Assurance-vieillesse et survivants. Principe de la bonne foi.

Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact

N° dossier: CDP.2022.329

Autorité: CDP

Date décision: 22.11.2023

Publié le: 06.12.2023

Revue juridique:

Titre: Assurance-vieillesse et survivants. Principe de la bonne foi.

Résumé:

**Renonciation aux services de NOMAD en faveur d’une aide-ménagère privée. Défaut d’affiliation en qualité d’employeur.

Au vu des renseignements lacunaires communiqués à l’assurée, qui n’a pas été rendue spécifiquement attentive à son changement de statut, la caisse de compensation ne peut pas la sanctionner pour ne pas s’être affiliée en tant qu’employeur et ne pas avoir payé de cotisations sociales. La recourante doit être protégée dans sa bonne foi (art. 9 Cst. féd.) et replacée dans la situation qui aurait été la sienne si elle avait été mise en situation de réagir par rapport à des renseignements corrects et complets (cons. 3).**

Articles de loi:

Art. 9 CST.F/1999 Art. 27 al. 1 LPGA Art. 27 al. 2 LPGA

A. X.________, née en 1931, est au bénéfice des prestations complémentaires à l’AVS et, dans ce cadre, du remboursement des coûts d’une aide au ménage.

Par courrier du 1er décembre 2020, la Caisse cantonale neuchâteloise de compensation (ci-après : CCNC ou la caisse) a informé la prénommée qu’elle avait procédé à son "affiliation au 01.11.2015". Le 2 décembre 2020, elle lui a notifié (selon le dossier) des décisions de cotisations salariales finales pour les années 2015 à 2019, ainsi que deux décisions d’intérêts moratoires pour les années 2016 et 2017. Suivant l’indication des voies de droit, X.________ s’est opposée, le 28 décembre 2020, "aux décisions de décomptes de cotisations salariales pour les années 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 et 2020 ainsi qu’aux décisions d’intérêts moratoires pour les périodes du 1er janvier 2016 au 27 novembre 2020" en demandant "l’abandon pur et simple de la créance". Elle a notamment fait valoir qu’avant 2015, elle avait recours aux services de NOMAD pour l’aide au ménage, que pour diverses raisons, dont celle du coût, elle avait choisi, après s’être renseignée auprès de l’agence AVS, de faire appel à une femme de ménage privée, qu’elle avait comme auparavant scrupuleusement transmis à la CCNC les décomptes d’heures y relatifs, sans que personne ne l’informe que des cotisations salariales auraient dû être retenues et qu’elle se sent victime d’un défaut de communication entre différents services de la caisse. Quelques jours auparavant, le 20 décembre 2020, la fille de l’intéressée avait, pour les mêmes motifs, prié la CCNC "de bien vouloir ré[é]tudier ce dossier et de revenir sur [sa] position en annulant ces factures".

Par décision du 14 janvier 2021, notifiée à la prénommée avec copie à l’assurée, la CCNC a rejeté "[sa] demande de remise des cotisations paritaires arriérées déposée au nom de [sa] maman le 20 décembre 2020" faute pour cette dernière de remplir la condition de la bonne foi. Dans cette décision, la CCNC a expliqué avoir considéré l’opposition de X.________ comme "une demande de remise plutôt qu’une opposition". Cette dernière nommée s’est opposée à ce prononcé tout en relevant que la caisse avait "unilatéralement et d’autorité […] refusé de statuer valablement sur le bien-fondé de [son] opposition […], dont [elle] confirm[ait] ici formellement et en tous points le total bien-fondé, sur le plan juridique". Elle faisait par ailleurs valoir que sa bonne foi devait être reconnue pour le motif qu’il n’avait jamais été question qu’à son âge, elle se transforme en employeur et qu’il appartenait à la collaboratrice de l’agence AVS auprès de laquelle elle s’était renseignée de la rendre attentive au fait qu’en faisant appel à une femme de ménage privée, il lui incomberait de s’acquitter des charges sociales. Par décision du 12 mars 2021, la CCNC a rejeté l’opposition de l’intéressée en précisant que les tâches des agences AVS sont de récolter les documents des assurés pour les faire parvenir à la caisse de compensation et non pas de les conseiller ou de les renseigner.

Saisie par X.________ d’un recours contre cette décision sur opposition, la Cour de droit public du Tribunal cantonal (ci-après : la Cour de droit public) l’a admis, a annulé cet acte et renvoyé la cause à la CCNC pour qu’elle se prononce sur les arguments que la prénommée faisait valoir à l’encontre de son affiliation, respectivement de son obligation de verser des cotisations y compris concernant l’année 2020 et singulièrement sur la question du défaut de renseignements ou des renseignements insuffisants fournis par une collaboratrice de l’Agence AVS-AI au moment de renoncer aux services de NOMAD pour faire appel à une femme de ménage privée (arrêt du 22.07.2021 [CDP.2021.123]).

Après avoir sollicité l’Agence AVS-AI de Neuchâtel, qui a répondu que les assurés qui souhaitaient arrêter avec NOMAD étaient renvoyés à prendre contact avec la CCNC (courriel du 29.07.2021) et avoir requis l’avis de l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) sur les suites à donner à l’arrêt de renvoi de la Cour de droit public (échanges de courriels des 22.07 et 10.08.2021, respectivement 03.09 et 06.09.2021), la CCNC a rejeté l’opposition de l’assurée par décision du 10 septembre 2021. Estimant que le seul préjudice subi par celle-ci consistait à devoir payer les charges sociales sur le salaire brut de sa femme de ménage, elle a considéré qu’elle ne pouvait pas être mise au bénéfice de la bonne foi découlant de l’article 9 Cst. féd., faute d’en remplir l’une des conditions cumulatives. En ce qui concerne la demande de remise d’office, la CCNC a retenu que l’intéressée n’avait pas pu démontrer avec un degré de vraisemblance prépondérante que si elle avait été renseignée correctement par A.________, collaboratrice de l’Agence AVS-AI de Neuchâtel, elle n’aurait pas engagé une personne privée pour effectuer des heures de ménage à son domicile.

Sur recours de l’intéressée, la Cour de droit public a annulé cette décision et renvoyé la cause à la CCNC afin qu’elle vérifie, concrètement, quels renseignements et conseils A.________ avait fournis à l’assurée (arrêt du 21.06.2022 [CDP.2021.310]). Saisie d’une requête de la caisse en interprétation de cet arrêt (11.07.2022), la Cour de droit public l’a rejetée dans la mesure de sa recevabilité (arrêt du 20.07.2022 [CDP.2022.209]). Le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours interjeté contre l’arrêt du 21 juin 2022 (arrêt du TF du 08.09.2022 [9C_358/2022]).

Sollicitée par la CCNC (courrier du 23.09.2022), A.________ a indiqué en substance avoir travaillé à l’Agence AVS-AI de Neuchâtel jusqu’en 2018 et ne plus se souvenir de tous les dossiers des bénéficiaires dont elle s’occupait. Il lui était impossible de certifier ce qui s’était réellement passé ou dit à l’époque, mais en se fiant à ce qui se faisait dans son travail, de manière globale, elle confirmait que toutes les informations utiles et nécessaires étaient transmises (courriel du 29.09.2022). Sur cette base, la CCNC a rejeté l’opposition de l’assurée du 23 décembre 2020 par décision du 24 octobre 2022.

B. X.________ interjette recours devant la Cour de droit public contre cette décision, en concluant à son annulation et à l’octroi en sa faveur d’une indemnité de dépens de 500 francs ou à fixer de justice. Elle répète en substance que A.________ l’avait incitée à prendre une femme de ménage indépendante, à ses dires aux seuls frais de la CCNC, afin de lui faire économiser les 50 francs qu’elle payait chaque mois à NOMAD.

C. Sans formuler d'observations, la CCNC conclut au rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable

2. a) Le principe de la protection de la bonne foi découlant de l'article 9 Cst. féd. protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu'il a réglé sa conduite d'après une décision, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. En vertu de ce principe, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur. Ainsi, en application du principe de la bonne foi, peut être accordée la restitution d'un délai lorsque la non-observation de ce délai résulte du comportement d'une autorité propre à fonder de manière suffisante la confiance de l'administré. Pour qu'une personne puisse se prévaloir de la protection de sa bonne foi, il faut que (a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement ("ohne weiteres") de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour (d) prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée. Ces principes s'appliquent par analogie au défaut de renseignement, la condition (c) devant toutefois être formulée de la façon suivante: que l'administré n'ait pas eu connaissance du contenu du renseignement omis ou que ce contenu était tellement évident qu'il n'avait pas à s'attendre à une autre information (ATF 143 V 341 cons. 5.2.1; 131 V 472 cons. 5; arrêt du TF du 26.01.2023 [8C_73/2022] cons. 5.2 et les références citées).

b) Aux termes de l'article 27 al. 1 LPGA, les assureurs et les organes d'exécution des diverses assurances sociales sont tenus, dans les limites de leur domaine de compétences, de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations. L'article 27 al. 2 LPGA prévoit par ailleurs le droit pour chacun d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations. Sont compétents pour cela les assureurs à l'égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations. Le devoir de conseil de l'assureur social au sens de l'article 27 al. 2 LPGA comprend l'obligation d'attirer l'attention de la personne intéressée sur le fait que son comportement pourrait mettre en péril la réalisation de l'une des conditions du droit aux prestations (ATF 131 V 472 cons. 4.3). Les conseils ou renseignements portent sur les faits que la personne qui a besoin de conseils doit connaître pour pouvoir correctement user de ses droits et obligations dans une situation concrète face à l'assureur. Le devoir de conseils s'étend non seulement aux circonstances de faits déterminantes, mais également aux circonstances de nature juridique. Son contenu dépend entièrement de la situation concrète dans laquelle se trouve l'assuré, telle qu'elle est reconnaissable pour l'administration.

Le défaut de renseignement dans une situation où une obligation de renseigner est prévue par la loi, ou lorsque les circonstances concrètes du cas particulier auraient commandé une information de l'assureur, est assimilé à une déclaration erronée de sa part, qui peut à certaines conditions obliger l'autorité à consentir à un administré un avantage auquel il n'aurait pas pu prétendre (arrêts du TF des 26.01.2023 [8C_73/2022] cons. 5.3 et 12.01.2022 [8C_654/2021] cons. 4.1 et les références citées).

c) L'existence d'un renseignement erroné doit être prouvée ou au moins rendue hautement vraisemblable par celui qui se prévaut du principe de la bonne foi, l'absence de preuve étant défavorable à celui qui veut déduire un droit de l'état de fait non prouvé (arrêts du TF des 26.01.2023 [8C_73/2022] cons. 5.4; 12.01.2022 [8C_654/2021] cons. 4.2; 23.12.2016 [8C_419/2016] cons. 3.2). A cet égard, la simple allégation qu'un renseignement oral voire téléphonique aurait été communiqué ne suffit pas à établir la bonne foi de l'administré (ATF 143 V 341 cons. 5.3.1).

3. La recourante prétend en substance que la collaboratrice de l’Agence AVS-AI ne l’a jamais informée du fait que renoncer aux services de NOMAD et s’adjoindre une aide-ménagère privée impliquait de devenir employeur, avec la conséquence de devoir s’acquitter de cotisations aux assurances sociales. Elle se prévaut dès lors d’un défaut de renseignement. Par arrêt du 21 juin 2022, la Cour de droit public a renvoyé la cause à la CCNC pour qu’elle traite la question des renseignements ou conseils fournis par cette collaboratrice à l’intéressée et qu’elle vérifie dans quelles circonstances celle-ci avait été amenée à renoncer à l’aide au ménage assurée par NOMAD, soit par des employés salariés de cette institution publique, pour recourir à une aide de ménage privée, soit à endosser le statut d’employeur.

a) Par courrier du 23 septembre 2022, l’intimée a pris contact avec la collaboratrice afin d’obtenir les informations requises. Dans son courriel du 29 septembre 2022, cette dernière a répondu comme suit :

" Ayant effectivement travaillée [sic] au sein de l’Agence communale AVS de Neuchâtel de 2006 à fin 2018, il m’est très difficile, voire même impossible de me souvenir des [sic] tous les dossiers des bénéficiaires dont je m’occupais à l’époque. Sachant, que je jonglais avec env. 800 dossiers. Néanmoins, je peux vous affirmer que lorsqu’une personne changeait de "femme de ménage" après s’être désinscrit [sic] de Nomad, (procédé qui arrivait très souvent d’ailleurs) ou toutes autres transactions similaires, nous leur demandions d’avertir notre service au plus vite, afin que nous puissions procéder à une mutation. Par la suite, tout changement se transmettait auprès de la caisse de compensation. Il m’est impossible de vous certifier ce qui s’est réellement passé ou dit à l’époque avec X.________, j’ignore même comment elle a pu nommer mon nom après quatre ans. Cependant, si je me fie à ce qui se faisait dans mon travail, de manière globale, je vous confirme que toutes les informations utiles et nécessaires étaient transmises aux personnes requises."

D’abord, ces informations ne corroborent pas le contenu du courriel du 29 juillet 2021 de l’Agence AVS-AI, selon lequel "si la personne souhaite […] arrêter avec NOMAD […], nous lui indiquons qu’elle doit prendre contact avec la CCNC afin d’effectuer le changement et connaître les nouvelles conditions". Ce dernier suggère que les personnes concernées sont automatiquement orientées vers la CCNC afin d’obtenir toutes les informations nécessaires. Or, ce n’est pas ce qui ressort du courriel de la collaboratrice. Celle-ci n’indique en effet pas que les assurés sont invités à contacter au préalable la caisse pour connaître toutes les conditions. Cela irait d’ailleurs à l’encontre des tâches de l’Agence AVS-AI, qui doit donner tous les renseignements utiles relatifs aux diverses prestations de l’AVS et de l’AI (https://www.neuchatelville.ch/agence-avs-ai#panel-3816-0, consulté le 24.10.2023). On ne peut donc pas reprocher à la recourante de ne pas s’être informée directement auprès de la CCNC avant de s’adjoindre une aide-ménagère privée.

Ensuite, selon l’ancienne collaboratrice, lorsqu’un assuré souhaite changer de système, l’Agence AVS-AI doit être avertie au plus vite afin de procéder à la mutation, le changement étant ensuite transmis à la caisse de compensation. Or, c’est précisément ce qui s’est passé. Après avoir substitué une femme de ménage indépendante aux services de NOMAD, la recourante a systématiquement transmis à l’Agence AVS-AI les décomptes des heures effectuées. D’après le dossier, les montants discutés (CHF 25 l’heure) lui ont ensuite été remboursés par la CCNC elle-même. Cela correspond aux étapes figurant sur la brochure "Comment se faire rembourser" disponible sur le site internet de la Ville de Neuchâtel (https://www.neuchatelville.ch/fileadmin/sites/ ne_ville/fichiers/Vivre_a_Neuchatel/Social_et_solidarite/Action_sociale_remboursement_ frais_medicaux_aout_2023.pdf, consulté le 24.10.2023).

Enfin, A.________ ne détaille pas les renseignements qu’elle aurait fournis à la recourante lorsqu’il a été question que cette dernière recourt à une femme de ménage indépendante. Elle se contente d’affirmer que toutes les informations utiles et nécessaires étaient transmises aux personnes requises. Elle ne précise néanmoins pas que ces informations étaient relatives au statut d’employeur et à la nécessité d’aviser deux services distincts au sein de la CCNC (soit le service des prestations complémentaires et le service de perception et allocations) et de s’acquitter de charges sociales, lesquelles ne sont pas forcément couvertes par le montant de l’aide au ménage versé par la caisse. Elle ne se réfère pas davantage à des brochures ou formulaires circonstanciés qui seraient, dans ces cas-là, systématiquement transmis aux assurés selon un processus bien établi. Ainsi, rien n’indique que ces informations ont effectivement été communiquées à la recourante, de sorte que celle-ci ait choisi d’endosser le statut d’employeur en pleine connaissance de cause. Les circonstances concrètes du cas d’espèce commandaient pourtant une information précise de la part de la collaboratrice sur le changement de statut, avec les devoirs et obligations que cela comporte (qui ne se limitent d’ailleurs pas au paiement de charges sociales). Il ne pouvait en effet pas lui échapper qu’il existait un important risque de méprise pour l’assurée au vu notamment de son âge (presque quatre-vingt-cinq ans au moment des faits). Dans ces conditions, la recourante n’avait pas de raison de supposer qu’elle assumerait le rôle d’un employeur, car ce n’était pas le cas lorsqu’elle utilisait les services de NOMAD. En conséquence, elle ne pouvait pas se douter que des cotisations sociales seraient dues. Les allégations de l’intéressée sur ce point sont constantes et crédibles, si bien que l’on peut les admettre, au degré de la vraisemblance prépondérante. Il faut dès lors retenir que les conseils fournis par la collaboratrice n’ont pas été suffisants.

b) Reste à déterminer si les autres conditions cumulatives posées à l’application du principe de la bonne foi sont remplies. L’intimée prétend que la condition du préjudice n’est pas donnée. Selon elle, le seul préjudice subi est celui de devoir payer les charges sociales sur le salaire brut et la recourante n’a pas prouvé au degré de la vraisemblance prépondérante qu’elle aurait renoncé à engager une personne privée si elle avait été renseignée correctement par la collaboratrice. On relève que cette argumentation est directement reprise de celle qui figurait dans la décision du 10 septembre 2021. Or, la Cour de céans l’a déjà déclarée inadéquate dans le cadre de l’arrêt du 21 juin 2022 [CDP.2021.310], de sorte que l’on peut s’y référer (cons. 3c). La condition du préjudice est par conséquent établie. Il en va de même des autres conditions, qui n’ont pas été abordées par l’intimée et ne sont pas litigieuses. Il faut donc retenir que la recourante s’est fondée sur les conseils de la collaboratrice de l’Agence AVS-AI pour prendre des dispositions auxquelles elle ne saurait renoncer sans subir de préjudice.

c) Au vu des renseignements lacunaires communiqués par l’ancienne collaboratrice de l’Agence AVS-AI, qui n’a pas rendu l’assurée spécifiquement attentive à son changement de statut, l’intimée ne peut pas sanctionner cette dernière pour ne pas s’être affiliée en tant qu’employeur auprès de la caisse de compensation et ne pas avoir payé de cotisations sociales. La recourante doit être protégée dans sa bonne foi et replacée dans la situation qui aurait été la sienne si elle avait été mise en situation de réagir par rapport à des renseignements corrects et complets. La décision entreprise doit de ce fait être annulée.

4. Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours. La recourante obtenant gain de cause sur l’application du principe de la bonne foi et étant dès lors libérée du paiement des cotisations arriérées, il n’est pas nécessaire d’analyser les conditions de la remise.

5. Il est statué sans frais, la loi spéciale ne le prévoyant pas (art. 61 let. fbis LPGA) et sans dépens, la recourante ne faisant pas état de frais particuliers encourus pour la défense de sa cause, que le montant de 500 francs qu’elle sollicite à ce titre serait supposé couvrir.

**Par ces motifs,

LA COUR DE DROIT PUBLIC**

1. Admet le recours et annule la décision sur opposition de la CCNC du 24 octobre 2022.

2. Statue sans frais et sans dépens.

Neuchâtel, le 22 novembre 2023