FONC. Action de droit administratif (paiement des heures de travail, veilles passives).

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N° dossier: CDP.2023.3

Autorité: CDP

Date décision: 09.02.2024

Publié le: 20.03.2024

Revue juridique:

Titre: FONC. Action de droit administratif (paiement des heures de travail, veilles passives).

Résumé:

**La dérogation à l’horaire de travail usuel suppose un principe de légalité atténué, en ce sens qu’une base légale matérielle s’avère suffisante.

La fonction de veilleur dans les centres d’accueil nécessite des adaptations du système général prévu par la LSt, exécuté par le RDF, notamment en prévoyant une extension des horaires de travail et une comptabilisation différenciée entre les heures de présence et les heures de travail effectif, en raison des heures dites passives lors des blocs de nuit.**

Articles de loi:

Art. 25 LST Art. 10 OLT2 Art. 3 al. 4 RDF

A. Par contrat de droit privé d’une durée maximale d’une année, X.________ a été engagé, à compter du 1er mai 2013, au Service des migrations (ci-après : Le Service) en qualité de concierge au centre d’accueil [1]. Dès le 1er janvier 2014, il a été engagé en tant que veilleur aux centres d’accueil [2] et [3], par contrat de droit privé d’une durée indéterminée. Il ressort de ce contrat, notamment, que l’horaire de travail sera « établi par le Service et correspondra à un poste complet, soit 40 heures hebdomadaires ; les veilles de nuit de 12 heures sont comptabilisées 10 heures ». À partir du 1er octobre 2014, le prénommé a bénéficié d’une décision d’engagement provisoire de droit public, en qualité de veilleur à 100 % dans un centre d’accueil. Il a été nommé à cette fonction par le Conseil d’État le 1er avril 2015.

Par décision du 24 octobre 2018, après avoir accordé à l’intéressé un droit d’être entendu, le Conseil d’État a mis un terme aux rapports de service au 30 avril 2019, en relevant que la fermeture d’un centre d’accueil engendrerait de facto une diminution du personnel. X.________ a interjeté recours contre ce prononcé, concluant à son annulation. Par arrêt du 26 février 2019, la Cour de droit public du Tribunal cantonal l’a rejeté (CDP.2018.385). Saisi par le prénommé, le Tribunal fédéral a, par jugement du 1er mai 2020, rejeté son recours en matière de droit public et déclaré irrecevable son recours constitutionnel subsidiaire (8C_236/2019).

B. Par acte du 3 janvier 2023, X.________ saisit la Cour de droit public du Tribunal cantonal d’une action de droit administratif à l’encontre du Conseil d’État, en concluant, sous suite de frais et dépens, à ce que ce dernier soit condamné à lui verser un montant de 8'800 francs à titre de salaire brut, avec intérêts à 5 % l’an, à compter du 15 mai 2018. En substance, il soutient qu’il s’est vu appliquer la directive du Service concernant les horaires des veilleurs (ci-après : directive du Service), laquelle contiendrait une disposition contraire au règlement des fonctionnaires du 9 mars 2005 (RDF ; RSN 152.512) ; le Service ne détiendrait par ailleurs pas la compétence de légiférer comme il l’a fait. Le demandeur signale que le chapitre relatif aux « heures de présence et heures de travail » de la directive du Service prévoit que les blocs de nuit et de jour comportent une présence totale 12 heures sur le site et que par équité envers les autres fonctions de l’État, ainsi qu’en raison des heures dites passives, il est compté 12 heures de travail par bloc de jour et 10 heures de travail par bloc de nuit. Selon lui, bien que l’article 3 al. 4 RDF octroie la possibilité au chef de service de déroger à l’horaire de travail usuel prévu à l’article 2 et 3 RDF, notamment lorsque les besoins du service le justifient, il ne l’autoriserait pas à prévoir une comptabilisation des heures travaillées dérogatoire au système de comptabilisation totale des heures de travail. Par conséquent, le demandeur requiert le paiement des heures de travail effectuées en bloc de nuit, estimées à 252 heures compte tenu de la durée effective de travail entre janvier et septembre 2018, mais non comptabilisées en raison de la directive du Service. Il indique que le montant de 8'800 francs sera, quoi qu’il en soit, précisé une fois ses réquisitions de preuve satisfaites.

C. Par mémoire de réponse du 23 février 2023, le Conseil d’État conclut, sous suite de frais, au rejet de l’action de droit administratif. Il allègue que des discussions ont débuté en 2010 concernant les horaires de travail appliqués aux veilleurs des centres d’accueil. Sur cette base, le Service des migrations et le Service des ressources humaines ont pu établir la directive concernant les horaires des veilleurs en 2014, reprise en 2018. De l’avis du défendeur, les articles 3 al. 4 et 4 RDF octroient une marge de manœuvre au chef de service pour aménager les horaires. Lors de l’établissement de la directive du Service et des discussions y relatives, l’article 10 al. 2 de l’ordonnance 2 relative à la loi sur le travail (OLT 2 ; RS.822.112) a été pris comme point de référence. Or, cette disposition dispose que, lorsque le collaborateur peut effectivement s’allonger dans un endroit dédié, il est possible de travailler 10 heures durant un intervalle de 12 heures. Les directives successives du Service concernant les horaires des veilleurs ont toutes été approuvées par les départements compétents. Le défendeur précise encore que le Service a introduit un nouveau concept sécuritaire qui a rendu les interventions nocturnes encore plus rares et a choisi de doubler les veilles, ce qui a permis aux veilleurs de dormir durant leurs veilles. Le demandeur était informé de ce système au moment de la conclusion du contrat le 1er janvier 2014. Par ailleurs, ce système ne serait pas propre à l’État de Neuchâtel, puisque bien d’autres entités dans d’autres secteurs et cantons avaient adoptés la comptabilisation différenciée entre les heures de veilles passives et les heures de gardes.

D. Dans son mémoire de réplique du 2 juin 2023, le demandeur allègue que le défendeur n’aurait pas tenu compte de la problématique de la comptabilisation des heures de travail de nuit chez les veilleurs. Le Service aurait formalisé sa propre conception et appréciation de la comptabilisation des heures de nuit en établissant successivement des directives concernant les veilleurs qui violeraient les articles 2 et 3 RDF. Après consultation des titres déposés par le Conseil d’État, le demandeur réduit ses conclusions au paiement d’un montant de 2'400 francs à titre de salaire brut, avec intérêts à 5 % l’an à compter le 15 mai 2018, équivalant à 66 heures non rémunérées compte tenu du système de comptabilisation des heures.

E. Le 19 juin 2023, le défendeur duplique et confirme les conclusions prises dans son mémoire de réponse.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. a) Selon l'article 58 let. a LPJA en relation avec l’article 47 al. 1 OJN, la Cour de droit public du Tribunal cantonal connaît en instance unique des actions fondées sur le droit administratif et portant sur des prestations pécuniaires découlant des rapports de service des agents de l'État et des communes, y compris les prestations d'assurances. Il faut comprendre par prestations pécuniaires au sens de cette disposition des prestations appréciables en argent réclamées à la collectivité publique par un de ses agents ou inversement (RJN 1994, p. 259).

L’action de droit administratif est subsidiaire ; elle n’est pas recevable lorsque le demandeur peut faire valoir ses droits par la voie du recours (art. 59 LPJA).

b) En l’occurrence, le litige porte sur le paiement des heures de travail effectuée durant les blocs de nuit, comptabilisées à hauteur de 10 heures de travail en lieu et place des 12 heures de présence. Dès lors que cette contestation pécuniaire intervient en relation avec un contrat de travail de droit public conclu, la demande relève bien de l’action de droit administratif et de la compétence de la Cour de céans. En effet, aucune disposition légale ne donne la compétence à une autre autorité de l’État, de statuer sur la question litigieuse par la voie de la décision, l’intéressé ne peut donc pas faire valoir ses droits par la voie du recours.

Introduite au surplus dans les formes légales (art. 60 al. 1 LPJA), la demande est recevable.

2. a) Toute collectivité publique doit respecter les principes généraux du droit administratif, lesquels sont applicables non seulement à l’activité administrative, mais également aux rapports de travail (de droit public) lorsque l’État est employeur (Rosello, Les influences du droit privé du travail sur le droit de la fonction publique, in : Dunand/Mahon [éd.], CERT − Centre d'étude des relations du travail Band/Nr. 9, 2016, ch. 127, p. 63 et les réf. citées).

Le principe de la légalité se décline en deux principes, celui de la suprématie de la loi et celui de l’exigence de la base légale. Le principe dit de la suprématie (ou de la primauté de la loi) soumet tout organe ou agent de l’État, dans ses activités, aux normes juridiques régulièrement adoptées. La loi est donc bien la base de toute activité de l’État. L’exigence d’une base légale peut être matérielle ou formelle. Au sens matériel, la loi peut être formulée sous la forme de règles générales ou abstraites, néanmoins suffisamment précises quant à leur contenu. En revanche, quand ce sont des dispositions importantes qui fixent des règles de droit, celles-ci doivent être adoptées dans une loi au sens formel. En ce qui concerne les rapports de travail de droit public, il suffit au législateur de prévoir les valeurs et les principes qui doivent être respectés dans les statuts du personnel (loi au sens formel) et leur concrétisation peut s’effectuer dans les dispositions d’exécution (base légale au sens matériel). Le principe de la légalité est ainsi applicable de manière atténuée au vu du « large pouvoir de donner des instructions » dont dispose l’État en la matière (Rosello, op. cit., ch. 128, p. 63 s. et les réf. citées).

Le principe de la légalité exige que les normes appliquées soient suffisamment précises. Néanmoins, le principe de la précision ne doit pas être compris dans un sens absolu. Il est inévitable que de nombreuses normes contiennent des notions plus ou moins vagues dont l’interprétation et l’application doivent être confiées aux tribunaux. Le degré de précision exigé n'est pas fixé de manière abstraite. L'exigence de précision est particulièrement importante pour les normes de comportement qui, par la menace de sanctions, exercent un effet direct sur les citoyens en leur faisant adopter un certain comportement (ATF 117 Ia 472 cons. 3e, 113 Ib 60 cons. 3b) ; de même, l'exigence de précision s'avère importante lorsqu'il s'agit de prendre un très grand nombre de décisions dans des contextes analogues. À l'inverse, les exigences sont moins sévères lorsqu'il faut régler des situations de fait différentes car il existe une nécessité objective de flexibilité et de recherche de solutions justes adaptées au cas. Des réglementations imprécises peuvent notamment suffire lorsque les intéressés choisissent librement de se soumettre au rapport juridique en cause (ATF 121 I 230 cons. 3g/dd), ou quand les droits et obligations découlant de ce rapport juridique peuvent être librement négociés entre État et particuliers (ATF 123 I 1 cons. 4b et réf. citées). Ainsi, si les contours généraux des régimes d’emploi des agentes et agents publics sont définis dans la loi, ainsi que les droits et devoirs essentiels des parties à la relation de travail ou les actes juridiques liés à la création et au terme des relations de travail, les prescriptions de détails, même directement génératrices de droits ou d’obligations, comme les règles concernant les horaires, peuvent figurer dans une disposition de rang réglementaire (Défago/Jobin, La flexibilisation du temps de travail dans la fonction publique, in : Dunand/Défago/Mahon (éd.), CERT ̶ Centre d'étude des relations du travail Band/Nr. 18, p. 138 s.). À titre d’exemple, les droits et devoirs des agents publics, en particulier leur traitement, doivent en principe résulter d’une loi (au moins au sens matériel). Il n’est toutefois pas nécessaire que tous les détails soient réglés par une norme. Une certaine flexibilité est inévitable et elle est admise dans le service public (ATF 123 I 1 cons. 4c et les réf. citées).

b) Les principes de la politique et de la gestion des titulaires de la fonction publique du canton de Neuchâtel, ainsi que les droits et obligations du personnel sont fixés par la loi sur le statut de la fonction publique du 28 juin 1995 (LSt ; RSN 152.510). Au terme de l’article 25 LSt, le Conseil d’État fixe la durée et l’horaire du travail des titulaires des fonctions publiques. Sur cette base, le Conseil d’État a adopté le RDF. Selon l’article 2 al. 1 RDF, l’horaire de travail de référence usuel correspond à une durée hebdomadaire de 41 heures, soit à une durée journalière de 8 heures et 12 minutes. L’article 3 al. 4 RDF autorise le ou la chef-fe de service à déroger à l’horaire normal de travail, si le ou la titulaire de la fonction publique le demande pour des motifs de conciliation entre vie professionnelle et vie (let. a) ou si les besoins du service le justifient (let. b).

3. a) En l’espèce, le demandeur ne conteste pas la dérogation effectuée par le chef du Service concernant les horaires de travail des veilleurs, par l’instauration de blocs horaires de jour et de nuit. En revanche, il allègue que l’article 3 al. 4 RDF ne lui permettait pas de déroger au système de comptabilisation de toutes les heures de travail, en distinguant les heures de présence et les heures de travail comptabilisées en faveur du veilleur. Par conséquent, faute de compétence du chef du Service en matière de comptabilisation des heures de travail, le demandeur devrait à son sens se voir rétribuer la somme correspondant aux deux heures de travail effectuées en bloc de nuit, mais non comptabilisées en raison de la directive du Service (comptabilisation de 10 heures de travail par bloc de nuit pour 12 heures de présence totale).

b) Même si la lettre de l’article 3 al. 4 RDF ne mentionne pas explicitement la possibilité de déroger à la comptabilisation des heures de travail, la délégation de compétence porte sur « *une dérogation à l’horaire normal de travail *si les besoins du service le justifient », ce qui permet une interprétation large en fonction desdits besoins. Comme exposé ci-avant, on ne peut pas exiger une précision absolue du législateur lorsqu’il légifère en matière de rapports de travail de droit public. Il n’est ainsi pas nécessaire que tous les détails soient réglés par la norme légale. Au contraire, une certaine flexibilité est inévitable et doit être admise dans le service public afin que le ou la chef-fe de service puisse tenir compte des particularités selon le domaine d’activité et/ou la fonction exercée. Or, la fonction de veilleur dans les centres d’accueil nécessite des adaptations du système général prévu par la LSt, exécuté par le RDF, notamment en prévoyant une extension des horaires de travail et une comptabilisation différenciée entre les heures de présence et les heures de travail effectif, en raison des heures dites passives lors des blocs de nuit. Le système de comptabilisation des heures de travail durant ces blocs, tel que réglementé dans la directive du Service, est ainsi indéniablement nécessité par les besoins des centres d’accueil, et d’ailleurs garant pour partie du bon fonctionnement de ceux-ci. Il est de plus compatible avec la fonction de veilleur, étant donné qu’une partie du temps de travail de cette catégorie de collaborateurs se compose d’une simple présence permettant aux veilleurs de se reposer, voire de dormir. À noter encore que, bien que l’article 10 OLT 2 ne s’applique pas aux administrations cantonales (arrêt du TF du 04.11.2021 [8C_789/2020] cons. 4 ss), compte tenu de l’exclusion des dispositions relatives à la durée du travail et du repos du champ d’application de l’article 3a de la loi sur le travail (LTr ; RS 822.11), le système préconisé par le Service dans ses directives relatives aux horaires des veilleurs est celui de l’article 10 OLT 2. Au surplus, il respecte les droits et principes constitutionnels – ce que le demandeur ne conteste d’ailleurs pas –, lesquels sont également applicables au Service en tant qu’autorité cantonale, lorsqu’il édicte des directives.

À cela s’ajoute le fait que la dérogation en cause, dans la mesure où elle concerne les horaires de travail et la comptabilisation des heures de travail, et non par exemple un comportement pouvant faire l’objet d’une sanction disciplinaire à l’encontre de l’agent, suppose un principe de légalité atténué, en ce sens qu’une base légale matérielle s’avère suffisante. À noter que le demandeur a lui-même choisi de se soumettre au rapport juridique en question. À cet égard, il faut rappeler que, conformément à la jurisprudence précitées (cf. cons. 2a), des réglementations imprécises peuvent notamment suffire lorsque les intéressés choisissent librement de se soumettre au rapport juridique en cause, ou quand les droits et obligations découlant de ce rapport juridique peuvent être librement négociés entre État et particuliers. Le demandeur avait, en tant qu’employé, le choix d’accepter l’emploi aux conditions proposées ou d’y renoncer et, dans tous les cas, de chercher un emploi auprès d’un autre employeur.

c) Au vu de ce qui précède, le Service était compétent pour prévoir des dispositions concernant les horaires, y compris des dispositions concernant la comptabilisation des heures de travail adapté la fonction de veilleur. Partant, la violation du principe de la légalité et plus particulièrement de la délégation de compétence, invoquée par le demandeur, doit être niée.

4. Ces considérants amènent au rejet de la demande. Selon la pratique de la Cour de céans en matière de litiges relatifs aux rapports de service, il n’est pas perçu de frais lorsque la valeur litigieuse n’excède pas 30'000 francs. Ceci vaut tant pour les procédures de recours que de l'action de droit administratif (cf. notamment arrêt de la Cour de droit public du 03.03.2016 [CDP.2015.300] cons. 7b et la réf. citée). La valeur litigieuse étant en l'occurrence inférieure à cette somme, il est statué sans frais. Le demandeur qui succombe n'a par ailleurs pas droit à des dépens (art. 48 LPJA a contrario et art. 60 al. 2 LPJA qui y renvoie).

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Rejette l'action de droit administratif

2. Statue sans frais.

3. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 9 février 2024