Assurance-invalidité. Rétroactivité de la reconsidération d’une décision de rente.

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N° dossier: CDP.2023.199

Autorité: CDP

Date décision: 23.05.2024

Publié le: 11.07.2024

Revue juridique:

Titre: Assurance-invalidité. Rétroactivité de la reconsidération d’une décision de rente.

Résumé:

**Lorsque l'erreur constatée dans la procédure de reconsidération porte sur une question analogue au domaine de l'assurance-vieillesse et survivants, la modification a lieu avec effet rétroactif (ex tunc), dans les limites du délai de péremption de cinq ans (cf. art. 24 al. 1 LPGA).

C’est ainsi à juste titre que l’OAI a considéré que la rente AI devait être octroyée avec un effet rétroactif de 5 ans depuis la demande de reconsidération.**

Articles de loi:

Art. 24 al. 1 LPGA Art. 53 al. 2 LPGA

A. A.________, née en Allemagne en 1956, au bénéfice d’un diplôme d’éducatrice spécialisée, a travaillé en tant qu’agricultrice à 60 % dans l’exploitation agricole de son époux dès 1984, sans toutefois percevoir de salaire propre. Le reste de son temps était dédié aux travaux ménagers. Le 18 décembre 1991, elle a déposé une première demande de prestations de l’assurance-invalidité pour adultes, indiquant que suite à une opération du dos, elle était en incapacité de travailler sur l’exploitation familiale. A la suite de l’instruction médicale et de la mise en œuvre d’une enquête ménagère, la Commission AI du canton de Neuchâtel (actuellement : Office de l’assurance-invalidité du canton de Neuchâtel [ci-après : OAI]) a reconnu à l’assurée le droit à une rente entière d’invalidité dès le 1er mars 1992 (prononcé du 25.09.1992). La Caisse cantonale neuchâteloise de compensation (ci-après : CCNC), compétente pour le versement de ladite rente, a indiqué, dans sa décision du 29 mars 1993, qu’il s’agissait d’une rente extraordinaire accordée sous réserve de limite de revenus.

Le 2 octobre 1995, l’OAI a engagé une procédure de révision de la rente d’invalidité. Parallèlement et dans le cadre de la dixième révision de l’AVS, ladite rente a été supprimée et des prestations complémentaires lui ont été octroyées en lieu et place dès le 1er janvier 1997. Lors d’une révision, la CCNC a supprimé lesdites prestations complémentaires dès le 1er décembre 1999, considérant que l’assurée et son époux présentaient un excédent de revenus (décision de refus de prestations complémentaires à l’AI du 09.11.1999 ; cf. également lettre explicative de la CCNC du 09.02.2009). L’OAI n’a ainsi pas donné de suite à la procédure de révision engagée en 1995 (cf. lettre de l’OAI à la CCNC du 11.08.2003).

Le 20 mars 2009, l’assurée a demandé formellement la réouverture de son dossier, indiquant ne pas comprendre pourquoi elle avait été initialement mise au bénéfice d’une rente extraordinaire d’invalidité au lieu d’une rente ordinaire. Le 23 avril 2009, l’OAI, sans se prononcer directement sur les arguments soulevés a indiqué que l’invalidité devait être établie avant qu’il ne puisse être question d’une quelconque prestation de l’AI, et que la situation serait dès lors réexaminée de manière complète. Sur requête de l’OAI, l’assurée a rempli un nouveau formulaire de demande de prestations (mesures professionnelles/rente) le 13 mai 2009. Dans ce cadre, une nouvelle instruction médicale a été menée et des enquêtes économiques agricole et ménagère ont été mises en œuvre. Il en est ressorti que l’intéressée présentait une incapacité de 48,6 % pour la part dédiée à l’activité économique (soit le 60 % de 81 %) et de 22,4 % pour la part dédiée à l’activité ménagère (soit le 40 % de 56 % ; rapport d’enquête économique pour activité professionnelle indépendante du 05.08.2011 et rapport d’enquête ménagère du 16.09.2011). Néanmoins, le juriste de l’OAI a préconisé qu’il soit rendu « une décision de refus pour clause d’assurance non remplie », l’intéressée ne remplissant pas les conditions d’assurance au moment de la survenance de l’invalidité, vu le nombre d’années de cotisations insuffisant (note du 06.12.2011). L’assurée a encore fait l’objet d’un examen clinique orthopédique par le médecin du Service médical régional AI (SMR), lequel a conclu à une capacité de travail de maximum 20 % dans l’activité habituelle, de 44 % dans l’activité de ménagère et de 50 % dans une activité adaptée (examen clinique orthopédique du 27.02.2012). Sur cette base, l’OAI a retenu que l’invalidité globale de l’assurée s’élevait à 71 % selon la méthode mixte (81 % pour la part active, exercée à 60 %, et 56 % pour la part ménagère, exercée à 40 %). Il a toutefois nié le droit à la rente de l’assurée pour clause d’assurance non remplie, en raison de l’absence de paiement de cotisations AVS personnelles de l’assurée (projet de décision du 06.08.2012 et décision du 17.10.2012).

Le 6 décembre 2018, l’assurée a déposé une nouvelle demande de prestations, invoquant, en sus des atteintes orthopédiques, l’existence d’un carcinome du vestibule nasal droit depuis juillet 2018 et d’un carcinome de la vulve depuis 2013. Reprenant l’instruction du dossier, l’OAI a recueilli de nouveaux renseignements médicaux. Le 27 janvier 2020, l’intéressée a relancé l’OAI au sujet de son dossier, qualifiant sa démarche de demande de reconsidération de la décision du 17 octobre 2012 et la motivant en ce sens (cf. courrier du 17.02.2020). Une nouvelle enquête ménagère a été réalisée et divers renseignements médicaux actualisés ont été recueillis. Ce cas a été soumis au SMR, qui a considéré que l’état de santé de l’assurée s’était aggravé, présentant une incapacité totale de travail du 1er mai 2013 au 30 juin 2014 et dès le 9 août 2018. En conséquence, l’OAI l’a informée qu’il prévoyait de lui octroyer une rente entière d’invalidité dès le 1er août 2019, considérant, selon la méthode mixte (activité habituelle à 60 % et activité ménagère à 40 %), qu’elle présentait un degré d’invalidité de 72 % (projet de décision du 18.01.2021). Dans ses observations du 22 février 2021, l’intéressée a contesté le début de la rente entière d’invalidité octroyée et fait valoir un déni de justice, dans la mesure où l’OAI ne s’était pas prononcé sur sa demande de réexamen de son droit à la rente. Elle a en particulier réitéré que l’octroi initial d’une rente extraordinaire ne se justifiait pas, vu sa nationalité suisse depuis le mariage, et critiqué l’absence d’application des dispositions finales de la modification du 23 juin 2000 de la LAI. Elle a estimé qu’elle avait droit à une rente « pour les dix dernières années », respectivement depuis 2014, date de la retraite de son époux, ou décembre 2018, date où le réexamen selon lesdites dispositions finales a été expressément demandé par sa mandataire. Par décision du 25 octobre 2021, l’OAI a confirmé son projet en octroyant une rente entière d’invalidité dès le 1er août 2019. En substance, il a considéré que la dernière décision de refus de rente du 17 octobre 2012 était erronée quant à son contenu mais pas quant à son résultat. En effet, même si l’intéressée avait rempli les conditions d’assurance, son degré d’invalidité était inférieur à 40 % à ce moment-là. Les revenus qu’elle aurait pu se procurer dans une telle activité étaient, en outre, dans tous les cas « au moins équivalents » à ceux réalisés sans atteinte à la santé, de sorte que le degré d’invalidité était insuffisant. Par ailleurs, même si on devait admettre qu’une reconsidération de la décision du 17 octobre 2012 se justifiait, le droit à la rente ne pourrait quoi qu’il en soit être reconnu qu’à partir du moment où l’erreur avait été constatée, soit pas avant le mois d’août 2019.

L’intéressée a recouru à l’encontre de cette décision en concluant à son annulation et à l’octroi d’une rente entière d’invalidité depuis décembre 2008 avec intérêts à 5 %. Par arrêt du 27 octobre 2022, la Cour de droit de droit public du Tribunal cantonal a notamment admis le recours, annulé la décision de l’OAI du 25 octobre 2021 en tant qu’elle portait sur le refus de reconsidération de la décision du 17 octobre 2012 uniquement et renvoyé la cause à l’intimé pour qu’il procède à la reconsidération et qu’il détermine les effets dans le temps d’une telle reconsidération.

Au vu du renvoi de la cause à l’OAI et de la reprise par cet office de l’instruction, le juriste de l’OAI a indiqué que la rente devait être octroyée avec un effet rétroactif de 5 ans depuis la demande du 6 décembre 2018, soit dès le 1er décembre 2013, l’assurée ayant spécifiquement mentionné dans cette demande qu’il fallait revoir les décisions précédentes car elles lui paraissaient erronées. En revanche, une éventuelle erreur ne saurait être retenue, justifiant une rente entière dès 2008, soit 10 ans avant la demande, au motif que l’OAI aurait dû procéder à une révision d’office. La reconsidération ne peut, de toute manière, prendre effet avant la décision du 17 octobre 2012, soit la dernière décision entrée en force reposant sur un examen matériel du droit à la rente (notice du 02.11.2022). Reprenant cet argumentaire, l’OAI a fait part à l’assurée de son intention de lui octroyer une rente entière d’invalidité dès le 1er décembre 2013 (projet de décision du 15.11.2022). Dans sa prise de position du 5 décembre 2022, l’assurée a indiqué qu’elle était d’avis que la rente était due dès le 1er décembre 1997 (recte : 01.01.1997), date de suppression de la rente AI. Par décisions du 5 mai 2023, l’OAI a confirmé son projet de décision en octroyant à l’assurée une rente entière d’invalidité du 1er décembre 2013 au 31 mars 2014 (première décision), puis du 1er avril 2014 au 31 octobre 2020 (deuxième décision). A l’appui, il a rappelé que la décision de refus de rente du 17 octobre 2012 s’était substituée à la décision initiale de suppression de rente dès janvier 1997, de sorte que c’était la seule à pouvoir faire l’objet d’une révision ou d’une reconsidération.

B. A.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre ces décisions en concluant à ce qu’une rente entière d’invalidité lui soit octroyée dès le 1er mars 1992 avec un intérêt moratoire de 5 % dès cette date. Elle soutient que l’OAI a violé le droit fédéral en retenant que la rente ne pouvait être reconsidérée que pour un effet de 5 ans avant la demande de reconsidération. En effet, dès lors que ce cas était similaire à celui du régime AVS, portant sur les conditions d’assurance, la reconsidération avait un effet ex tunc, avec pour conséquence qu’une rente entière d’invalidité devait être accordée dès 1er mars 1992*.* Par ailleurs, la rente était due avec un intérêt moratoire de 5 % dès cette date, l’OAI ayant à tort considéré qu’elle et son mari avaient perçu des prestations complémentaires, de sorte que sa cause ne devait pas être renvoyée à la caisse de compensation.

C. Dans ses observations, l’OAI constate que les intérêts moratoires ont bien été pris en considération dans les décisions du 5 mai 2023. En outre, il conclut au rejet du recours sans avoir d’autres observations à formuler.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) Aux termes de l’article 53 al. 2 LPGA, l’assureur peut revenir sur les décisions ou les décisions sur opposition formellement passées en force lorsqu’elles sont manifestement erronées et que leur rectification revêt une importance notable (al. 2 ; reconsidération).

En vertu de l'article 24 al. 1 LPGA, le droit à des prestations ou à des cotisations arriérées s'éteint cinq ans après la fin du mois pour lequel la prestation était due et cinq après la fin de l'année civile pour laquelle la cotisation devait être payée. L'article 24 al. 1 LPGA fixe uniquement le cadre temporel dans lequel une prestation est versée rétroactivement (Kieser, Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrecht, n° 26 ad art. 24 LPGA). Selon la jurisprudence, le délai de l'article 24 al. 1 LPGA est sauvegardé par une annonce au sens de l'article 29 al. 1 LPGA (ATF 133 V 579 cons. 4.3.1), dès lors qu'une demande est le seul moyen dont dispose la personne assurée pour obtenir une prestation (**Kiese ** r, op. cit., n° 34 ad art. 24 LPGA ; arrêt du TF du 23.01.2023 [8C_269/2022] cons. 6.3).

Aux termes de l'article 88bis al. 1 RAI, l'augmentation de la rente, de l'allocation pour impotent ou de la contribution d'assistance prend effet, au plus tôt: si la révision est demandée par l'assuré, dès le mois où cette demande est présentée (let. a) ; si la révision a lieu d'office, dès le mois pour lequel on l'avait prévue (let. b) ; s'il est constaté que la décision de l'office AI désavantageant l'assuré était manifestement erronée, dès le mois où ce vice a été découvert (let. c).

Avant l'entrée en vigueur de l'article 24 al. 1 LPGA, la jurisprudence avait précisé que l'article 88bis al. 1 RAI prévalait sur les dispositions générales de la LAI en matière de paiement de prestations arriérées, s'appliquait à toute modification du droit à la rente, que ce soit par le biais d'une révision ou d'une reconsidération, et prévoyait que la modification intervenait en principe avec effet ex nunc et pro futuro. Quand bien même l'article 88bis al. 1 RAI visait le cas de la modification d'une rente en cours, la jurisprudence développée par le Tribunal fédéral en relation avec l'article 88bis al. 1 let. c RAI a, contre la teneur explicite de cette disposition et la systématique de l'ordonnance, étendu l'application de ces principes au cas de la reconsidération d'une décision de refus de rente, tout en précisant que l'application de cette disposition se limitait au cas où l'erreur qui avait donné lieu à reconsidération avait été commise dans l'appréciation d'une question spécifique du droit de l'assurance-invalidité. En revanche, lorsque l'erreur constatée dans la procédure de reconsidération portait sur une question analogue au domaine de l'assurance-vieillesse et survivants, la modification avait lieu avec effet rétroactif (ex tunc), dans les limites du délai de péremption de cinq ans (arrêt du TF du 07.04.2015 [9C_628/2014] cons. 3.3 ; ATF 129 V 211 cons. 3.2.1).

b) Dans son ATF 140 V 514, le Tribunal fédéral a considéré que si une rente d'invalidité était révisée à la hausse ou à la baisse (art. 17 al. 1 LPGA), la décision sur révision remplaçait la décision révisée. Il a précisé qu'il en allait de même lorsque la rente allouée était confirmée après un examen matériel du droit à une rente d'invalidité (cf. ATF 133 V 108). Si, par la suite, la décision sur révision était à son tour révisée ou reconsidérée, la décision initiale ne renaissait pas, sous réserve de la nullité de la décision sur révision. Par conséquent, le droit à une rente devait être examiné librement pour le futur (« ex nunc et pro futuro »), même dans le cas où aucun titre de révocation n'existait en relation avec cette décision antérieure (cf. ATF précité cons. 5.2 ; ATF 147 V 167 cons. 6.1.2).

c) L'article 26 al. 2 LPGA prévoit le versement d'un intérêt moratoire à l'échéance d'un délai de 24 mois à compter de la naissance du droit, mais au plus tôt 12 mois à partir du moment où l'assuré fait valoir ce droit, et ce, dans les limites de l'article 26 al. 4 LPGA, si l'assuré s'est entièrement conformé à l'obligation de collaborer qui lui incombe (5 % selon l'art. 7 OPGA).

3. a) En l’espèce, les parties sont unanimes quant au fait que l’erreur constatée dans la procédure de reconsidération portait sur une question analogue au domaine de l'assurance-vieillesse et survivants, soit les conditions d’assurance. Dans sa circulaire relative à l’invalidité et à l’impotence dans l’assurance invalidité (ci-après : CIIAI), l’Office fédéral des assurances sociales (ci-après : OFAS) évoque expressément à titre d’exemple d’état de faits analogue à celui du régime de l’AVS, celui où une erreur survient s’agissant des conditions d’assurance (cf. ch. 5037 CIIAI). C’est donc à juste titre que les parties admettent cette analogie. Elles sont en revanche divisées sur les effets de la reconsidération de la décision du 17 octobre 2012, la recourante soutenant que la reconsidération a un effet ex tunc, de sorte qu’il y a lieu de lui accorder une rente entière dès le 1er mars 1992. A cette fin, elle se fonde sur le commentaire de l’article rédigé par Ulrich Meyer et Marco Reichmuth paru dans l’ouvrage « Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Bundesgesetz über die Invalidenversicherung IVG » (4ème édition).

Il résulte notamment de ce commentaire que dans l'ATF 140 V 514, le Tribunal fédéral a répondu à la question restée longtemps ouverte de savoir si la reconsidération au sens de l'article 53 al. 2 LPGA était soumise à un délai de péremption de dix ans – par analogie avec l'article 67 al. 2 PA. Il a alors retenu que l'administration était habilitée à revenir sur une décision sans aucun doute erronée, même plus de dix ans après l'avoir rendue. Il est en outre précisé dans le commentaire que pour les inexactitudes indubitables analogues à l’AVS l’effet juridique est ex tunc(op. cit., n. 85 ad art. 30 IVG). Toutefois cela ne signifie pas encore que l’article 24 al. 1 LPGA ne s’applique pas à ce cas. Dans le paragraphe relatif au paiement rétroactif de la rente AI, les auteurs susmentionnés ont précisé que dans son arrêt du 21.11. 2011 [9C_409/2011], le Tribunal fédéral avait confirmé que le paiement rétroactif de prestations de l'AI était régi par l'article 24 al. 1 LPGA et non par l'article 88bis al. 1 let. c RAI, lorsque l'inexactitude de la décision de l'AI concernait un état de fait spécifique à l'AVS, cette solution correspondant à la réglementation des paiements rétroactifs selon l'article 77 RAVS (op. cit., n. 117 ad art. 30 IVG).

En conséquence, en application de la loi, en particulier de l’article 24 LPGA, de la jurisprudence et des directives concernant les rentes de l’assurance vieillesse, survivantes et invalidité fédérale (dans leur édition au 01.01.2023, cf. n. 10205), c’est à juste titre que l’OAI a considéré que la rente AI devait être octroyée avec un effet rétroactif de 5 ans depuis la demande de reconsidération, la référence doctrinale citée par la mandataire de la recourante n’apportant pas une lecture différente. Ainsi, en retenant que l’assurée avait sollicité la reconsidération de la dernière décision entrée en force dans sa nouvelle demande de prestations du 6 décembre 2018 par l’ajout de la phrase « prière de vérifier l’ancien dossier car l’argumentation qu’il y a des périodes de cotisations AVS qui manquent n’est pas juste ! », c’est à bon droit qu’une rente entière d’invalidité a été octroyée à la recourante dès le 1er décembre 2013.

b) Au surplus, les décisions du 5 mai 2023 traitent spécifiquement de la question de l’intérêt moratoire de sorte qu’il n’y a pas lieu d’y revenir ; leur analyse à ce sujet étant exempte de critiques.

4. Il en résulte que le recours doit être rejeté. Vu le sort de la cause, les frais de la procédure doivent être mis à la charge de la recourante (art. 69 al. 1bis LAI), qui n’a par ailleurs pas droit à des dépens (art. 61 let. g LPGA a contrario).

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge de la recourante les frais et débours de la présente procédure par 660 francs, montant compensé par son avance.

3. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 23 mai 2024