Nécessité d’une durée minimale de cotisations pour bénéficier de prestations de l’assurance-invalidité.

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N° dossier: CDP.2021.392

Autorité: CDP

Date décision: 01.12.2022

Publié le: 30.01.2023

Revue juridique:

Titre: Nécessité d’une durée minimale de cotisations pour bénéficier de prestations de l’assurance-invalidité.

Résumé:

Les étrangers ont droit aux prestations prévues par la LAI seulement s’ils comptent, lors de la survenance de l’invalidité, au moins une année entière de cotisations ou dix ans de résidence ininterrompue en Suisse. L’octroi d’une rente d’invalidité est, quelle que soit la nationalité de l’assuré, subordonné à une durée minimale de cotisations lors de la survenance de l’invalidité.

Articles de loi:

Art. 6 al. 2 LAI Art. 36 al. 1 LAI

A. X.________, né en 1964 et d’origine irakienne, est arrivé en Suisse en avril 2002. Il a déposé une demande de prestations AI le 26 février 2019 en invoquant une dépression existante depuis 2017. Il y a joint des attestations médicales de son psychiatre traitant depuis juin 2017, le Dr A.________, dans lesquelles ce praticien pose les diagnostics d’état de stress post-traumatique (F43.1) et de trouble dépressif récurrent épisode moyen (F33.11), relate que son patient était en prison en Irak en 1999 pendant 2 ans avec maltraitance, qu’il est connu en psychiatrie de longue date, qu’il a été suivi de 2003 à 2012 par le Dr B.________ à Berne pour état de stress post-traumatique, qu’il a subi une agression physique le 22 juin 2017 et qu’en raison de son état psychiatrique, il présente une incapacité de travail de 50 %. Dans le cadre de l’instruction du dossier, l’Office de l’assurance-invalidité du canton de Neuchâtel (ci-après : OAI) a sollicité des renseignements médicaux. La Dre C.________, médecin généraliste traitante, a évoqué une lombalgie en 2018 et a déposé deux rapports de la Dre D.________, médecin interne FMH. Ce médecin évoque que l’intéressé souffre de douleurs chroniques dans le haut du dos déjà présentes lorsqu’il vivait en Irak, avec un bilan radiologique montrant une ancienne fracture cunéiforme de D8 et une fracture-tassement de D9, qu’il a présenté un épisode de lombalgie basse et a ressenti un endormissement dans les membres inférieurs pendant un certain temps. Elle a retenu des rachialgies sur troubles statiques, anomalie transitionnelle lombo-sacrée, ancienne fracture dorsale et amyotrophie globale avec raccourcissement des chaînes postérieures. Le Dr A.________ a évoqué que son patient avait subi de la torture dans son pays, et il a posé les diagnostics ayant une incidence sur la capacité de travail d’état de stress post-traumatique (F43.1) actuellement en rémission, remplacé par une modification durable de la personnalité après une expérience de catastrophe (F62.0) et un trouble dépressif récurrent, épisode moyen (F33.11), présents de longue date. L’extrait du compte individuel de l’AVS fait état de revenus provenant d’une activité lucrative à partir du mois de juin 2011, des cotisations pour personne sans activité lucrative ayant été versées pour les années 2009 et 2010. L’OAI a procédé à une enquête ménagère, laquelle a mis en évidence que l’intéressé ne rencontre aucune difficulté en relation avec les activités ménagères du quotidien, que son épouse se charge de l’essentiel des nettoyages en étant parfois aidée par lui pour les tâches lourdes et que la participation de l’intéressé aux tâches ménagères peut être estimée à 30 % de l’ensemble des tâches. L’enquête ménagère a aussi retenu que, sans atteinte à la santé, l’intéressé travaillerait à 50 %. Une expertise bidisciplinaire psychiatrique et rhumatologique a été confiée au Service médical régional de l’assurance-invalidité (ci-après : SMR). Dans leur rapport signé des 17 et 18 janvier 2021, les experts (Dr E.________, rhumatologue FMH ; Dr F.________, psychiatre FMH) ont posé, avec répercussion durable sur la capacité de travail, le diagnostic principal d’état de stress post-traumatique chronique (F43.1) et les diagnostics associés de lombocruralgies droites dans le cadre de troubles statiques assez importants du rachis, avec status après fracture de D8 et anomalie lombosacrée sous forme d’une sacralisation de L5, d’un syndrome rotulien droit et d’une modification durable de la personnalité après une expérience de catastrophe (F62.0). Sans répercussion sur la capacité de travail, ils ont retenu des troubles statiques des pieds, asymptomatiques, et un trouble dépressif récurrent, actuellement en rémission (F33.4). L’expert rhumatologue a conclu à une pleine capacité de travail dans une activité adaptée aux limitations fonctionnelles (alternance une à deux fois par heure entre les positions assise et debout ; pas de soulèvement ou de port régulier de charge excédant cinq kilos ; pas de travail en porte-à-faux statique prolongé du tronc ; pas d’exposition à des vibrations ; pas de génuflexion répétée ; pas de franchissement régulier d’escabeau, d’échelle ou d’escaliers ; pas de marche en terrain irrégulier ; pas de travail en hauteur ; pas de position debout de plus d’une heure ; pas de marche de plus de 30 minutes). L’expert-psychiatre a conclu à une capacité de travail de 27 %, en s’alignant sur le taux d’activité actuel (3h30 par semaine pour une entreprise de nettoyage et 2 demi-journées par semaine comme distributeur de journaux), soit une incapacité de travail de 73 % dans toute activité, dès le 28 juillet 2017.

Procédant à l’appréciation du cas, le juriste de l’OAI a retenu qu’il convenait de valider l’appréciation de l’enquête ménagère selon laquelle l’intéressé doit être considéré comme actif à 50 % et ménager à 50 %. Par contre, il a qualifié l’incapacité de travail de 73 % retenue par les experts d'étonnante dans la mesure où il n’y a pas d’incapacité de travail dans une activité adaptée d’un point de vue rhumatologique et que le psychiatre traitant atteste, lui, une capacité de travail de 50 % dans toute activité. Il a toutefois laissé la question ouverte dans la mesure où même avec une capacité de travail limitée à 27 %, l’assuré n’a pas droit à une rente puisque, compte tenu de l’absence d’empêchements ménagers, son invalidité est en effet tout au plus de 36,5 % (arrondi à 37 %) (73 % d’empêchements pour la part active de 50 %). Le 6 juillet 2021, l’OAI a communiqué à l’assuré son intention de refuser sa demande au motif que son degré d’invalidité arrondi à 37 % était insuffisant pour l’ouverture d’un droit à une rente d’invalidité. L’assuré a réagi en contestant l’application de la méthode mixte et en réclamant l’application de la méthode de comparaison des revenus, faisant valoir que sans atteinte à la santé, soit il travaillerait à 100 %, soit il travaillerait à temps partiel mais sans se consacrer à des travaux habituels. Par décision du 9 novembre 2021, l’OAI a confirmé son prononcé et rejeté la demande de rente.

B. X.________ recourt contre cette décision auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal en concluant à son annulation et à l’octroi d’une rente entière d’invalidité, subsidiairement d’une demi-rente d’invalidité, à compter du 28 juillet 2017, sous suite de frais et dépens. Il conteste le taux retenu (50 %) pour l’activité habituelle ainsi que la méthode d’évaluation de l’invalidité appliquée, faisant valoir que sa mauvaise compréhension de la langue française ne lui a pas permis de comprendre la question concernant le taux auquel il exercerait une activité lucrative, affirmant qu’il travaillerait à 100 % sans atteinte à la santé, de sorte que son taux d’invalidité doit s’établir à 73 %, ce qui ouvre le droit à une rente entière d’invalidité.

C. Dans ses observations, l’OAI expose que la réponse de l’intéressé, faite au cours de l'enquête ménagère, à la question de son taux d’activité sans atteinte à la santé doit être considérée comme valable car l’évaluatrice a pris le temps d’expliquer longuement le sens de la question ; que la formulation choisie et la tournure de la phrase (« Finalement et après plusieurs explications, X.________ finit par affirmer qu’il travaillerait au taux de 50 % sans atteinte à la santé ») utilisées dans le rapport ne laissent pas place au doute et démontrent le soin pris par l’évaluatrice pour avoir une réponse claire et précise à une question dont elle connaît l’importance sur l’évaluation du droit aux prestations. Il conclut au rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. Dans le cadre du « développement continu de l'AI », notamment la LAI, le RAI et la LPGA ont été modifiés avec effet au 1er janvier 2022 (RO 2021 705 ; FF 2017 2535). Compte tenu du principe de droit intertemporel selon lequel les dispositions légales applicables sont celles qui étaient en vigueur à l'époque à laquelle les faits juridiquement déterminants se sont produits (à cet égard, cf. notamment ATF 144 V 210 cons. 4.3.1, 129 V 354 cons. 1), le droit applicable en l'espèce demeure celui qui était en vigueur jusqu'au 31 décembre 2021.

3. a) Selon l'article 4 al. 1 LAI, l'invalidité peut résulter d'une infirmité congénitale, d'une maladie ou d'un accident. L'article 8 LPGA mentionne qu'est réputée invalidité l'incapacité de gain totale ou partielle qui est présumée permanente ou de longue durée (al. 1). Est réputée incapacité de travail toute perte, totale ou partielle, de l'aptitude de l'assuré à accomplir dans sa profession ou son domaine d'activité le travail qui peut raisonnablement être exigé de lui, si cette perte résulte d'une atteinte à sa santé physique, mentale ou psychique. En cas d'incapacité de travail de longue durée, l'activité qui peut être exigée de lui peut aussi relever d'une autre profession ou d'un autre domaine d'activité (art. 6 LPGA). En vertu de l'article 7 al. 1 LPGA, est réputée incapacité de gain toute diminution de l'ensemble ou d'une partie des possibilités de gain de l'assuré sur un marché du travail équilibré qui entre en considération, si cette diminution résulte d'une atteinte à sa santé physique, mentale ou psychique et qu'elle persiste après les traitements et les mesures de réadaptation exigibles. Seules les conséquences de l’atteinte à la santé sont prises en compte pour juger de la présence d’une incapacité de gain. De plus, il n’y a incapacité de gain que si celle-ci n’est pas objectivement surmontable (art. 7 al. 2 LPGA).

b) L’invalidité est réputée survenue dès qu’elle est, par sa nature et sa gravité, propre à ouvrir droit aux prestations entrant en considération (art. 4 al. 2 LAI). Le moment de la survenance de l’invalidité doit être déterminé objectivement, d’après l’état de santé. Il ne dépend en particulier ni de la date à laquelle une demande a été présentée, ni de celle à partir de laquelle une prestation a été requise, et ne coïncide pas non plus nécessairement avec le moment où l’assuré apprend, pour la première fois, que l’atteinte à sa santé peut ouvrir droit à des prestations d’assurance (ATF 140 V 246 cons. 6.1). S’agissant du droit à une rente, l’invalidité est considérée comme survenue au moment où l’assuré remplit les conditions de l’article 8 al. 1 LPGA et de l’article 4 al. 2 en relation avec les articles 28 et suivants LAI, c’est-à-dire au plus tôt lorsque l’assuré a présenté une incapacité de travail (art. 6 LPGA) d’au moins 40 % en moyenne durant une année sans interruption notable et qu’au terme de cette année, il est invalide (art. 8 LPGA) à 40 % au moins (art. 28 al. 1 let. b et c LAI) (arrêt du TF du 23.07.2020 [8C_237/2020] cons. 5.2).

c) L’évaluation de l’invalidité des assurés exerçant une activité lucrative s’effectue en comparant le revenu que l’assuré aurait pu obtenir s’il n’était pas invalide avec celui qu’il pourrait obtenir en exerçant l’activité qui peut raisonnablement être exigée de lui après les traitements et les meures de réadaptation, sur un marché du travail équilibré (art. 16 LPGA par le renvoi de l’art. 28a al. 1 LAI). L’évaluation de l’invalidité de l’assuré qui n’exerce pas d’activité lucrative et dont on ne peut raisonnablement exiger qu’il en entreprenne une s’effectue, en dérogation à l’article 16 LPGA, en fonction de son incapacité à accomplir ses travaux habituels (art. 28a al. 2 LAI). Lorsque l’assuré exerce une activité lucrative à temps partiel, l’invalidité pour cette activité est évaluée selon l’article 16 LPGA. S’il accomplit ses travaux habituels, l’invalidité est fixée selon l’alinéa 2 pour cette activité-là. Dans ce cas, les parts respectives de l’activité lucrative et de l’accomplissement des travaux habituels sont déterminées ; le taux d’invalidité est calculé dans les deux domaines d’activité (art. 28a al. 3 LAI).

d) Lors de l'examen initial du droit à la rente, il convient d'examiner quelle est la méthode d'évaluation de l'invalidité qu'il s'agit d'appliquer. Le choix de l'une des trois méthodes reconnues (méthode générale de comparaison des revenus [art. 28a al. 1 LAI en corrélation avec l'art. 16 LPGA], méthode spécifique [art. 28a al. 2 LAI en corrélation avec les art. 27 RAI et 8 al. 3 LPGA], méthode mixte [art. 28a al. 3 LAI en corrélation avec l'art. 27 bis RAI, ainsi que les art. 16 LPGA et 28a al. 2 LAI en corrélation avec les art. 27 RAI et 8 al. 3 LPGA]) dépendra du statut du bénéficiaire potentiel de la rente : assuré exerçant une activité lucrative à temps complet, assuré non actif, assuré exerçant une activité lucrative à temps partiel. Pour déterminer la méthode applicable au cas particulier, il faut à chaque fois se demander ce que l'assuré aurait fait si l'atteinte à la santé n'était pas survenue. Lorsqu'il accomplit ses travaux habituels, il convient d'examiner, à la lumière de sa situation personnelle, familiale, sociale et professionnelle, s'il aurait consacré, étant valide, l'essentiel de son activité à son ménage ou s'il aurait vaqué à une occupation lucrative. Pour déterminer voire circonscrire le champ d'activité probable de l'assuré, il faut notamment tenir compte d'éléments tels que la situation financière du ménage, l'éducation des enfants, l'âge de l'assuré, ses qualifications professionnelles, sa formation ainsi que ses affinités et talents personnels. Selon la pratique, la question du statut doit être tranchée sur la base de l'évolution de la situation jusqu'au prononcé de la décision administrative litigieuse, encore que, pour admettre l'éventualité de l'exercice d'une activité lucrative partielle ou complète, il faut que la force probatoire reconnue habituellement en droit des assurances sociales atteigne le degré de la vraisemblance prépondérante (arrêt du TF du 09.06.2016 [9C_82/2016] cons. 3.1 ; ATF 137 V 334 cons. 3.2 et les références).

e) Les étrangers ont droit aux prestations prévues par la LAI seulement s’ils comptent, lors de la survenance de l’invalidité, au moins une année entière de cotisations ou dix ans de résidence ininterrompue en Suisse (art. 6 al. 2 LAI). En vertu de l’article 36 al. 1 LAI, l’octroi d’une rente d’invalidité est, quelle que soit la nationalité de l’assuré, subordonné à une durée minimale de cotisations lors de la survenance de l’invalidité (jusqu’au 31.12.2007 : une année de cotisations ; depuis le 01.01.2008 : 3 années de cotisations) (arrêt du TF du 29.04.2015 [9C_36/2015] cons. 4). Il convient à cet égard de bien distinguer l'article 6 al. 2 LAI, disposition qui fixe les conditions supplémentaires auxquelles doivent répondre les ressortissants étrangers pour pouvoir bénéficier des prestations de l'assurance-invalidité, de l'article 36 al. 1 LAI, disposition qui fixe une condition spécifique pour l'octroi d'une rente ordinaire de l'assurance-invalidité.

4. a) Dans sa décision, l’OAI a retenu que l’intéressé doit être considéré comme actif à 50 %, les 50 % restants correspondant aux travaux habituels du ménage, de sorte que c’est la méthode mixte d’évaluation de l’invalidité qui s’applique dans sa situation. Il a relevé que l’intéressé a déclaré exercer différentes activités pour un taux global ne dépassant pas 40 %. Dans un premier temps, l’OAI a observé que la mention par l’intéressé, sur le « questionnaire sur le statut de la personne assurée » du 9 septembre 2019, selon laquelle il travaillerait à 50 % en cas d’absence d’atteinte à la santé, pour des motifs physiques, semblait démontrer qu’il n’avait pas bien compris la question. L’OAI a aussi relevé que dans le cadre de l’enquête ménagère, il avait été difficile pour l’évaluatrice de déterminer le statut mais que cette dernière avait fini par conclure que « finalement et après plusieurs explications, [il] finit par affirmer qu’il travaillerait au taux de 50 % sans atteinte à la santé ». L’OAI a en fin de compte validé cette appréciation et considéré que l’intéressé exercerait sans atteinte à la santé à un taux d’activité maximum de 50 %, relevant qu’il n’avait en réalité jamais travaillé à un taux plus élevé préalablement à ses problèmes de santé. Dans son recours, l’intéressé conteste l’application de la méthode mixte pour l’évaluation de son invalidité. Il fait valoir que sa mauvaise compréhension du français ne lui a pas permis de comprendre la question qui lui a été posée concernant le taux auquel il travaillerait sans atteinte à la santé et il affirme que dans une telle situation, il travaillerait à 100 %.

En l’état du dossier, le recourant n’a aucun intérêt digne de protection à ce qu’il soit statué sur la méthode selon laquelle l’invalidité dont il se réclame devrait être évaluée, pour les motifs exposés ci-dessous. En effet, il ne dispose d’un intérêt digne de protection à faire constater son (éventuel) degré d’invalidité que si la condition de la durée minimale des cotisations (cf. art. 36 al. 1 LAI) est remplie (cf. arrêt du TF du 29.03.2022 [9C_126/2021]). Or, cette question préalable à l’examen des autres conditions du droit à une rente n’a pas été tranchée par l’OAI.

b) Le litige porte sur le droit de l’intéressé à une rente de l’assurance-invalidité. Ce droit suppose en particulier qu’au moment de la survenance de l’invalidité, l’assuré ait compté 3 années au moins de cotisations, conformément à l’article 36 al. 1 LAI (arrêt du TF du 23.08.2022 [9C_273/2022] cons. 3 et les références citées). Comme mentionné plus haut (cf. cons. 3b), l’invalidité est considérée comme survenue au plus tôt lorsque l’assuré a présenté une incapacité de travail d’au moins 40 % en moyenne durant une année sans interruption notable et qu’au terme de cette année, il est invalide à 40 % au moins. Dans le cas d’espèce, le dossier contient de nombreux éléments qui permettent de s’interroger sur le point de savoir si l’invalidité dont se réclame l’intéressé n’était pas déjà survenue au moment de son arrivée en Suisse en avril 2002, et non pas seulement à partir de l’incapacité de travail fixée par les experts dès le mois de juillet 2017. En effet, il ressort des déclarations mêmes du recourant qu’il a souffert de troubles psychiques déjà avant son arrivée en Suisse. L’incapacité de travail survenue en 2017 ne serait alors qu’une aggravation d’un état de santé préexistant et non pas le fait d’une nouvelle atteinte à la santé (cf. arrêt du TF du 30.05.2017 [8C_93/2017] cons. 4.2 et 4.3). L’intéressé a évoqué à cet égard qu’il avait subi des mauvais traitements et de la torture en prison en Irak entre 1999 et 2001 ; qu’à sa libération, il avait été suivi par un psychiatre dans son pays ; que suite à son arrivée en Suisse, il avait aussi été suivi par un psychiatre (Dr B.________) à Berne de 2003 à 2012 pour un état de stress post-traumatique. Ces éléments sont autant d’indices sérieux en faveur d’une atteinte à la santé invalidante existant depuis bien avant l’incapacité de travail retenue par les experts dès 2017. En l’occurrence, l’OAI ne s’est pas prononcé sur le moment de la survenance de l’invalidité et n’a pas établi les faits juridiquement déterminants s’agissant de la condition de la période de cotisations, dont dépend l’issue de la demande de rente. Dès lors qu’il incombe en premier lieu à l’administration de prendre d’office les mesures d’instruction nécessaires (art. 43 al. 1 LPGA), il convient d’annuler la décision attaquée et de renvoyer le dossier à l’OAI pour complément d’instruction et nouvelle décision. Dans ce cadre, il appartiendra à l’OAI de déterminer si, au moment de la survenance de l’invalidité, l’intéressé pouvait se prévaloir de 3 ans de cotisations. S’agissant du moment de la survenance de l’invalidité, l’OAI pourra par exemple solliciter le psychiatre (Dr B.________) consulté par l’intéressé pendant plusieurs années lors de son arrivée en Suisse.

5. a) Vu le sort de la cause, les frais de procédure doivent être mis à la charge de l’OAI qui succombe (art. 69 al. 1 bis LAI et 61 let. f bis LPGA).

b) Obtenant gain de cause et plaidant avec l'assistance d'un avocat, l’intéressé a droit à une indemnité de dépens, à la charge de l'intimé, dans la mesure fixée par le tribunal, leur montant étant déterminé sans égard à la valeur litigieuse, d’après l’importance et la complexité du litige (art. 61 let. g LPGA). La note d’honoraires déposée par le mandataire fait état d’une activité de 7 h 45, soit une durée qui peut être estimée comme correspondant à l’activité nécessaire. Eu égard au tarif usuellement appliqué par la Cour de céans de l'ordre de 280 francs de l'heure (CHF 2'240), des débours à raison de 10 % des honoraires (art. 63 LTFrais, par renvoi de l’art. 67 LTFrais ; CHF 224) et de la TVA au taux de 7,7 % (CHF 189.70) pour l'activité déployée, l'indemnité de dépens doit être fixée à 2'653.70 francs.

c) L’allocation de dépens rend la requête d’assistance judiciaire sans objet.

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Admet le recours.

2. Annule la décision attaquée et renvoie la cause à l’OAI pour instruction complémentaire au sens des considérants et nouvelle décision.

3. Met à la charge de l'OAI les frais de la présente procédure par 440 francs.

4. Alloue au recourant une indemnité de dépens de 2’653.70 francs à charge de l'intimé.

5. Dit que la demande d’assistance judiciaire est sans objet.

Neuchâtel, le 1er décembre 2022