Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact
N° dossier: CDP.2021.372
Autorité: CDP
Date décision: 13.09.2022
Publié le: 06.02.2023
Revue juridique: RJN 2023, P.653
Titre: Renouvellement d’un droit de superficie sur le patrimoine financier d’une commune.
Résumé:
**Le patrimoine financier d’une commune est régi par le droit privé.
La collectivité publique est dès lors libre de ne pas renouveler un droit de superficie et sa prise de position ne constitue pas une décision sujette à recours.**
Articles de loi:
Art. 3 LPJA
A. Par acte notarié constitutif de trois droits de superficie distincts et permanents du 30 septembre 1991, la Commune B.________ a octroyé à la Société A.________ des droits de superficie sur les articles [1], [2] et [3] de l’article [1234] du cadastre de B.________ lui appartenant, jusqu’au 30 septembre 2021. Le droit de superficie portant sur l’article [2] avait pour objet une surface de 27 m2 comprenant un vestiaire de 21 m2 et son dégagement de 6 m2. Ledit acte prévoyait que les droits pouvaient, d’entente entre parties, être renouvelés, leurs conditions pouvant alors être revues. Par courrier du 22 juin 2021 au Conseil communal de B.________ (ci-après : le conseil communal), la société A.________, mentionnant qu’elle souhaitait continuer à exploiter le bâtiment faisant l’objet du droit de superficie pour pouvoir continuer ses activités et ainsi poursuivre son but d’utilité publique (instruire ses membres au rôle de sauveteur en natation, éduquer le public et sauver des vies humaines en cas d’accident par noyade, devenir membre de la Société suisse de sauvetage (SSS) et gérer le patrimoine acquis par l’association durant son appartenance à la SSS (art. 2 des statuts du 01.01.2014)) et a demandé le renouvellement du droit de superficie sur l’article [2]. Par courrier du 23 août 2021 à la société A.________, le conseil communal a décidé de refuser la prolongation dudit droit de superficie au motif que la société A.________ n’avait plus d’activités à B.________ et, plus particulièrement, qu’elle n’officiait plus comme garde-plage depuis plusieurs années. Elle invitait dès lors la société A.________ à proposer un prix de vente de son bâtiment. La société A.________ s’est étonnée de cette prise de position et a sollicité une rencontre qui s’est déroulée le 30 septembre 2021 à la suite de laquelle la société A.________, par courrier du 4 octobre 2021, a motivé sa demande et prié le conseil communal de rendre une nouvelle décision. Par courrier du 25 octobre 2021, ce dernier a confirmé son refus de procéder au renouvellement du droit de superficie, les activités déployées par l’association tout comme celles qu’elle se propose de développer à l’avenir ne justifiant pas ce dernier.
B. La société A.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre le prononcé du 25 octobre 2021 du conseil communal en concluant à son annulation et au renvoi de la cause à l’autorité précédente pour nouvelle décision, sous suite de frais et dépens. Elle invoque une violation du droit d’être entendu au motif que la décision du 25 octobre 2021 prise après reconsidération n’est pas motivée. Elle qualifie par ailleurs cette dernière d’arbitraire et violant le principe de proportionnalité, aucune solution alternative n’étant explorée pour qu’elle puisse continuer à utiliser son local.
C. Dans ses observations, le conseil communal conclut principalement à l’irrecevabilité du recours et, subsidiairement, à son rejet, sous suite de frais et dépens. Il allègue qu’en l’absence d’une décision administrative fondée sur le droit public, les rapports juridiques entre le conseil communal et la société A.________ concernant l’octroi d’un futur droit de superficie ressortent du droit privé. Il examine les quatre critères utilisés par le Tribunal fédéral pour distinguer les causes de droit privé des causes de droit public (critère des intérêts, critère fonctionnel, critère de la subordination et critère modal). Il ajoute qu’examinée sous l’angle de la distinction entre les différents patrimoines de l’Etat (domaine public, patrimoine administratif et patrimoine financier), la question fait l’objet de la même réponse, l’article cadastral concerné devant être considéré comme du patrimoine financier soumis au droit privé, si bien que le conseil communal peut en disposer comme il l’entend. Dès lors, le courrier du conseil communal du 25 octobre 2021 constitue une simple déclaration de volonté et est soumis au droit privé et non une décision fondée sur le droit public. De plus, les conditions pour qu’un contrat puisse être qualifié de contrat de droit administratif pour être soumis au droit public ne sont en l’occurrence par réunies, l’intérêt public n’étant pas directement en jeu. Enfin, à toutes fins utiles, il démontre en quoi les droits fondamentaux de la recourante ont été respectés.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est à cet égard recevable.
2. La décision peut faire l’objet d’un recours (art. 26 LPJA). Selon l’article 3 al. 1 LPJA, est considérée comme une décision toute mesure prise par les autorités dans des cas d’espèce, fondée sur le droit public fédéral, cantonal ou communal ayant pour objet : de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations (let. a); de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits ou d’obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables les demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c).
Pour être considérée comme une décision, la prise de position du conseil communal doit dès lors être fondée sur le droit public. La question du droit applicable à un bien de l’Etat dépend de son affectation. Tantôt il est affecté à un certain usage commun (domaine public au sens strict), tantôt il sert directement à l’accomplissement d’une tâche publique (patrimoine administratif), tantôt il n’est pas affecté à quelque usage d’intérêt public (patrimoine fiscal) (Dubey/Zufferey, Droit administratif général, 2014, no 1490). Relèvent du patrimoine administratif les biens des collectivités publiques qui sont directement affectés à la réalisation d’une tâche publique. En font partie les immeubles qui abritent les écoles, les hôpitaux, les gares, les musées, les bibliothèques, et de manière générale les établissements publics et les services administratifs de l’Etat (Dubey/Zufferey, op. cit., no 1485; Moor, Bellanger et Tanquerel, Droit administratif III, 2018, ch. 8.6.1.1, p. 751 et 753; arrêt du TF du 29.01.2015 [1C_379/2014] cons. 5.3 et les références citées). Quant au patrimoine financier, il comprend les biens de l’Etat qui, n’étant pas affectés à une fin d’intérêt public, ont la valeur d’un capital et peuvent produire un revenu, voire être aliénés sans nuire à l’exécution des tâches publiques (**Moor ** et consorts, op. cit., p. 763; Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2018, ch. 182, p. 64). Peuvent dès lors faire partie du patrimoine financier des terrains et des biens immobiliers qui ne sont pas affectés ou ne seront pas affectés à court terme à une tâche publique déterminée (Tanquerel, op. cit., ch. 183 et 185).
Le patrimoine financier est géré selon le droit privé (Dubey/Zufferey, op. cit. no 1497; **Moor ** et consorts, op. cit., p. 767; arrêt du TF du 05.06.2019 [2C_727/2018] cons. 1.7 et les références citées). L’Etat peut choisir librement, comme n’importe quel acteur économique privé ses co-contractants (Tanquerel, op. cit., ch. 184; arrêt du TF du 21.07.2015 [4A_250/2015] cons. 4.1 et les références citées).
3. Le litige porte sur la demande de la recourante de conclure un contrat de superficie et il s’agit dès lors de déterminer si le local sert à l’accomplissement d’une tâche publique. A cet égard, la recourante ne prétend pas que le nouveau contrat viserait à l’accomplissement de tâches étatiques déterminées par la loi. Comme le soulève l’intimé, la société A.________ n’assume plus la fonction de garde-plage et peu importe que ce soit le conseil communal qui lui ait retiré cette activité. En alléguant que c’est son seul local et que le non-renouvellement du droit de superficie menace son existence, elle ne démontre pas qu’elle exercerait une tâche publique. Force est de constater qu’il n’y a aucun lien entre le local et les cours dispensés aux policiers au collège [a]. Il en résulte que le bien concerné fait partie du patrimoine financier de la commune et est dès lors soumis au droit privé, si bien que le conseil communal peut en disposer comme il l’entend et que ses courriers des 23 août et 25 octobre 2021 doivent être considérés non pas comme des décisions sujettes à recours devant la Cour de céans mais des déclarations de volonté exprimées dans le cadre de sa liberté contractuelle. Les griefs relatifs à la violation du droit d’être entendu, à l’arbitraire et à la violation du principe de la proportionnalité, qui relèvent du droit public, sont dès lors irrecevables.
4. Pour ces motifs, le recours doit être déclaré irrecevable et les frais doivent être mis à la charge de la recourante qui succombe et ne peut prétendre à des dépens (art. 47 et 48 LPJA).
**Par ces motifs,
la Cour de droit public**
1. Déclare le recours irrecevable.
2. Met les frais de la cause par 880 francs à charge de la société A.________, montant compensé par son avance de frais.
3. N’alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 13 septembre 2022