Rejet d’une demande LResp (dommage lié au frais d’avocat engagés devant l’ASA; relation d’illicéité ou Rechtswidrigkeitszusammenhang).

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N° dossier: CDP.2022.363

Autorité: CDP

Date décision: 18.12.2023

Publié le: 17.04.2024

Revue juridique:

Titre: Rejet d’une demande LResp (dommage lié au frais d’avocat engagés devant l’ASA; relation d’illicéité ou Rechtswidrigkeitszusammenhang).

Résumé:

**Lorsque l'acte dommageable consiste en une atteinte à des droits purement patrimoniaux, le caractère illicite du comportement de l’agent de l’Etat ne peut être reconnu que si celui-ci a enfreint une norme de comportement ayant pour but de protéger le bien juridique en cause. Or, ni la CPDT-JUNE, ni l’article 293 CP, invoqués, ne constituent des réglementations protectrices des intérêts particuliers en cause.

Pour qu'une indemnité soit due par l'Etat au sens de l'article 7 LResp, le dommage doit être "spécial et grave". Tel n'est pas le cas des frais d’avocat engagés pour la défense devant l’ASA.**

Articles de loi:

Art. 293 CP/2002 Art. 1 al. 2 CPDT-JUNE Art. 1 al. 3 CPDT-JUNE Art. 40 CPDT-JUNE Art. 41 CPDT-JUNE Art. 42 CPDT-JUNE Art. 29 al. 2 CST.F/1999 Art. 5 LRESP Art. 7 LRESP

A. Par arrêté du 5 juin 2019, le conseiller d’Etat et chef du département de la justice, de la sécurité et de la culture (actuellement : département de l’économie, de la sécurité et de la culture) a délié du secret de fonction A.________ et B.________, juristes à la police neuchâteloise (ci-après : PONE), « *à l'égard de l'Autorité de surveillance des avocates et des *avocats dans le cadre de la procédure administrative relative à la dénonciation contre Me X.________ ». Par arrêté du 12 juin 2019 du Conseil d’Etat, C.________, commandant de la PONE, a été délié du secret de fonction dans ce même sens.

Par courrier du 17 juin 2019, le prénommé s'est adressé à l’Autorité de surveillance des avocates et des avocats (ci-après : ASA), afin de porter à sa connaissance que différents agissements de Me X.________, dont les collaboratrices précitées ou lui-même avaient été témoins, pouvaient constituer une violation des devoirs professionnels auxquels sont soumis les avocats du barreau neuchâtelois. Premièrement, se référant à une audience de conciliation intervenue le 14 septembre 2018 devant le préposé à la protection des données et à la transparence (ci-après : PPDT), en présence notamment de B.________, le commandant de la PONE mentionnait que, dans le cadre de cette audience, ledit avocat avait fait état d’informations qu'il tenait d'un autre client que celui dont il défendait les intérêts dans l’affaire concernée et qui dans celle-ci était le plaignant. Aussi, ces circonstances semblaient relever du conflit d'intérêt, voire d’une violation du secret professionnel. Deuxièmement, en lien avec une procédure disciplinaire contre un agent de la PONE défendu par Me X.________, ce dernier n’avait, malgré l’engagement qu’il avait pris en ce sens et les demandes de renseignements qui lui avaient été faites, pas informé la PONE des suites d’une procédure pénale pour abus d’autorité dirigée contre ce même agent. Or, C.________ relevait que ce manquement avait conduit la PONE à prendre à l’égard de ce collaborateur une sanction disciplinaire plus sévère que celle qu’elle aurait prononcé si elle avait été dûment informée de l’issue de l’affaire pénale. Il apparaissait dès lors que, vis-à-vis de son client, ledit avocat n’avait pas respecté son devoir de diligence, lui imposant de sauvegarder par tout moyen utile et approprié ses intérêts. Enfin et troisièmement, le commandant de la PONE faisait état de la part de Me X.________ à l’endroit des collaborateurs de la PONE de propos parfois acerbes et virulents, de sous-entendus d’incompétence et d’un ton agressif, voire notamment à son encontre d’« attaque » via les réseaux-sociaux.

Par décision du 13 avril 2021, l’ASA a classé le dossier relatif à la dénonciation susdite du 17 juin 2019. Plus spécifiquement, s’agissant des éléments en lien avec un éventuel conflit d'intérêt, voire une violation du secret professionnel, cette autorité a estimé qu’il n’existait pas d’indices suffisants que Me X.________ avait exercé un mandat contradictoire. Concernant l’obligation de diligence vis-à-vis de son client, agent de la PONE, elle a considéré que, quand bien même il serait admis que ledit avocat se serait engagé à transmettre un document ou une information à la PONE, il était certainement en droit de se dédire sans pour autant violer son devoir de diligence. Par ailleurs, la sanction pour une éventuelle violation d’une obligation de collaborer à l’établissement des faits relevait de la procédure et non du droit disciplinaire de l’avocat. Quant aux reproches formulés à l’encontre de Me X.________ de tenir des propos inconvenants à l’endroit des collaborateurs de la PONE, l’ASA a admis que, si les expressions utilisées par cet avocat ne constituaient a priori pas un excès au sens jurisprudentiel, elles étaient inutilement blessantes et, à la longue, ne contribuaient en rien à entretenir la confiance dont il devait se montrer digne à l’égard de la police comme de tout autre autorité, même quand il exerçait son droit légitime à la critique. Ceci étant et compte tenu également de la durée anormalement longue de la procédure devant elle, ladite autorité a renoncé à prononcer une sanction disciplinaire envers Me X.________. Elle a toutefois « vivement invité » ce dernier, « * dans le futur, à tremper sa plume dans l’adoucissant avant de s’adresser à la police* ». Enfin, les propos tenus par cet avocat sur les réseaux sociaux relevant de sa sphère privée, l’ASA a estimé qu’ils échappaient à sa compétence.

Par écrits des 27 octobre et 7 décembre 2021, ainsi que du 13 janvier 2022, Me X.________ a réclamé à l’Etat un montant de 3'000 francs, correspondant aux honoraires versés à son avocat, Me D.________, pour la défense de ses intérêts devant l’ASA. En substance, l’intéressé soutenait que, par les propos tenus dans sa dénonciation du 17 juin 2019 à l’ASA, le commandant de la PONE s’était rendu coupable d’une infraction à l’article 293 CP. Aussi, la responsabilité de l’Etat pour ledit dommage, causé sans droit par son agent dans l’exercice de ses fonctions, était engagée pour actes illicites, mais aussi pour actes licites. Selon Me X.________, les reproches formulés contre lui par le commandant de la PONE étaient erronés. De plus, ceux rapportés en lien avec l'audience de conciliation du 14 septembre 2018 devant le PPDT étaient couverts par la confidentialité de cette audience, confidentialité qui demeurait nonobstant la levée du secret de fonction.

Par décision du 4 novembre 2022, le Département des finances et de la santé (ci-après : DFS) a rejeté ladite requête en indemnisation. En résumé, il a considéré que le commandant de la PONE avait été dûment délié, par arrêté du Conseil d’Etat du 12 juin 2019, du secret de fonction à l'égard de I'ASA dans le cadre de la procédure administrative relative à la dénonciation contre Me X.________. Il ne pouvait dès lors lui être reproché ni une violation de son secret de fonction ni la commission d'un acte illicite engageant la responsabilité de l'Etat. Le commandant de la PONE était par ailleurs légitimé à dénoncer auprès de l’ASA les actes d'un avocat qu'il jugeait problématiques. Il en avait même l'obligation aux termes de l’article 33 LAv. A cet égard, peu importait qu'il ait eu ou non la certitude que le comportement de Me X.________ violait les règles professionnelles sur l’activité d'avocat. L’article 33 LAv prévoyait uniquement que les autorités judiciaires et administratives communiquent sans retard à l'autorité de surveillance, en particulier, les faits « susceptibles » de constituer une violation des règles professionnelles. C’était donc à l’ASA et non au commandant de la PONE qu’il appartenait de qualifier sous l’angle des devoirs de l'avocat les éléments qui lui étaient reportés. En définitive, ce n’était pas sans en avoir le droit que le commandant de la PONE était intervenu auprès de l’ASA, mais de plus force était de constater que la dénonciation en cause ne livrait nullement à la publicité les faits qui y étaient relatés. En effet, qu’elle ait été ou non justifiée, elle ne rendait les éléments dénoncés accessibles qu'à ladite autorité de surveillance et non à un grand nombre de personnes, qui n’aurait pas été légitimées à en avoir connaissance. Pour ce motif également, les éléments constitutifs de l’infraction au sens de l’article 293 CP n’étaient pas réalisés. Aucun acte illicite n'ayant été commis par le commandant de la PONE, la responsabilité de l’Etat était exclue en application de l’article 5 LResp, les conditions de cette disposition n’étant manifestement pas réunies. Par ailleurs, ni l'équité ni la loi n'exigeaient que la collectivité répondît du dommage allégué par Me X.________, de sorte que la responsabilité de l’Etat pour acte licite (art. 7 LResp) était également exclue.

B. Me X.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision précitée du DFS, en concluant à son annulation. Il requiert, principalement, que sa demande d’indemnisation au sens de la LResp soit admise et, partant, que l’Etat, respectivement l’intimé ou la PONE, soit condamné à lui payer la somme de 3'000 francs au titre du dommage subi, avec intérêt à 5 % l’an dès le 13 avril 2021, subsidiairement, que la cause soit renvoyée au DFS pour nouvelle décision, le tout avec suite de frais et dépens pour les deux instances. Le recourant invoque la violation du droit, y compris l’excès ou l’abus de pouvoir d'appréciation ainsi que la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents. Principalement, il prétend qu’en relatant le prétendu contenu d'une séance de conciliation devant le PPDT, tout en émettant des considérations infondées à son sujet, le commandant de la PONE n'aurait pas respecté la confidentialité imposée par la loi et donc le contenu de celle-ci, respectivement son esprit. De l’avis du recourant, cela suffirait à constituer un acte illicite sans qu'il soit nécessaire de se demander s'il tombe fondamentalement sous le coup d'une disposition de nature pénale, telle que l’article 293 CP. La décision entreprise violerait donc l’article 5 LResp en considérant qu'aucun acte illicite n’aurait été commis. Il soutient encore à ce propos que le commandant de la PONE n’aurait pu se prévaloir d’aucun motif justificatif lui permettant d’intervenir auprès de l’ASA ; il ne pouvait en particulier pas se prévaloir des articles 33 et 37 LAv. Par ailleurs, C.________ aurait eu pleinement conscience, au moment d’introduire sa dénonciation, que les éléments qu’il rapportait à l’autorité de surveillance n’établissaient aucune violation des règles professionnelles ou déontologiques de l’avocat. Selon le recourant, le prénommé aurait cherché à le bousculer et à le censurer dans l’efficacité de sa défense de policiers neuchâtelois par une longue dénonciation qu'il savait d'emblée vide de toute substance. Or, un tel procédé ne pouvait être toléré, de sorte que sous cet angle également il fallait admettre que ledit dénonciateur avait adopté un comportement illicite qui lui avait provoqué un dommage. En effet, il avait été contraint de se défendre devant l’ASA, et avait dû pour se faire mandater un avocat, dont les honoraires lui avaient coûté 3'000 francs. Subsidiairement, le recourant prétend que la responsabilité de la collectivité publique serait, quoi qu’il en soit, engagée pour acte licite au sens de l’article 7 LResp. S’agissant de ce grief, il invoque tout d’abord une violation de son droit d’être entendu, en ce sens que la motivation de la décision querellée ne répondrait, s’agissant de cette question, pas aux exigences légales et minimales. Il soutient de plus que l’équité imposerait de l’indemniser pour ses frais d'avocat, à mesure qu’alors qu’il n’avait violé aucune règle professionnelle, il avait eu à souffrir d'une longue procédure infondée à son encontre, l'ASA s'étant par ailleurs faite instrumentalisée par C.________, ce qui n’était pas acceptable. Enfin, l’intéressé allègue que le recours à un avocat pour défendre ses intérêts devant ladite autorité de surveillance aurait été nécessaire. Outre, la production des dossiers constitués auprès de l’intimé et de l’ASA, il requiert la tenue d’une audience publique au sens de l’article 6 al. 1 CEDH.

C. Sans formuler d’observations particulières, le DFS conclut au rejet du recours, avec suite de frais.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle, ancrée à l'article 29 al. 2 Cst. féd., dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 141 V 495 cons. 2.2, 137 I 195 cons. 2.2, 135 I 279 cons. 2.6.1). Il convient dès lors d'examiner le grief de violation du droit d'être entendu avant tout autre (ATF 135 I 279 cons. 2.6.1 ; arrêt du TF du 14.06.2012 [5A_278/2012] cons. 4.1).

La jurisprudence a notamment déduit du droit d'être entendu garanti par l'article 29 al. 2 Cst. féd., l'obligation pour l'autorité de motiver sa décision afin que le justiciable puisse la comprendre ainsi que l'attaquer utilement s'il y a lieu, et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 145 III 324 cons. 6.1 et les arrêts cités). L'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 141 V 557 cons. 3.2.1, 138 IV 81 cons. 2.2). Il n'y a violation du droit d'être entendu que si l'autorité ne satisfait pas à son devoir minimum d'examiner les problèmes pertinents (ATF 134 I 83 cons. 4.1). En règle générale, l'étendue de l'obligation de motiver dépend de la complexité de l'affaire à juger, de la liberté d'appréciation dont jouit l'autorité et de la potentielle gravité des conséquences de sa décision (ATF 112 Ia 107 cons. 2b ; arrêt du TF du 05.07.2010 [8C_762/2009] cons. 2.2). Par ailleurs, dès lors que l’on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l’autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (arrêt du TF du 25.05.2009 [2C_23/2009] cons. 3.1, in RDAF 2009 II, p. 434).

b) En l’espèce, il est vrai que la motivation développée par l’intimé, explicitement en lien avec l’argumentation de l’intéressé relative à l’article 7 LResp, peut paraître succincte. Celle-ci est toutefois à mettre en relation avec l’ensemble des considérations ressortant de sa décision. C’est en effet à la lumière des différents considérants de son prononcé que l’intimé a conclu que « *p *our le surplus, ni l'équité ni la loi n'exigent que la collectivité réponde du dommage allégué par Me X.________, de sorte que la responsabilité de l'Etat pour acte licite (art. 7 LResp) est également exclue ». Quoi qu’il en soit, il y a lieu de considérer que le recourant n'a été empêché ni de saisir la portée ou les implications de la décision querellée, tel que rédigée, ni de la contester utilement. Il convient encore de relever qu’en reprochant au DFS d’avoir retenu à tort que l’équité n’imposerait pas de l’indemniser pour ses frais d'avocat, l’intéressé soulève un grief qui se confond avec celui de la violation du droit, y compris de l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 33 let. a LPJA). Il convient donc d’examiner ce grief avec le fond du litige. L'argumentation portant sur la violation du droit d'être entendu se révèle ainsi mal fondée.

3. a) Au 1er octobre 2021 est entrée en vigueur la loi sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents du 29 septembre 2020 (loi sur la responsabilité, LResp) et la loi antérieure, du 26 juin 1989, a été abrogée. Dans ses dispositions transitoires (art. 42 LResp), cette loi prévoit notamment que la nouvelle loi est applicable, respectivement, au dommage antérieur à son entrée en vigueur, dès lors que la péremption n’est pas échue en vertu de l’ancien droit, à toutes les causes pendantes au jour de son entrée en vigueur, à moins que la collectivité publique ait contesté les prétentions au sens de l’article 11 al. 2, de l’ancien droit, auquel cas celui-ci reste applicable.

b) En l’occurrence, le recourant fait a priori partir son dommage au 13 avril 2021, date de la décision de l’ASA ; quant à sa demande d’indemnisation, elle a été introduite le 27 octobre 2021 et complétée les 7 décembre 2021 et 13 janvier 2022. Aussi, la présente cause est soumise au nouveau droit, soit à la LResp du 29 septembre 2020.

4. a) Selon l'article 5 LResp, la collectivité publique répond du dommage causé sans droit à un tiers par ses agents dans l'exercice de leur fonction sans égard à la faute de ces derniers (al. 1). Elle ne répond pas des dommages résultant de décisions ou de jugements ayant acquis force de chose jugée (al. 2). Les décisions et jugements modifiés après recours n’entraînent la responsabilité de la collectivité publique que s'ils sont arbitraires (al. 3). En abandonnant l'exigence de la faute de l'auteur du dommage, la LResp institue un régime de responsabilité exclusive de la collectivité publique, de type objectif ou causal, avec la possibilité d'une action récursoire contre l'agent gravement fautif, au sens de l'article 11 LResp.

b) La responsabilité de la collectivité publique est engagée lorsque les trois conditions de l'existence d'un acte illicite, d'un dommage et d'un rapport de causalité naturelle et adéquate entre ces derniers sont réalisées. Un comportement illicite n'entraîne une obligation de réparer que s'il a provoqué un dommage et s'il existe entre ces deux éléments un lien de causalité naturelle et adéquate ; il s’agit donc de conditions devant être remplies cumulativement (ATF 139 IV 137 cons. 1 et les arrêts cités). La preuve en incombe au demandeur. La rigueur de cette exigence est atténuée en ce qui concerne la causalité naturelle, en ce sens que le juge peut se contenter de la vraisemblance prépondérante, mais non pas de la simple possibilité d'un tel lien (RJN 2005, p. 172, p.175 cons. 3a). Comme la LResp ne définit pas de manière précise les notions précitées et que l'article 3 LResp renvoie aux dispositions du droit privé fédéral, applicables à titre de droit cantonal supplétif, il convient de se référer aux règles ordinaires de droit privé et aux principes régissant la responsabilité civile dans la jurisprudence fédérale (arrêt de la Cour de droit public du 24.06.2021 [CDP.2020.113] cons. 2a et les réf. citées).

b/aa) La condition de l'illicéité (« sans droit ») suppose que la collectivité publique ait violé des prescriptions destinées à protéger un bien juridique. Si le fait dommageable consiste dans l'atteinte d'un droit absolu (comme la vie ou la santé humaines, ou le droit de propriété), l'illicéité est d'emblée réalisée, sans qu'il soit nécessaire de rechercher si et de quelle manière l'auteur a violé une norme de comportement spécifique ; on parle à ce propos d'illicéité dans le résultat (« Erfolgsunrecht »). Si, en revanche, le fait dommageable consiste en une atteinte à un autre intérêt (par ex. au patrimoine), l'illicéité suppose que l'auteur ait violé une norme de comportement ayant pour but de protéger le bien juridique en cause (« Verhaltensunrecht » ; ATF 133 V 14 cons. 8.1 et les réf. citées, 132 II 305 cons. 4.1). C’est l’exigence dite de la relation d’illicéité (« Rechtswidrigkeitszusammenhang »). Elle suppose un lien de connexité entre la violation de la norme de comportement et l’atteinte aux intérêts de la victime. En d’autres termes, il ne suffit pas que le comportement de l’auteur ait été interdit, il faut en plus qu’il l’ait été dans le but de protéger la personne lésée contre un dommage à un autre intérêt qu'un droit absolu, tel que par exemple contre un dommage purement patrimonial (RJN 2009, p. 219 cons. 2 et les réf. citées). Les devoirs dont la violation est en cause résultent d'abord de la loi (ATF 139 V 176 cons. 8.2), mais peuvent également découler des principes généraux du droit. Une telle violation peut ainsi, selon les circonstances, résider dans l'excès ou l'abus de pouvoir d'appréciation conféré par la loi aux fonctionnaires (ATF 132 II 305 cons. 4.1 et les réf. citées). L'illicéité est en revanche exclue quand un comportement déterminé est exigé par les devoirs de service et qu'aucune faute n'a été commise dans l'exercice de cette activité (ATF 116 Ib 195 cons. 2a).

b/bb) Quant au dommage juridiquement reconnu, trois types de dommages sont distingués : corporels, matériels et autres. Les premiers découlent d'une atteinte à la vie ou à l'intégrité corporelle, les seconds d'une atteinte à un objet mobilier ou immobilier, les troisièmes recouvrent tous ceux qui ne sont ni corporels, ni matériels. Un tel dommage purement patrimonial ne donne pas nécessairement lieu à réparation, car le patrimoine en tant que tel n'est pas un droit absolu fondant ipso facto l'illicéité lorsqu'il fait l'objet d'une atteinte directe, contrairement en particulier au droit de la propriété. La relation d’illicéité susmentionnée est alors exigée (ATF 133 V 14 cons. 8.1, 132 II 305 cons. 4.1 ; RJN 2009, p. 219 cons. 2 et les réf. citées). S’agissant de ce dommage purement patrimonial, il réside, selon la définition émanant de la jurisprudence, dans une diminution involontaire de la fortune nette ; il peut consister en une réduction de l'actif, en une augmentation du passif ou dans un gain manqué ; il correspond à la différence entre le montant actuel du patrimoine et le montant que celui-ci aurait atteint si l'événement dommageable ne s'était pas produit (ATF 127 III 73 cons. 4a, 127 III 403 cons. 4a, 126 III 388 cons. 11a). Le dommage doit en outre être certain, c'est-à-dire qu'il existe déjà ou qu'il se produira inévitablement.

b/cc) Enfin, pour qu'un dommage puisse être réparé, il faut qu'il existe entre celui-ci et les faits reprochés un lien de causalité naturelle et adéquate. Selon la conception généralement admise en droit privé, qui peut être reprise, un fait est la cause naturelle d'un résultat s'il en constitue l'une des conditions sine qua non. En d'autres termes, il existe un lien de causalité naturelle entre deux événements lorsque, sans le premier, le second ne se serait pas produit. Il n'est pas nécessaire que l'événement considéré soit la cause unique ou immédiate du résultat. L'existence d'un lien de causalité naturelle entre le fait générateur de responsabilité et le dommage est une question de fait que le juge doit trancher selon la règle du degré de vraisemblance prépondérante lorsque, par la nature même de l'affaire, une preuve stricte n'est pas possible ou ne peut être raisonnablement exigée de celui qui en supporte le fardeau (ATF 133 III 462 4.4.2 et la jurisprudence citée) ; tel est en particulier le cas de l'existence d'un lien de causalité hypothétique (ATF 133 III 81 cons. 4.2.2.). En ce qui concerne le rapport de causalité hypothétique, le juge se fonde sur l'expérience générale de la vie et il porte un jugement de valeur.

Selon la jurisprudence constante, un lien de causalité est adéquat quand un événement est propre, selon le cours ordinaire des choses et l'expérience générale de la vie, à produire ou à favoriser une conséquence semblable à celle qui s'est réalisée concrètement (ATF 121 III 350 cons. 7a ; 119 Ib 334 cons. 4 et 5).

5. a) En l’espèce, l’acte dommageable dont se plaint le recourant réside dans les propos tenus par le commandant de la PONE dans la dénonciation introduite à son encontre le 17 juin 2019 auprès de l’ASA. Plus spécifiquement, l’intéressé soutient qu’en relatant le prétendu contenu d'une séance de conciliation devant le PPDT, ledit agent de l’Etat n'aurait pas respecté la confidentialité imposée par la loi, ce qui constituerait en soi un acte illicite, sans qu’il soit nécessaire d’examiner s’il avait de plus contrevenu à une disposition de nature pénale, tel que l’article 293 CP. Le recourant prétend encore que le commandant de la PONE était intervenu auprès de l’ASA, sans droit, soit sans pouvoir se prévaloir d’aucun motif justificatif. Par ailleurs, il aurait eu pleinement conscience, au moment de déposer sa dénonciation, que les éléments qu’il rapportait à l’autorité de surveillance n’établissaient aucune violation des règles professionnelles ou déontologiques de l’avocat.

Ceci étant, le dommage dont la réparation est demandée par l’intéressé correspond aux frais d’avocat engagés pour la défense de ses intérêts devant l’ASA. Le fait dommageable consiste donc dans l’atteinte à un autre intérêt qu’un droit absolu, puisque sont en cause des droits purement patrimoniaux. Le caractère illicite du comportement de l’agent de l’Etat ne peut dès lors être reconnu que si celui-ci a enfreint une norme de comportement ayant pour but de protéger le bien juridique en cause (relation d’illicéité ou Rechtswidrigkeitszusammenhang).

b/aa) La convention intercantonale des 8 et 9 mai 2021 relative à la protection des données et à la transparence dans les cantons du Jura et de Neuchâtel (ci-après : CPDT-JUNE), d’une part, vise à protéger la personnalité et les droits fondamentaux des personnes qui font l'objet d'un traitement de données personnelles et, d’autre part, a pour buts de permettre la formation autonome des opinions, de favoriser la participation des citoyens à la vie publique et de veiller à la transparence des activités des autorités (art. 1 al. 2 et 3 CPDT-JUNE). S’agissant plus spécifiquement des normes afférentes à la procédure de la conciliation (art. 40 à 42 CPDT-JUNE), elles entrent en considération en cas de divergence quant à l'application des règles de protection des données, pour autant que le responsable du traitement des données, une entité ou une personne concernée fasse la demande au PPDT de tenir une séance de conciliation. Au cours d’une telle séance, le PPDT s’efforce d’amener les parties à un accord.

Quant à l’article 293 CP ̶ qui prohibe la publication de débats officiels secrets ̶ il représente un délit de mise en danger abstraite. A l’exception du secret de l’instruction – qui se justifie exclusivement pour assurer l’efficacité de l’enquête et qui, en tant que tel, ne s'applique qu'aux membres des autorités pénales, à leurs collaborateurs ainsi qu'à leurs experts commis d'office (cf. art. 73 al. 1 CPP) – l’article 293 CP sert à défendre l’intérêt de l’autorité elle-même au maintien de la confidentialité, et non des intérêts collectifs qu’elle aurait pour mission de protéger, tels la sécurité intérieure ou extérieure, l’indépendance de la Confédération et de sa politique étrangère, ni d’ailleurs des intérêts privés. L'objet de la protection est l'intérêt à une formation d'opinion des autorités aussi libre que possible, qui ne soit pas entravée par une influence extérieure intempestive. Le processus de formation d'opinion et de prise de décision au sein d'un organe étatique doit être protégé des perturbations. Les personnes qui participent à la formation de la volonté des autorités, des commissions, etc. doivent ainsi bénéficier d'un espace de liberté pour poser des questions, faire des suggestions et des suppositions qui peuvent s'avérer insoutenables ex post, ou encore faire des concessions que l'on pourrait leur reprocher ex post en tant que faiblesse. En outre, ce n'est que lors de la délibération que les déclarations des différentes personnes se fondent en un « produit » dont l'organe dans son ensemble doit répondre. Il ne s'agit donc pas de la protection de secrets, mais de la protection d'une « sphère secrète », qui n’est d’ailleurs pas à confondre avec la protection des participants, des intéressés eux-mêmes ; cette dernière est couverte par les articles 179 et suivants CP, respectivement, par la protection de la personnalité en droit civil (Fiolka, in Basler Kommentar Strafrecht, vol. II, 2018, ad art. 293, n. 8, p. 5214 et les réf. citées).

b/bb) Force est de constater que les normes, dont entend se prévaloir le recourant, ne constituent pas une réglementation protectrice des intérêts particuliers qu’il invoque. Sous l’angle de la CPDT-JUNE et en lien avec l’état de fait soumis au PPDT lors de l’audience de conciliation du 14 septembre 2018, la finalité protectrice résidait dans la protection de la personnalité et des droits fondamentaux de la personne qui faisait l'objet du traitement de données personnelles contesté, à savoir le mandant de Me X.________ et non le prénommé lui-même. En effet, cette audience s’inscrivait dans le contexte suivant : le client dudit avocat, qui avait fait l’objet d’une poursuite pénale pour vol de documents d’identité, ayant abouti à une ordonnance de non-entrée en matière, avait sollicité l’effacement du fichier de cette affaire de la PONE, demande à laquelle la PONE avait refusé de donner suite ; elle avait considéré que l’affaire demeurait non élucidée et que des faits nouveaux pouvaient potentiellement motiver une reprise de la poursuite pénale, au sens de l’article 323 CPP, contre le mandant de Me X.________, voire contre un autre auteur dont il conviendrait alors d’établir les liens avec ledit client. Les données personnelles, dont le traitement litigieux faisait l’objet de l’audience de conciliation susdite devant le PPDT, concernaient donc exclusivement le mandant de Me X.________ et non cet avocat lui-même. Quant à l’article 293 CP, sa finalité protectrice réside dans la protection de la confidentialité dans l’intérêt de l’autorité elle-même et non en raison d’intérêts collectifs ou privés. Ces dispositions ne visent pas la protection des intérêts patrimoniaux d’avocats qui seraient touchés par des dénonciations à l’ASA. Elles n’ont en effet pas pour objectif de prémunir les avocats contre les coûts engendrés par une procédure de dénonciation à l’ASA, même si celle-ci est classée faute de violation des règles professionnelles ou déontologiques de l’avocat, contrairement a priori à l’opinion du dénonciateur. Sur cette base, il faut considérer qu’en l’absence de relation d’illicéité, une quelconque contravention aux normes de la CPDT-JUNE et/ou de l’article 293 CP ne saurait, dans tous les cas, constituer un acte illicite. À noter par surabondance que délié par le Conseil d’Etat du secret de fonction « à l'égard de l'Autorité de surveillance des avocates et des avocats dans le cadre de la procédure administrative relative à la dénonciation contre Me X.________ », le commandant de la PONE est, quoi qu’il en soit, intervenu auprès de l’ASA sans qu’il puisse lui être reproché d’avoir contrevenu à la confidentialité d’une audience de conciliation, respectivement, à l’article 293 CP. En définitive, faute d’acte illicite commis à son encontre par le commandant de la PONE, l’intéressé ne saurait prétendre à une indemnité fondée sur l’article 5 LResp. En effet, dans la mesure où l'existence d'un acte illicite, spécifiquement d’un relation d’illicéité, ne peut pas être reconnue, il n’y a pas lieu d’examiner si les autres conditions de la responsabilité pourraient être réunies, les conditions de la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents devant être remplies cumulativement. Tout au plus, la Cour de céans relèvera-t-elle qu’il n’est pas établi au degré de la vraisemblance prépondérante, pas plus qu’il n’apparaît, en tant que conséquence naturelle et adéquate, que la dénonciation du commandant de la PONE à l’ASA obligeait le recourant à consulter un avocat.

6. a) Selon l'article 7 LResp, la collectivité ne répond du dommage résultant des actes licites de ses agents que si la loi le prévoit ou si l'équité l'exige. Pour que la responsabilité de l'Etat en raison d'actes licites soit engagée, il faut en tout cas qu'il existe une relation de causalité entre l'acte et le dommage (arrêt du TF du 21.02.2000 [2C.1/1998] cons. 5). Selon la jurisprudence, la réparation d'un dommage devra intervenir sur la base de l'équité lorsqu'une mesure (licite) atteint un ou quelques administrés seulement de telle façon qu'ils subiraient un trop grand sacrifice en faveur de la collectivité et qu'il serait contraire à l'égalité de traitement de leur refuser toute indemnité (dommage spécial et grave). En adoptant la notion d'équité, le législateur a voulu laisser au juge un large pouvoir d'appréciation dans la mesure où les circonstances dans lesquelles une indemnisation pour actes licites peut se révéler équitable sont à la fois très particulières, très diverses et pas forcément prévisibles (RJN 2009, p. 219, p. 227, 1998, p. 193 ; arrêt du Tribunal administratif du 07.05.2001 [TA.2000.309] cons. 4b). L'article 7 LResp prévoit un motif d'équité pour permettre une indemnisation, mais uniquement en cas de lacune véritable de la loi (arrêt du TF du 23.01.2002 [1P.670/2001] cons. 2.2 in fine).

b) A titre d’exemple, le Tribunal administratif a considéré comme équitable de rembourser à une partie les honoraires supplémentaires d'avocat que lui a occasionné la reprise de la procédure (orale) de sa cause « ab ovo » en raison de la maladie du juge qui l'instruisait (RJN 1998, p. 193). En revanche, il a estimé que la condition de l’équité n'est en principe (sauf cas exceptionnel) pas remplie en ce qui concerne le dommage sans lien avec la détention pénale injustifiée elle-même (frais de défense pendant l'enquête et réparation morale en raison de l'enquête). Dans ce contexte, le Tribunal administratif a retenu que les éléments de dommage qui, bien qu'ils soient en rapport avec l'instruction pénale ou le procès dont le prévenu libéré a fait l'objet, n'ont pas un lien suffisamment étroit avec une détention elle-même, ne sont pas indemnisables ; cela vaut en particulier pour les frais de défense et la réparation morale (arrêt du Tribunal administratif du 07.05.2001 [TA.2000.309]). De même, le Tribunal administratif a jugé que ne pouvait être qualifié de grave le dommage que disaient avoir subi des administrés en raison des frais engagés dans une procédure d'opposition dirigée contre un permis de construire contraire aux règlement et plan de quartier, procédure qui s'était avérée infructueuse. Le Tribunal administratif comme le Tribunal fédéral avaient admis le recours du constructeur qui s'était prévalu de l'égalité dans l'illégalité, en ce sens qu’ils avaient retenu que la commune avait confirmé sa volonté de déroger aux règlement et plan de quartier en octroyant des permis de construire non conformes avant comme après l'affaire concernée. En lien avec cette demande d’indemnité fondée sur la prétendue responsabilité d'une commune pour le dommage subi par des opposants à un permis de construire, le Tribunal administratif a encore considéré qu’il n’était pas vraiment inéquitable de ne pas les indemniser (RJN 2009, p. 219).

7. Les considérations ci-avant doivent valoir mutatis mutandis dans le cas d'espèce. Aucune disposition légale ne prévoit l’obligation pour l’Etat d’indemniser le dommage allégué par le recourant. En d’autres termes, aucune loi ne prévoit en pareilles circonstances, soit en cas de dénonciation classée par l’ASA, que les personnes, soit plus exactement les avocats, qui subiraient un dommage, qui plus est purement patrimonial, peuvent en rendre responsable la collectivité publique. Il reste dès lors, au regard de l'article 7 LResp, à examiner si, comme le soutient le recourant, l'équité exige que cette responsabilité soit engagée.

L’intéressé ne fait pas valoir des circonstances exceptionnelles, ni de dommage « spécial et grave ». Le fait de se faire assister d’un avocat n’est en soi pas indispensable dans la cadre d’une procédure devant l’ASA. A noter, à titre d’exemple, que le Tribunal cantonal a déjà eu l’occasion de nier le caractère indispensable de l’intervention d’un avocat dans le cadre d’une procédure d’opposition administrative à une demande de permis de construire, quand bien même les concernés n’avaient pas de connaissances juridiques particulières (RJN 2009, p. 219). Si le recourant a fait le choix de se faire représenter devant l’ASA par un confrère, il n’en résulte pas encore pour lui un dommage d’une ampleur telle que l’Etat devrait l’indemniser en équité. Admettre le contraire impliquerait que toute procédure devant l’ASA durant laquelle un avocat se fait assister d’un confrère devrait faire l’objet d’une indemnisation, même en l’absence de tout acte illicite des autorités, ce qui n’est à l’évidence pas la portée qu’il faut réserver à l’article 7 LResp. Comme dans le cadre de la détention injustifiée ou de l’opposition dirigée contre un permis de construire, les frais invoqués sont certes en lien avec l’acte de dénonciation à l’ASA par un agent de l’Etat, mais ils ne se trouvent pas dans un rapport suffisamment étroit. Finalement, le dommage allégué, soit 3'000 francs correspondant à des honoraires d’avocat, n’est ni spécial, ni grave, de sorte qu’il n'est pas contraire à l’équité de le laisser à la charge du recourant. A cet égard, on rappellera que le Tribunal cantonal a admis qu’un dommage subi en raison des frais (honoraires d'architecte, frais judiciaires, indemnités de dépens, honoraires d’avocats) engagés dans une procédure d'opposition dirigée contre un permis de construire, dommage d’un montant au prorata d’environ 5'342 francs par administré concerné, n’était ni spécial, ni grave (RJN 2009, p. 219).

8. Dans son recours, l'intéressé requiert la tenue d'une audience publique au sens de l'article 6 § 1 CEDH.

a) Saisi d'une telle requête, le juge cantonal doit en principe y donner suite si le requérant bénéficie de la protection de cette disposition. Il peut cependant s'en abstenir dans les cas prévus par l'article 6 § 1, 2e phrase CEDH, lorsque la demande est abusive, chicanière ou dilatoire, lorsqu'il apparaît clairement que le recours est infondé, irrecevable ou au contraire manifestement bien fondé ou lorsque l'objet du litige porte sur des questions hautement techniques (ATF 141 I 97 cons. 5.1). L'article 6 § 1 CEDH – en dehors des limitations expressément prévues par cette disposition – n'exige pas nécessairement la tenue d'une audience dans toutes les procédures. Cela est notamment le cas pour les affaires ne soulevant pas de question de crédibilité ou ne suscitant pas de controverse sur les faits qui auraient requis une audience, et pour lesquelles les tribunaux peuvent se prononcer de manière équitable et raisonnable sur la base des conclusions présentées par les parties et d'autres pièces. Partant, on ne saurait conclure que l'article 6 § 1 CEDH implique toujours le droit à une audience publique, indépendamment de la nature des questions à trancher. D'autres considérations, dont le droit à un jugement dans un délai raisonnable et la nécessité en découlant d'un traitement rapide des affaires inscrites au rôle, entrent en ligne de compte pour déterminer si des débats publics sont nécessaires (arrêts du TF des 11.10.2023 [8D_3/2023] cons. 3.3 et 20.11.2018 [8C_136/2018] cons. 4.2).

b) Dans le cas d’espèce, la Cour de céans considère que l'objet du litige porte sur des questions juridiques, qui n'apparaissent pas particulièrement complexes, dans une affaire ne soulevant – sous l’angle des éléments pertinents à la résolution du cas – pas de question de crédibilité, ni de controverse sur les faits. Le recourant a par ailleurs eu l'occasion, au cours de la présente procédure, de faire valoir ses arguments et de produire des pièces dans le cadre de son recours. À noter qu’il a renoncé à son droit de réplique inconditionnelle. Aussi, il n'y a pas lieu de procéder à l’audience publique, dont il n'explique nullement ce qu'elle apporterait de plus. Il convient dès lors d’admettre que le litige n'exige pas la tenue d'une audience publique et que la Cour de droit public peut se prononcer de manière équitable et raisonnable sur la base des conclusions présentées par les parties et les pièces. Il ne sera ainsi pas donné suite à la demande d'audience publique du recourant.

Pour le surplus, l’autorité intimée a produit un chargé de pièces, qui paraît complet, ce que l’intéressé ne critique pas. Or, le dossier soumis à la Cour de céans – qui apparaît donc, au regard des pièces produites par les parties et des explications fournies par celles-ci, complet – lui permet de statuer en connaissance des éléments pertinents. La Cour de droit public ne procédera pas à d’autres actes d'instruction, dans la mesure où ils ne sont pas de nature à influer sur l'issue du litige.

9. Il suit des considérants qui précèdent que le recours est mal fondé et qu'il doit être rejeté. Vu l'issue du litige, les frais de la cause doivent être mis à la charge du recourant (art. 47 al. 1 LPJA) et il n'y a pas lieu à allocation de dépens (art. 48 al. 1 a contrario LPJA).

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge du recourant les frais de la cause par 880 francs, montant compensé par son avance.

3. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 18 décembre 2023