Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact
N° dossier: CDP.2021.370
Autorité: CDP
Date décision: 09.09.2022
Publié le: 07.11.2022
Revue juridique:
Titre: Assurance-chômage. Inaptitude au placement à la suite de multiples suspensions de jours indemnisables.
Résumé:
Une mesure d’inaptitude au placement n’est pas disproportionnée lorsqu’elle est prononcée après que le droit à l’indemnité de chômage d’un assuré a été suspendu à maintes reprises en raison de manquements répétés et qu’il a fait l’objet de plusieurs mises en garde.
Articles de loi:
Art. 8 al. 1 litt. f LACI Art. 15 al. 1 LACI Art. 17 al. 1 LACI Art. 30 al. 1 LACI Art. 44 OACI
A. X.________ a sollicité l’indemnité de chômage à partir du 1er avril 2019. Elle a été mise au bénéfice d’un délai-cadre d’indemnisation du 1er avril 2019 au 31 décembre 2021.
Entre le 14 août 2019 et le 25 octobre 2019, la prénommée a été suspendue de son droit à l’indemnité de chômage à quatre reprises pour des durées de un à onze jours en raison de recherches d’emploi insuffisantes avant et après inscription, ainsi que pour des absences à un entretien de conseil et à un cours. Entre le 25 mai 2020 et le 3 décembre 2020, elle a été suspendue de son droit à l’indemnité de chômage à trois reprises pour des durées de respectivement dix-sept, vingt-deux et trente jours en raison de ses absences à un entretien de conseil et à un cours et du défaut de remise des recherches d’emploi pour le mois de septembre 2020. L’inscription de X.________ a été annulée en date du 30 novembre 2020, celle-ci ayant retrouvé une activité lucrative saisonnière à partir du 1er décembre 2020. Au terme de cet engagement, elle s’est réinscrite à l’assurance-chômage (07.06.2021). Par décision du 19 juillet 2021, l’Office des relations et des conditions de travail (ORCT) a prononcé une suspension du droit à l’indemnité de chômage de l’assurée pour une durée de trente jours en raison de sa défection à l’entretien de conseil du 30 juin 2021. Le 2 août suivant, l’Office du marché du travail (OMAT) a suspendu son droit à l’indemnité de chômage pour une durée de 15 jours au motif que la qualité et la quantité de ses recherches d’emploi avant sa réinscription étaient insuffisantes. Informé par l’OMAT que l’intéressée n’avait pas remis la preuve de ses recherches d’emploi pour le mois de juin 2021, l’ORCT a invité celle-ci à s’expliquer sur les motifs de cette omission, ainsi qu’à se déterminer sur sa volonté de rechercher un emploi, respectivement son aptitude à être placée. L’assurée n’y a pas donné suite. Par décision du 18 août 2021, confirmée sur opposition le 25 octobre 2021, l’ORCT a déclaré celle-ci inapte au placement dès le 1er juillet 2021 et, partant, a nié son droit à l'indemnité de chômage dès cette date. Il a retenu que malgré les sanctions prononcées, l’intéressée persistait à négliger ses obligations et qu’elle n’avait même pas pris la peine de s’expliquer sur ce nouveau manquement (aucune preuve de recherches d’emploi pour le mois de juin 2021), de sorte que son comportement dénotait l’absence de volonté de rechercher un travail.
B. X.________ recourt devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision sur opposition du 25 octobre 2021 dont elle demande l'annulation en concluant à la reconnaissance de son aptitude au placement du 1er juillet jusqu'au 30 novembre 2021. En résumé, si elle admet avoir déposé la preuve de ses recherches d’emploi du mois de juin 2021 en date du 5 août 2021, elle considère néanmoins que la sanction est disproportionnée. Elle fait en effet valoir qu’elle a déjà été fortement pénalisée pour ses différents oublis, à savoir au total 118 jours de suspension de son droit à l’indemnité de chômage, ce qui équivaut à un montant de 12'862 francs qu’elle n’a pas perçu. Elle relève qu’en dépit de son apparente désorganisation, elle a cherché avec acharnement du travail et qu’elle a décroché deux contrats de travail durant son délai-cadre d’indemnisation, ce qui prouve son aptitude au placement.
C. Renonçant à formuler des observations, l'ORCT conclut au rejet du recours.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délais légaux, le recours est recevable.
2. a) Aux termes de l'article 8 al. 1 let. f LACI, l'assuré a droit à l'indemnité de chômage s'il est apte au placement. Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d'intégration et qui est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI). Par mesures d'intégration, on entend toutes les mesures ordonnées par l'ORP, c'est-à-dire aussi bien les assignations à participer à des mesures du marché du travail que les rendez-vous pour les entretiens de conseil à l'ORP (arrêt du TF du 16.08.2012 [8C_749/2011] cons. 2.2). L'aptitude au placement comprend deux éléments : la capacité de travail d'une part, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail – plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée – sans que l'assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne, et d'autre part la disposition à accepter un travail convenable au sens de l'article 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs potentiels (ATF 146 V 210 cons. 3.1, 125 V 51 cons. 6a, 123 V 214 cons. 3). Selon l’article 17 al. 1 LACI, l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger (1ère phrase) ; il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait précédemment (2ème phrase) ; il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu’il a fournis (3ème phrase).
b) Si le chômeur se soustrait à ses devoirs d’assuré, il ne sera en principe pas d'emblée privé de prestations. Le droit de l'assuré à l'indemnité est d'abord suspendu (art. 30 al. 1 LACI et art. 44 s. OACI) puis, en cas de réitération, l'assuré est déclaré inapte au placement (art. 8 al. 1 let. f et 15 LACI ; ATF 120 V 233 cons. 5c, 112 V 215 cons. 1b). En vertu du principe de la proportionnalité, l'aptitude au placement ne peut être niée qu'en présence de manquements répétés et au terme d'un processus de sanctions de plus en plus longues, et pour autant que les fautes aient été commises en quelques semaines, voire en quelques mois. Il faut qu'un ou plusieurs manquements au moins correspondent à des fautes moyennes ou graves. Il n'est pas possible de constater l'inaptitude au placement seulement si quelques fautes légères ont été commises. L'assuré doit pouvoir se rendre compte, au vu de la gradation des sanctions endurées, que son comportement compromet de plus en plus son droit à l'indemnité (arrêt du TF du 24.06.2020 [8C_65/2020] cons. 3.2). En cas de cumul de manquements sanctionnés, l'inaptitude prend effet le premier jour qui suit le manquement qui entraîne la constatation de l'inaptitude au placement (arrêt du TF du 05.12.2019 [8C_816/2018] cons. 6 ; Rubin Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, n. 24 ad art. 15 LACI).
3. a) En l'espèce, dans le délai-cadre d’indemnisation ouvert en sa faveur dès le 1er avril 2019, la recourante a fait l’objet de cinq suspensions de son droit à l’indemnité de chômage pour des fautes légères (défaut de recherches suffisantes d’emploi avant et pendant le chômage, absence à un entretien de conseil et non-respect d’une assignation au cours « Porte d’entrée & Diagnostic »). Elle a également été sanctionnée de quatre suspensions pour des fautes de moyenne gravité : à deux reprises (08.05.2020 et 30.06.2021), elle ne s’est pas présentée à un entretien de conseil ; elle n’a pas non plus donné suite pour la seconde fois à l’assignation au cours « Porte d’entrée & Diagnostic » et elle n’a pas déposé la preuve de ses recherches d’emploi pour le mois de septembre 2020. Dans ses décisions des 14 septembre 2020 (suspension de 22 jours indemnisables) et 3 décembre 2020 (suspension de 30 jours indemnisables), l’ORCT a enjoint l’assurée à respecter scrupuleusement ses obligations envers l’assurance-chômage et l’a informée qu’en cas de nouveau manquement, son aptitude au placement « pourrait être », respectivement « sera » niée. Après sa réinscription à l’assurance-chômage au mois de juin 2021, elle a été une nouvelle fois rendue attentive à ses obligations et avisée qu’en cas de nouveau manquement son aptitude au placement « pourrait être » examinée et, cas échéant, niée (cf. décision de l’ORCT du 19.07.2021 prononçant une suspension de 30 jours indemnisables en raison de l’absence à l’entretien de conseil du 30 juin 2021). Compte tenu, d’une part, des manquements répétés de la recourante, qui ont été sanctionnés par de nombreuses suspensions de plus en plus longues et, d’autre part, des mises en garde dont elle a fait l’objet et qui lui permettaient de se rendre compte des conséquences que de nouvelles omissions pourraient avoir sur son aptitude au placement, elle ne peut pas sérieusement soutenir que la mesure lui niant celle-ci en raison d’un nouveau manquement (absence de preuve des recherches d’emploi pour le mois de juin 2021) contreviendrait au principe de la proportionnalité. Cette mesure ne peut pas non plus être qualifiée de disproportionnée pour le motif que les « oublis » de l’intéressée auraient déjà été suffisamment sanctionnés (118 jours indemnisables [recte 141 jours]) durant la période du mois d’août 2019 au mois de juillet 2021. Outre que par leur répétition, les manquements de l’assurée ne constituaient pas de simples étourderies mais dénotaient bien plutôt une désinvolture certaine face à ses devoirs vis-à-vis de l’assurance-chômage, les nombreuses pénalités qu’elle a subies ne sauraient quoi qu’il en soit fonder une sorte de mansuétude qui la disculperait de tout nouveau manquement et exclurait d’emblée toute nouvelle mesure à son encontre pour le motif qu’elle aurait déjà été suffisamment punie.
b) La recourante ne peut pas non plus contester la décision attaquée en se prévalant des efforts qu’elle a fournis pour sortir du chômage et qui lui ont permis de décrocher à deux reprises des engagements saisonniers. Certes, on ne saurait nier que les démarches entreprises par la recourante ont conduit à son engagement du 1er décembre 2020 au 15 avril 2021, puis du 4 décembre 2021 au 31 mars 2022. Il n’en demeure pas moins que ce point n'est pas déterminant pour qualifier son aptitude au placement à partir du mois de juillet 2021. Récemment, le Tribunal fédéral a en effet rappelé que l'aptitude au placement, qui constitue une condition du droit à l'indemnité, ne saurait être confondue avec les chances d'être engagé. Un assuré qui s'efforce de rechercher un emploi dans les domaines où il a des chances d'en trouver un, qui est disposé à accepter tout emploi convenable, qui offre une disponibilité entière, qui dispose d'une faculté de travailler suffisante, qui est disposé à participer aux mesures d'intégration et qui satisfait à ses obligations est réputé apte à être placé au sens de l'article 15 al. 1 LACI, même si ses efforts pour mettre fin au chômage échouent. A l'inverse, le fait de trouver un emploi ne dispense pas rétroactivement un assuré des obligations précitées (arrêt du TF du 19.11.2020 [8C_64/2020] cons. 5.2.2).
4. Il s'ensuit que, mal fondé, le recours doit être rejeté, sans frais, la loi spéciale ne le prévoyant pas (art. 61 let. f bis LPGA) et sans dépens vu l’issue de la cause (art.61 let. a LPGA).
**Par ces motifs,
LA COUR DE DROIT PUBLIC**
1. Rejette le recours.
2. Statue sans frais et sans dépens.
Neuchâtel, le 9 septembre 2022
Art. 8 LACI
Droit à l’indemnité
1 L’assuré a droit à l’indemnité de chômage:
a. s’il est sans emploi ou partiellement sans emploi (art. 10);
b. s’il a subi une perte de travail à prendre en considération (art. 11);
c. s’il est domicilié en Suisse (art. 12);
d.35 s’il a achevé sa scolarité obligatoire, qu’il n’a pas encore atteint l’âge donnant droit à une rente AVS et ne touche pas de rente de vieillesse de l’AVS;
e. s’il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré (art. 13 et 14);
f. s’il est apte au placement (art. 15), et
g. s’il satisfait aux exigences du contrôle (art. 17).
2 Le Conseil fédéral règle les conditions dont dépend le droit à l’indemnité des personnes qui, avant d’être au chômage, exerçaient une activité salariée à domicile. Il ne peut s’écarter de la réglementation générale prévue dans le présent chapitre que dans la mesure où les particularités du travail à domicile l’exigent.
35 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF ** 1994** I 340).
Art. 15 LACI
Aptitude au placement
1 Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d’intégration et qui est en mesure et en droit de le faire.66
2 Le handicapé physique ou mental est réputé apte à être placé lorsque, compte tenu de son infirmité et dans l’hypothèse d’une situation équilibrée sur le marché de l’emploi, un travail convenable pourrait lui être procuré sur ce marché. Le Conseil fédéral règle la coordination avec l’assurance-invalidité.
3 S’il existe des doutes sérieux quant à la capacité de travail d’un chômeur, l’autorité cantonale peut ordonner qu’il soit examiné par un médecin-conseil, aux frais de l’assurance.
4 Les assurés qui, avec l’autorisation de l’autorité cantonale, exercent une activité bénévole dans le cadre d’un projet pour chômeurs sont considérés comme aptes au placement.67
66 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF ** 2001** 2123).
67 Introduit par le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF ** 1994** I 340).
Art. 1771LACI
Devoirs de l’assuré et prescriptions de contrôle
1 L’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu’il a fournis.
2 En vue de son placement, l’assuré est tenu de s’inscrire personnellement aussitôt que possible, mais au plus tard le premier jour pour lequel il prétend à l’indemnité de chômage; il doit ensuite se conformer aux prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral.72
2bis L’inscription en vue du placement est traitée par les autorités compétentes selon les art. 85 et 85 b. 73
3 L’assuré est tenu d’accepter tout travail convenable qui lui est proposé. Il a l’obligation, lorsque l’autorité compétente le lui enjoint, de participer:74
a.75 aux mesures relatives au marché du travail propres à améliorer son aptitude au placement;
b.76 aux entretiens de conseil, aux réunions d’information et aux consultations spécialisées visées à l’al. 5;
c. de fournir les documents permettant de juger s’il est apte au placement ou si le travail proposé est convenable.
4 Le Conseil fédéral peut partiellement libérer de leurs obligations les assurés âgés frappés par un chômage de longue durée.
5 L’office du travail peut, dans des cas particuliers, diriger les assurés sur des institutions publiques ou d’utilité publique adéquates pour des consultations d’ordre psycho-social, professionnel ou en rapport avec la migration pour autant que cette mesure se révèle utile après examen du cas. Ces institutions perçoivent une indemnité dont le montant est fixé par l’organe de compensation.77
71 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF ** 1994** I 340).
72 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 19 juin 2020, en vigueur depuis le 1er juil. 2021 (RO 2021 338; FF ** 2019** 4237).
73 Introduit par le ch. I de la LF du 19 juin 2020, en vigueur depuis le 1er juil. 2021 (RO 2021 338; FF ** 2019** 4237).
74 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF ** 2001** 2123).
75 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF ** 2001** 2123).
76 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF ** 2001** 2123).
77 Nouvelle teneur selon l’annexe ch. 6 de la LF du 16 déc. 2016 (Intégration), en vigueur depuis le 1er janv. 2019 (RO 2017 6521, ** 2018** 3171; FF ** 2013** 2131, ** 2016** 2665).
**Art. 30 LACI
Suspension du droit à l’indemnité135**
1 Le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu lorsqu’il est établi que celui-ci:136
a. est sans travail par sa propre faute;
b. a renoncé à faire valoir des prétentions de salaire ou d’indemnisation envers son dernier employeur, cela au détriment de l’assurance;
c. ne fait pas tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable;
d.137 n’observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l’autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l’interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but;
e. a donné des indications fausses ou incomplètes ou a enfreint, de quelque autre manière, l’obligation de fournir des renseignements spontanément ou sur demande et d’aviser, ou
f. a obtenu ou tenté d’obtenir indûment l’indemnité de chômage;
g.138 a touché des indemnités journalières durant la phase d’élaboration d’un projet (art. 71 a, al.
2 L’autorité cantonale prononce les suspensions au sens de l’al. 1, let. c, d et g, de même qu’au sens de l’al. 1, let. e, lorsqu’il s’agit d’une violation de l’obligation de fournir des renseignements à ladite autorité ou à l’office du travail, ou de les aviser. Dans les autres cas, les caisses statuent.139
3 La suspension ne vaut que pour les jours pour lesquels le chômeur remplit les conditions dont dépend le droit à l’indemnité. Le nombre d’indemnités journalières frappées de la suspension est déduit du nombre maximum d’indemnités journalières au sens de l’art. 27. La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder, par motif de suspension, 60 jours, et dans le cas de l’al. 1, let. g, 25 jours.140 L’exécution de la suspension estcaduque six mois après le début du délai de suspension.141
3bis Le conseil fédéral peut prescrire une durée minimale pour la suspension.142
4 Lorsqu’une caisse ne suspend pas l’exercice du droit du chômeur à l’indemnité, bien qu’il y ait motif de prendre cette mesure, l’autorité cantonale est tenue de le faire à sa place.
135 Introduit par le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF ** 1994** I 340).
136 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF ** 1994** I 340).
137 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF ** 2001** 2123).
138 Introduite par le ch. I de la LF du 23 juin 1995 (RO 1996 273; FF ** 1994** I 340). Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF ** 2001** 2123).
139 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF ** 1994** I 340).
140 Nouvelle teneur de la phrase selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF ** 1994** I 340).
141 Nouvelle teneur de la phrase selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF ** 2001** 2123).
142 Introduit par le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF ** 1994** I 340).
Art. 44151OACI
Chômage imputable à une faute de l’assuré152
(art. 30, al. 1, let. a, LACI)153
1 Est notamment réputé sans travail par sa propre faute l’assuré qui:
a. par son comportement, en particulier par la violation de ses obligations conractuelles de travail, a donné à son employeur un motif de résiliation du contrat de travail;
b. a résilié lui-même le contrat de travail, sans avoir été préalablement assuré d’obtenir un autre emploi, sauf s’il ne pouvait être exigé de lui qu’il conservât son ancien emploi;
c. a résilié lui-même un contrat de travail vraisemblablement de longue durée et en a conclu un autre dont il savait ou aurait dû savoir qu’il ne serait que de courte durée, sauf s’il ne pouvait être exigé de lui qu’il conservât son ancien emploi;
d. a refusé un emploi convenable de durée indéterminée au profit d’un contrat de travail dont il savait ou aurait dû savoir qu’il ne serait que de courte durée.
2 …154
151 Nouvelle teneur selon le ch. I de l’O du 6 nov. 1996, en vigueur depuis le 1er janv. 1997 (RO 1996 3071).
152 Nouvelle teneur selon le ch. I de l’O du 28 mai 2003, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1828).
153 Nouvelle teneur selon le ch. I de l’O du 28 mai 2003, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1828).
154 Abrogé par le ch. I de l’O du 28 mai 2003, avec effet au 1er juil. 2003 (RO 2003 1828).