage de papier à lettres professionnel, d’adresse électronique professionnelle ou la référence à la qualité d'avocat dans des rapports avec les tiers sont des éléments à eux seuls suffisants pour considérer qu’une intervention a été faite comme avocat et entraîner partant l'application de la LLCA, en soumettant l’activité à la surveillance instituée par cette loi. A rappeler encore que ceci vaut indépendamment du nombre de fois où cette façon de procéder est survenue, de même que du caractère privé du contexte des agissements. L’ASA ne peut dès lors qu’être suivie en ce qu’elle a admis que les échanges litigieux du recourant avec Z.________ étaient soumis à la surveillance disciplinaire instituée par la LLCA.
b/bb) Ceci étant, dans ces écrits, l’intéressé a qualifié un agent de la sécurité publique de « fou-furieux », de « fieffé menteur », de « triste individu qui n'a aucune mesure, aucune jugeote qui ment à son chef de service », d’« homme sans jugeote dont l'étroitesse d'esprit est inversement proportionnelle au costume gris même bardé d'un gilet, qu'il porte ». Il l’a accusé, dans son courriel du 7 octobre 2021, de « propos mensongers », voire de « * faux dans les titres* », « [d'avoir] lâchement refusé de [se] légitimer, dans le costume apparemment trop grand qu'[était] le [sien] », qu’ « * après avoir menacé 3 fois sans agir le chauffeur de camion de lui décerner non pas une mais trois AO (et en ne [s’]exécutant pas, [se] rendant coupable d'entrave à l'action pénale cela étant) [il] av[ait] du [sic] ainsi réaliser un vieux rêves [sic]* ». Il a lui encore écrit que le « * titre d'académicien de police dont [il se] préval[ait] [était] probablement usurpé* ». Force est d’admettre, avec l’intimée, que ces propos, tenus par écrit et à réitérées reprises, constituaient des attaques personnelles à l'égard d'un fonctionnaire de police, qu’ils étaient déplacés, inutilement dénigrants et blessants, voire menaçants. Eu égard aux principes et à la jurisprudence précitée, il ne fait aucun doute qu’ils sont constitutifs d'une violation de l'article 12 let. a LLCA, dépassant clairement ce qui est admissible en termes de droit et de devoir de critique envers les autorités. A rappeler encore que, bien qu’ayant agi dans un cadre privé, le recourant, qui s’est prévalu de sa qualité d’avocat, devait précisément en cette qualité faire preuve d’une retenue particulière dans ses rapports avec un fonctionnaire de police, et ce notamment dans le but de préserver la réputation et la dignité de la profession (cf. notamment arrêts du TF des 07.08.2018 [2C_291/2018], 04.12.2017 [2C_280/2017] et 09.01.2015 [2C_555/2014]). Le fait qu’il ait tenu les propos susdits – par lesquels il mettait en cause frontalement, de manière inutilement vexatoire et sans aucune nuance, les compétences professionnelles d’un agent de la sécurité publique – non pas oralement dans le feu, par exemple, d’une séance mais par écrit, mode d’expression qui laisse en règle général l’opportunité de la réflexion et de la mesure des mots employés, constitue par ailleurs une circonstance aggravante (cf. notamment arrêts du TF des 24.08.2021 [2C_354/2021] et 25.06.2020 [2C_243/2020]).
c) En définitive, les reproches adressés au recourant par l’ASA, en lien avec les faits dénoncés tant par le SPCH que par Z.________, sont fondés. Reste à examiner la proportionnalité de la sanction prononcée.
5. Selon l'article 17 al. 1 LLCA, en cas de violation de la loi, l'autorité de surveillance peut prononcer les mesures disciplinaires suivantes : l'avertissement, le blâme, une amende de 20'000 francs au plus, l'interdiction temporaire de pratiquer pour une durée maximale de deux ans ou l'interdiction définitive de pratiquer. L'amende peut être cumulée avec une interdiction de pratiquer (art. 17 al. 2 LLCA). L'amende fait partie des mesures disciplinaires d'importance moyenne. Elle sanctionne des manquements professionnels plus graves que le blâme, mais suppose, comme celui-ci, que les manquements constatés ne soient pas inconciliables avec la poursuite de l'activité professionnelle de l'avocat (arrêt du TF du 13.05.2020 [2C_167/2020] cons. 4.2 et l'arrêt cité). Quant à l'avertissement, il constitue la sanction la plus légère du catalogue prévu à l'article 17 LLCA (arrêt du TF du 24.08.2021 [2C_354/2021] cons. 5.1).
Pour déterminer la sanction, l’autorité compétente en matière disciplinaire doit, en application du principe de la proportionnalité, tenir compte tant des éléments objectifs, telle l’atteinte objectivement portée à l’intérêt public, que de facteurs subjectifs. Elle jouit d’un large pouvoir d’appréciation que la Cour de céans ne saurait censurer qu’en cas d’excès ou d’abus. La décision de l'autorité de surveillance doit néanmoins toujours respecter, outre le principe de la proportionnalité, ceux de l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire (arrêts du TF des 24.08.2021 [2C_354/2021] cons. 5.1 et 25.06.2020 [2C_243/2020] cons. 4.1 et les arrêts cités). L'autorité tiendra notamment compte de la gravité de la faute commise, des mobiles et des antécédents de son auteur, ou encore de la durée de l'activité répréhensible. Elle pourra également prendre en considération, suivant les cas, des éléments plus objectifs extérieurs à la cause, comme l'importance du principe de la règle violée ou l'atteinte portée à la dignité de la profession. Elle devra enfin tenir compte des conséquences que la mesure disciplinaire sera de nature à entraîner pour l'avocat, en particulier sur le plan économique, ainsi que des sanctions ou mesures civiles, pénales ou administratives auxquelles elle peut s'ajouter (Bauer/Bauer, in : Valticos/Reiser/ Chappuis/ Bohnet [éd.], Commentaire romand – Loi sur les avocats, 2022, n. 25 ad art. 17 LLCA). La prise en compte des antécédents de l'avocat mis en cause est non seulement admissible, mais elle s'impose (arrêt du TF du 24.08.2021 [2C_354/2021] cons. 5.1 et les arrêts cités). A ce propos, l’article 20 LLCA stipule que l’avertissement, le blâme et l’amende sont radiés du registre cinq ans après leur prononcé (al. 1), l’interdiction temporaire de pratiquer étant radiée du registre dix ans après la fin de ses effets (al. 2).
b) En l'espèce, entre le 15 juin et le 7 octobre 2021, le recourant a méconnu à plusieurs reprises, dans des écrits adressés à différents agents et/ou autorités publics cantonaux et communaux, son obligation de soin et de diligence. Il ne saurait être suivi lorsqu’il prétend que ses agissements, dans la mesure où il les reconnaît, seraient intervenus dans des circonstances pouvant être qualifiées d’excusables, bien au contraire le fait qu’il ait tenu les propos énoncés ci-avant par écrit constitue une circonstance aggravante. Son grief tiré de la violation du principe de proportionnalité, qui repose d’ailleurs sur les prémisses erronées (cf. cons. 4 ci-dessus) que seuls les faits dénoncés par l’ingénieur cantonal pourraient lui être reprochés, respectivement, que le caractère déplacé de ceux-ci serait à nuancer, compte tenu de sa liberté d’expression et d’un mobile « honorable », tombe d'emblée à faux. À souligner encore que le recourant a non seulement usé d’un ton blessant et dénigrant à l’égard des autorités, mais il a également menacé de se servir de moyens juridiques légaux de manière abusive et critiqué dans des termes inutilement vexatoires un fonctionnaire de police. Non seulement ces comportements ne relèvent pas du cas bénin, la faute ne pouvant être minimisée, ni être qualifiée de légère, mais de plus l’intéressé n'a eu de cesse, y compris pour partie devant la Cour de céans, de contester largement les reproches formulés et, dans la relativement faible mesure où il les accepte, de minimiser sa faute. La prise de conscience est pratiquement inexistante. Dans ces circonstances, l'autorité de surveillance n'a pas excédé son pouvoir d'appréciation en condamnant le recourant à une amende de 1'000 francs, plutôt qu'en prononçant un avertissement, voire un blâme, évoqués par le recourant. La mesure infligée à ce dernier n'apparaît, dans les circonstances retenues ci-avant, ni arbitraire, ni contraire au principe de proportionnalité ou à celui de l'égalité de traitement, ce quand bien même aucun antécédent ne peut être retenu à sa charge, faute d’inscription effective au registre.
6. Il suit des considérants qui précèdent que le recours est mal fondé et qu'il doit être rejeté. Vu l'issue du litige, les frais de la cause doivent être mis à la charge du recourant (art. 47 al. 1 LPJA) et il n'y a pas lieu à allocation de dépens (art. 48 al. 1 a contrario LPJA).
**Par ces motifs,
la Cour de droit public**
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge du recourant les frais de la cause par 880 francs, montant compensé par son avance.
3. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 16 août 2024