Assurance-chômage. Restitution de prestations touchées à tort. Inaptitude au placement durant la période d’indemnisation.

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N° dossier: CDP.2021.84

Autorité: CDP

Date décision: 23.12.2021

Publié le: 10.05.2022

Revue juridique:

Titre: Assurance-chômage. Restitution de prestations touchées à tort. Inaptitude au placement durant la période d’indemnisation.

Résumé:

La volonté de développer une activité commerciale avec la signature d’un bail commercial pour l’exploitation d’un restaurant constitue un élément qui a pour effet de modifier l’aptitude au placement de l’assuré.

Articles de loi:

Art. 8 al. 1 litt. f LACI Art. 15 LACI

A. X.________ s’est inscrit le 24 avril 2020 auprès de la Caisse cantonale neuchâteloise d’assurance-chômage (CCNAC) en tant que demandeur d’emploi à 100 % et a bénéficié d’un délai-cadre d’indemnisation depuis la même date. Des indemnités de chômage lui ont été allouées entre le 24 avril et le 13 juillet 2020. Par courriel du 27 juillet 2020, la CCNAC a requis des informations auprès du Service des migrations (SMIG) en lien avec l’échéance du permis de séjour de l’assuré. Ce service a indiqué que le permis de séjour (permis B) de l’intéressé avait pris fin de par la loi et qu’il avait refusé, par décision du 20 juillet 2020, de lui octroyer une nouvelle autorisation, de sorte que X.________ ne disposait plus d’une autorisation de travailler à partir du 20 juillet 2020. L’assuré a déposé une demande de soutien à l’activité indépendante (cf. formulaire signé le 18.08.2020) et a produit le contrat de bail pour restaurant signé le 6 juillet 2020. Par courriel du 9 octobre 2020, Me A.________ a informé la CCNAC défendre les intérêts de l’intéressé et a remis à cette dernière une procuration. Aux termes de cette dernière, le mandataire pouvait représenter X.________ pour « Faire valoir ses droits au niveau du SMIG ». Par décision du 16 octobre 2020, l’office des relations et des conditions de travail (ci-après : ORCT) du Service de l’emploi a considéré que l’intéressé était inapte au placement depuis son inscription au chômage le 24 avril 2020 et qu’il n’avait dès lors pas droit à l’indemnité de chômage. Il a retenu que l’aptitude au placement n’existait plus, non seulement depuis le 19 juillet 2020, soit depuis que l’intéressé n’avait plus d’autorisation de travailler, mais également depuis son inscription au chômage. A cet égard, il a considéré que, dans la mesure où l’assuré avait signé un bail commercial pour exploiter un restaurant moins de trois mois après son inscription au chômage et qu’il a ainsi vraisemblablement dû effectuer de nombreuses démarches pour concrétiser ce projet, ses chances d’engagement étaient trop minces, dans un laps de temps si restreint. Cette décision, qui a uniquement été notifiée à l’assuré, n’a pas été contestée.

Sur cette base, la CCNAC a réclamé à X.________ la restitution de 6'980.40 francs pour les indemnités versées à tort jusqu’au 13 juillet 2020 par décision du 7 décembre 2020, laquelle a également uniquement été notifiée à l’assuré. L’intéressé, par l’intermédiaire de son mandataire, a formé opposition à ladite décision. Il a d’une part reproché à la CCNAC de lui avoir directement notifié la décision d’inaptitude au placement, au mépris des règles de procédure imposant une notification au mandataire connu par l'autorité et, d’autre part, il s’est prévalu de sa bonne foi. La CCNAC a rejeté l’opposition par décision du 4 février 2021 au motif que l’intéressé avait été déclaré inapte au placement et qu’il ne s’était pas opposé à la décision du 16 octobre 2020. Elle a également considéré que les conditions de la remise n’étaient manifestement pas remplies justifiant de renoncer à la restitution.

B. X.________ saisit la Cour de droit public du Tribunal cantonal d’un recours contre cette décision sur opposition, dont il demande l’annulation, sous suite de frais et dépens. Il fait valoir n’avoir aucun souvenir d’avoir reçu la décision le déclarant inapte au placement et que son mandataire n’en a été informé que par le courrier de la CCNAC daté du 5 janvier 2021. Il se prévaut en outre de sa bonne foi et soutient se trouver dans une situation financière « inextricable ».

C. Dans ses observations du 16 mars 2021, la CCNAC conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision sur opposition du 4 février 2021.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) Selon la jurisprudence, l'obligation de restituer suppose que soient remplies les conditions d'une reconsidération ou d'une révision procédurale de la décision – formelle ou non (ATF 129 V 110 cons. 1.1 et les références) – par laquelle les prestations en cause ont été allouées (ATF 138 V 426 cons. 5.2.1 et 130 V 380 cons. 2.3.1). La reconsidération et la révision sont maintenant réglées à l'article 53 al. 1 et 2 LPGA qui codifie la jurisprudence antérieure à son entrée en vigueur. En particulier, selon un principe général du droit des assurances sociales, l'administration peut reconsidérer une décision formellement passée en force de chose jugée sur laquelle une autorité judiciaire ne s'est pas prononcée quant au fond, à condition qu'elle soit sans nul doute erronée et que sa rectification revête une importance notable (art. 53 al. 2 LPGA). Une inexactitude manifeste ne saurait être admise lorsque l'octroi de la prestation d'assurance dépend de conditions matérielles dont l'examen suppose un pouvoir d'appréciation quant à certains de leurs aspects ou de leurs éléments et que la décision paraît admissible en fait ou en droit. S'il subsiste des doutes raisonnables sur le caractère erroné de la décision initiale, les conditions de la reconsidération ne sont pas remplies (Rubin, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, p. 611, ch. 12 et les références). Pour conclure qu'une décision (formelle ou matérielle) est manifestement erronée, encore faut-il que les éléments que l’assureur avait au dossier, au moment où il a octroyé les prestations litigieuses, lui permettent d'aboutir à la conclusion que l'assuré n'y avait pas droit (arrêt du TF du 07.11.2006 [C 269/05] cons.5, ATF 126 V 399). En outre, par analogie avec la révision des décisions rendues par des autorités judiciaires, l'administration est tenue de procéder à la révision d'une décision entrée en force formelle lorsque sont découverts des faits nouveaux ou de nouveaux moyens de preuve, susceptibles de conduire à une appréciation juridique différente (ATF 127 V 466 cons. 2c et les références).

Ces principes sont aussi applicables lorsque des prestations ont été accordées sans avoir fait l'objet d'une décision formelle et que leur versement, néanmoins, a acquis force de chose décidée (ATF 129 V 110 cons. 1.1 et les références). Il y a force de chose décidée si l'assuré n'a pas, dans un délai d'examen et de réflexion convenable, manifesté son désaccord avec une certaine solution adoptée par l'administration et exprimé sa volonté de voir statuer sur ses droits dans un acte administratif susceptible de recours (ATF 132 V 412 cons. 5).

b) L'assuré n'a droit à l'indemnité de chômage que s'il est apte au placement (art. 8 al. 1 let. f LACI). Selon l'article 15 al. 1 LACI, est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d'intégration et qui est en mesure et en droit de le faire. L'aptitude au placement suppose, logiquement, que l'intéressé soit au bénéfice d'une autorisation de travail qui lui permette, le cas échéant, d'accepter l'offre d'un employeur potentiel. A défaut d'une telle autorisation, il s'agit de déterminer - de manière prospective, sur la base des faits tels qu'ils se sont déroulés jusqu'au moment de la décision sur opposition (ATF 143 V 168 cons. 2; 120 V 385 cons. 2) - si l'assuré, ressortissant étranger, pouvait ou non compter sur l'obtention d'une autorisation de travail (arrêt du TF du 25.01.2019 [8C_581/2018] cons. 2.2 Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in Soziale Sicherheit, SBVR vol. XIV, 3e éd. 2016, p. 2347 no 269; Rubin, Assurance-chômage et service public de l'emploi, 2019, p. 51 no 234). L’aptitude au placement implique également une disponibilité suffisante quant au temps que l’assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs potentiels (ATF 125 V 51 cons. 6a ; 123 V 214 cons. 3).

Partant de ces principes, le Tribunal fédéral a jugé qu’une doctorante au bénéfice d’une autorisation de séjour limitée (séjour temporaire/assistante doctorante) n’était plus apte au placement à partir du moment où le but du séjour était atteint (arrêt du TF du 24.04.2007 [C 248/06]). Par ailleurs, selon la jurisprudence, un assuré qui prend des engagements à partir d’une date déterminée et de ce fait n’est pas disponible sur le marché de l’emploi que pour une courte période n’est, en principe, pas apte au placement (ATF 123 V 217 cons. 5a ; 110 V 208 cons. 1).

3. Par décision du 7 décembre 2020 de restitution d’indemnités de chômage perçues indûment, puis confirmée sur opposition, la CCNAC est revenue sur l’octroi des prestations qui avaient été allouées le 5 août 2020, pour la période du 24 avril au 13 juillet 2020 (cf. décomptes CCNAC) sans avoir fait l’objet d’une décision formelle (décision implicite prise dans le cadre d’une procédure simplifiée au sens de l’article 51 al. 1 LPGA ; ATF 132 V 412 cons. 5).

Le 16 octobre 2020, l’ORCT a rendu une décision d’inaptitude au placement à l’adresse de X.________, ce que semble lui reprocher le recourant qui ne prétend toutefois pas que son mandataire aurait informé l’ORP ou l’ORCT de son mandat.

Ceci étant, le seul fait qu’une décision d’inaptitude au placement pour une période donnée ait été rendue, même postérieurement au paiement des indemnités journalières de l’assurance-chômage, ne permet pas de conclure que ce paiement résulte d’une décision manifestement erronée. Encore faut-il que les éléments que la caisse avait au dossier, au moment où elle a octroyé les indemnités de chômages litigieuses, lui permettent d’aboutir à la conclusion que l’assuré n’y avait manifestement pas droit (arrêt du TF du 07.11.2006 [C-269/05] cons. 5 ; ATF 126 V 399). En l’espèce, la caisse a appris le 30 juillet 2020 que le SMIG avait constaté la caducité l’autorisation de séjour UE/AELE du recourant et avait refusé de lui en octroyer une nouvelle. Le 4 août 2020, elle a en outre reçu la confirmation que le recourant n’était plus autorisé à travailler au-delà du 19 juillet 2020. Sur cette base la CCNAC a octroyé des prestations à l’assuré du 24 avril au 13 juillet 2020. A ce stade le dossier de la CCNAC permettait de reconnaître au recourant le droit à l’indemnité de chômage jusqu’à cette dernière date, l’autre motif de refus de prestations (inaptitude au placement en raison de l’exercice d’une activité indépendante) n’étant apparu qu’ultérieurement. Le formulaire de demande de soutien à l’activité indépendante est en effet daté du 18 août 2020. Le dossier ne comportait par ailleurs aucun indice qui aurait pu ou dû inciter la CCNAC à procéder à des vérifications au sujet de cette activité indépendante. Dans ces circonstances, on ne peut considérer que l’octroi des prestations jusqu’au 13 juillet 2020 était manifestement erroné au sens de l’article 53 al. 2 LPGA. Les conditions pour une reconsidération ne sont donc pas réunies et ne peuvent justifier la restitution des prestations indûment versées.

En revanche, la volonté de développer une activité indépendante, constitue un élément qui a pour effet de modifier son aptitude au placement et partant, son droit à l’indemnité de chômage pour la période du 24 avril au 13 juillet 2020. Il s’agissait indéniablement d’un fait nouveau – c’est-à-dire un fait déterminant qui existait au moment de la décision, le bail commercial pour le restaurant ayant été signé le 6 juillet 2020, mais que la caisse ignorait – justifiant la révision des décisions matérielles d’octroi de prestations (art. 53 al. 1 LPGA) et, par conséquent la restitution des prestations perçues en trop. La décision de restitution est dès lors fondée.

4. Le recourant invoque sa bonne foi, faisant valoir qu’il est dans l’incapacité de rembourser le montant réclamé cela d’autant plus que l’établissement public qu’il avait voulu ouvrir a été fermé pendant plusieurs mois en raison des mesures sanitaires.

Les prestations indûment touchées doivent être restituées. La restitution ne peut être exigée lorsque l’intéressé était de bonne foi et qu’elle le mettrait dans une situation difficile (art. 25 al. 1 1ère phrase LPGA; 4 al. 1 OPGA). Dans une telle situation, l'assuré peut demander la remise de l'obligation de restituer au plus tard 30 jours à compter de l’entrée en force de la décision de restitution (art. 4 al. 4 OPGA). L’assureur indique la possibilité d’une remise dans la décision en restitution (art. 3 al. 2 OPGA). Ainsi, lorsque le destinataire d'une décision de restitution admet avoir perçu indûment les prestations, mais qu'il invoque sa bonne foi et les difficultés économiques qu'il rencontrerait en cas d'un remboursement, il doit présenter une demande de remise. Dans la mesure où cette requête ne peut être traitée sur le fond que si la demande de restitution est entrée en force, la remise et son étendue font l'objet d'une procédure distincte (art. 4 al. 2 et 4 OPGA; arrêts du TF du 09.10.2018 [8C_804/2017] cons. 2 ; 26.02.2010 [9C_211/2009] cons. 3.1 et les références citées).

Comme l'indique la décision de la CCNAC du 7 décembre 2020, conformément à l'article 3 alinéa 2 OPGA, une demande de remise motivée peut être présentée par écrit dans les 30 jours à compter de l'entrée en force de cette décision. Aussi, les griefs soulevés par le recourant au sujet de sa bonne foi et de l'incapacité à rembourser les prestations réclamées en restitution sont irrecevables dans le cadre de la présente procédure.

5. Mal fondé, le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité. Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite. Il n’y a pas lieu d’allouer des dépens (art. 61 let. g LPGA a contrario).

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Rejette le recours dans la mesure de sa recevabilité.

2. Statue sans frais et sans dépens.

Neuchâtel, le 23 décembre 2021

**Art. 8 LACI

Droit à l’indemnité**

1 L’assuré a droit à l’indemnité de chômage:

a. s’il est sans emploi ou partiellement sans emploi (art. 10);

b. s’il a subi une perte de travail à prendre en considération (art. 11);

c. s’il est domicilié en Suisse (art. 12);

d.35 s’il a achevé sa scolarité obligatoire, qu’il n’a pas encore atteint l’âge don­nant droit à une rente AVS et ne touche pas de rente de vieillesse de l’AVS;

e. s’il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré (art. 13 et 14);

f. s’il est apte au placement (art. 15), et

g. s’il satisfait aux exigences du contrôle (art. 17).

2 Le Conseil fédéral règle les conditions dont dépend le droit à l’indemnité des per­sonnes qui, avant d’être au chômage, exerçaient une activité salariée à domicile. Il ne peut s’écarter de la réglementation générale prévue dans le présent chapitre que dans la mesure où les particularités du travail à domicile l’exigent.

35 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF ** 1994** I 340).

**Art. 15 LACI

Aptitude au placement**

1 Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail conve­nable et à participer à des mesures d’intégration et qui est en mesure et en droit de le faire.66

2 Le handicapé physique ou mental est réputé apte à être placé lorsque, compte te­nu de son infirmité et dans l’hypothèse d’une situation équilibrée sur le marché de l’em­ploi, un travail convenable pourrait lui être procuré sur ce marché. Le Conseil fédé­ral règle la coordination avec l’assurance-invalidité.

3 S’il existe des doutes sérieux quant à la capacité de travail d’un chômeur, l’autorité cantonale peut ordonner qu’il soit examiné par un médecin-conseil, aux frais de l’as­surance.

4 Les assurés qui, avec l’autorisation de l’autorité cantonale, exercent une activité bénévole dans le cadre d’un projet pour chômeurs sont considérés comme aptes au placement.67

66 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF ** 2001** 2123).

67 Introduit par le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF ** 1994** I 340).