Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact
N° dossier: CDP.2021.343
Autorité: CDP
Date décision: 29.08.2022
Publié le: 16.09.2022
Revue juridique: RJN 2022, P.429
Titre: Assurance-chômage. Aptitude au placement. Activité indépendante. Devoir de renseigner de l’ORP.
Résumé:
**L’exercice, en réaction au chômage, d’une activité indépendante de professeure de yoga, qui ne nécessite aucun investissement particulier, qui peut avoir lieu en dehors de l’horaire de travail normal et qui peut être abandonné immédiatement au profit d’une activité salariée ne s’oppose pas à l’aptitude au placement.
L’ORP qui est régulièrement informé par l’assuré de ses intentions et de l’état de concrétisation de son projet viole son obligation de renseigner s’il ne rend pas celui-ci attentif au risque que son degré d’engagement dans son activité indépendante pourrait compromettre son aptitude au placement.**
Articles de loi:
Art. 8 al. 1 litt. f LACI Art. 15 al. 1 LACI Art. 27 LPGA
A. X.________, née en 1966, a travaillé comme responsable marketing du 1er avril 2016 au 30 avril 2020 au service de Y.________ SA, date à laquelle elle a été licenciée en raison de la suppression de son poste à la suite d'une réorganisation interne. S’étant inscrite au chômage le 1er mai 2020, elle a été mise au bénéfice d’un délai-cadre d’indemnisation dès cette date et jusqu’au 31 août 2022.
A l’occasion de l’entretien téléphonique de suivi du 15 octobre 2020 avec sa conseillère en personnel de l’Office du marché du travail (ORP), la prénommée a notamment indiqué qu’elle était ouverte à travailler comme professeure de yoga mais que « ce serait uniquement un appoint ». Au fil des entretiens téléphoniques suivants, elle a évoqué comme deuxième option professionnelle (le principal projet professionnel étant de retrouver un emploi à responsabilité dans le marketing) de développer un cabinet de cours de yoga en tant qu’indépendante.
Par courriel du 6 mai 2021, l’assurée a écrit à sa conseillère ORP qu’elle souhaitait prendre des vacances du 7 au 19 juin 2021. En réponse, cette dernière lui a indiqué que la mesure de marché du travail dont il avait été question lors de l’entretien téléphonique de suivi du 15 avril 2021 (cours Digitalizers) était planifiée et lui a demandé si elle souhaitait repousser ce module pour prendre ses vacances ou débuter rapidement le cours. Par courriel du 8 mai 2021, l’assurée a demandé à pouvoir commencer cette formation au mois de septembre 2021 aux motifs que la période de l’été devait lui permettre de voir « s’il y a une opportunité réaliste pour [s]on concept de A.________ », d’une part, et qu’elle souhaitait maintenir ses vacances, d’autre part. Ayant reçu l’assignation à se présenter le 10 mai 2021 à l’entretien de sélection pour la formation Digitalizers, l’intéressée s’y est rendue et a confirmé ultérieurement son intérêt à y faire un stage « après le 6 septembre 2021 ».
Le 13 mai 2021, sa conseillère ORP a invité l’Office des relations et des conditions de travail (ORCT) du Service de l’emploi à examiner l’aptitude au placement de l’assurée. Après avoir recueilli auprès de celle-ci divers renseignements, l’ORCT l’a déclarée apte au placement du 1er mai 2020 au 28 février 2021 puis inapte au placement dès le 1er mars 2021. Dès cette date, il a considéré qu’elle n’était plus disponible pour la prise d’un emploi salarié car elle se consacrait au développement de son activité indépendante. Saisi d’une opposition à ce prononcé, l’ORCT l’a rejetée par décision du 28 septembre 2021. En résumé, il a retenu que dès le mois d’octobre 2020, l’assurée a développé une activité indépendante consistant en des cours de yoga, des retraites ponctuelles et la vente de textile ; que cette activité a un caractère durable ; que le fait qu’elle a refusé de suivre la mesure de marché du travail à laquelle elle était assignée pour pouvoir se consacrer à cette activité démontre qu’elle n’y renoncerait pas pour prendre un emploi salarié ; qu’il y a ainsi lieu de retenir que l’intéressée a résolument choisi de se tourner vers l’indépendance et d’abandonner son statut de salariée ; qu’enfin celle-ci n’a pas fondé son comportement sur des assurances reçues de l’administration, de sorte qu’elle ne peut pas être protégée dans sa bonne foi.
B. X.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision, dont elle demande l’annulation en concluant, sous suite de frais et dépens, à ce que son aptitude au placement et, par conséquent, son droit aux indemnités de chômage soient reconnus du 1er mai 2020 à ce jour. En résumé, elle fait valoir que, depuis son inscription au chômage, elle a régulièrement répété sa volonté de retrouver un emploi à responsabilité dans le marketing ; que l’activité de professeure de yoga et de vente de textile n’a jamais constitué autre chose qu’une activité d’appoint qui s’inscrivait dans un contexte de recherche d’emploi extrêmement difficile pour elle compte tenu de son domaine d’activité et de son âge, que les démarches et l’investissement engagés ont été très modestes (cours dispensés à son domicile ; publicité au moyen d’un panneau placé devant son domicile ; boutique prenant place dans une pièce de son domicile), à l’instar des gains réalisés durant les neuf mois de cette activité (CHF 595) et qu’elle n’a pris aucun engagement vis-à-vis des clients des cours de yoga, de sorte qu’elle est disponible du jour au lendemain pour prendre une emploi salarié. En ce qui concerne le stage auprès de Digitalizers, elle précise qu’elle n’a pas refusé d’y participer mais qu’elle a demandé à pouvoir en différer le début pour tester la viabilité de son activité indépendante d’appoint durant la période de l’été, ajoutant que si le report n’avait pas été possible, elle aurait débuté le stage immédiatement.
C. Dans ses observations sur le recours, l’ORCT conclut à son rejet.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) En vertu de l'article 8 al. 1 let. f LACI, l'assuré n’a droit à l’indemnité de chômage que s’il est apte au placement. Aux termes de l'article 15 al. 1 LACI, est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d'intégration et qui est en mesure et en droit de le faire. L'aptitude au placement comprend ainsi deux éléments : la capacité de travail, d'une part, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail – plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée – sans que l'assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne, et d'autre part la disposition à accepter un travail convenable au sens de l'article 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs potentiels (ATF 125 V 51 cons. 6a). Est notamment réputé inapte au placement l’assuré qui n’a pas l’intention ou qui n’est pas à même d’exercer une activité salariée, parce qu’il a entrepris – ou envisage d’entreprendre – une activité lucrative indépendante, cela pour autant qu’il ne puisse plus être placé comme salarié ou qu’il ne désire pas ou ne puisse pas offrir à un employeur toute la disponibilité normalement exigible. L’aptitude au placement doit par ailleurs être admise avec beaucoup de retenue lorsque, en raison de l’existence d’autres obligations ou de circonstances personnelles particulières, un assuré désire seulement exercer une activité lucrative à des heures déterminées de la journée ou de la semaine. Un chômeur doit être en effet considéré comme inapte au placement lorsqu’une trop grande limitation dans le choix des postes de travail rend très incertain la possibilité de trouver un emploi (ATF 112 V 326 cons. 1a).
Selon la jurisprudence, l’assuré qui exerce une activité indépendante pendant son chômage n’est apte au placement que s'il peut exercer cette activité indépendante en dehors de l'horaire de travail normal. L'assuré, qui après avoir perdu son travail, exerce une activité indépendante à titre principal n'est pas apte au placement. Il en va autrement, lorsque selon les circonstances, l'activité indépendante est peu importante et qu'elle peut être exercée en dehors du temps de travail ordinaire (DTA 2009 p. 339 cons. 4.1 ; arrêt du TF du 14.11.2018 [8C_282/2018] cons. 4.2). Le degré d'engagement dans l'activité indépendante est à cet égard déterminant. Seules des activités indépendantes dont l’exercice n’exige ni investissement particulier, ni structure administrative lourde et ni engagements ou relations juridiques de longue durée peuvent être compatibles avec la condition de l’aptitude au placement. L’assuré doit être disposé à abandonner aussi rapidement que possible son activité au profit d’un emploi convenable qui s’offrirait à lui ou qui lui serait assigné par l’administration. La possibilité d’abandonner une activité indépendante pour prendre un emploi doit être effective dans un délai de quelques semaines au plus, à savoir une période de réaction ou de transition appropriée. Lorsque l’assuré n’est en mesure de prendre un emploi que pour une échéance plus lointaine, l’aptitude au placement doit être niée (Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, 2014, ad art. 15, n. 46, p. 159).
3. a) En l’espèce, l’objet du litige porte exclusivement sur la question de l’aptitude au placement de la recourante à partir du 1er mars 2021 que l’intimé a niée. Il a retenu que celle-ci avait développé depuis le mois d’octobre 2020 « une activité indépendante consistant en des cours de yoga, des retraites ponctuelles et la vente de textile », que cette activité avait un caractère durable car bien que l’intéressée se soit dit prête à y renoncer à tout moment pour prendre un emploi salarié, elle avait refusé de suivre la formation à laquelle elle avait été assignée à partir du 17 mai 2021, pour se consacrer à son activité indépendante et que, depuis le 1er mars 2021, elle paraissait engagée dans son projet à un degré qui ne lui permettait a priori plus de prétendre à une disponibilité suffisante pour une activité salariée.
Ce faisant, l’intimé a constaté les faits de manière inexacte.
b) Le 20 octobre 2020, lors de son quatrième entretien de conseil, l’assurée a indiqué, en ce qui concerne l’ « évolution des entretiens d’embauche » que, depuis l’entretien de conseil précédent (25.08.2020), elle n’avait pas eu d’entretiens, qu’elle sentait un très net ralentissement des offres d’emploi dans sa cible, que si elle postulait à des postes inférieurs à ses compétences, sa candidature était rapidement refusée et qu’elle était ouverte à travailler comme professeure de yoga, mais que ce serait uniquement un appoint. A l’occasion de l’entretien de conseil suivant (23.12.2020), elle a précisé vouloir retrouver un emploi dans le marketing à un taux de 50 % - 100 % « car elle espère développer un cabinet de cours de yoga », ajoutant qu’elle propose déjà des cours de yoga en soirée/week-end, qu’en raison de la pandémie, cette activité est toutefois stoppée et qu’elle envisage de développer cette activité si elle ne trouve pas d’emploi. Dans le procès-verbal de suivi de l’entretien de conseil du 25 février 2021, la conseillère a rapporté que, l’assurée souhaitant « concrétiser son envie de développer cette activité et [ayant] pris déjà quelques contacts pour se renseigner au niveau juridique », elle lui a présenté « * la mesure SAI* » (soutien à l’activité indépendante) et une demande en ce sens a été faite pour un concept de cours et stages de yoga avec une boutique annexe (vente d’indiennes). Cette demande a toutefois été classée sans suite dès lors que, après discussion avec la conseillère ORP de l’assurée, l’Office du marché du travail (OMAT) a considéré qu’une mesure SAI n’était pas adaptée à son projet déjà avancé, ce d’autant plus que « cette activité serait considérée comme gain intermédiaire/accessoire et ne [lui] permettrait pas de sortir du chômage et de vivre uniquement de ce revenu, spécialement en cette période de COVID ». Dans le procès-verbal de suivi de l’entretien de conseil du 15 avril 2021, sous la rubrique « GI » (gain intermédiaire), il est noté que l’assurée assurait 1 séance de cours de yoga par semaine avec 2-3 personnes, que l’assouplissement des mesures COVID lui permettrait d’accepter un nombre de participants plus important et que la conseillère l’a rendue attentive au fait que les GI doivent être annoncés à la caisse et lui a recommandé de la contacter pour clarifier à partir de quel montant elle doit annoncer son revenu. Lors du même entretien, la conseillère lui a présenté le cours Digitalizers relevant que le marché évoluait rapidement sur des moyens digitalisés. L’assurée s’étant montrée très intéressée, sa conseillère lui a envoyé un flyer de présentation pour qu’elle puisse y réfléchir et lui donner un retour pour la suite. Ce retour a dû être positif puisque que, en réponse à une demande de vacances du 7 au 19 juin 2021 présentée par la recourante le 6 mai 2021, sa conseillère l’a informée que la mesure Digitalizers était planifiée pour le 10 mai 2021 (entretien d’évaluation), respectivement 17 mai 2021 (début du cours) et lui a demandé si elle souhaitait repousser ce module pour prendre ces vacances ou s’il elle préférait commencer rapidement le cours. C’est à ce moment-là que l’assurée a exposé qu’elle voulait consacrer les mois d’été à son activité indépendante pour « valider s’il y a une opportunité réaliste pour [son] concept A.________ ». Elle a ajouté que ses activités lui permettaient sans problème de continuer ses recherches d’emploi et d’être disponible pour des entretiens éventuels, « mais un cours de formation quotidien mettrait tous [ses] efforts en péril ». Elle concluait son courriel du 8 mai 2021 en espérant qu’il lui serait permis de commencer sa formation en septembre et restait dans l’attente de la réponse de sa conseillère. Sans en obtenir de cette dernière, l’assurée a donné suite à l’assignation du 7 mai 2021 de l’OMAT l’enjoignant à se présenter le 10 mai 2021 à l’entretien de sélection Digitalizers, lors duquel elle a très bien réussi les tests. Par courriel du 12 mai 2021, elle a confirmé à la responsable de cette formation qu’elle était intéressée à effectuer un stage chez Digitalizers après le 6 septembre 2021.
Dans les explications qu’elle a fournies à l’ORCT les 1er et 24 juin 2021, la recourante a indiqué ce qui suit :
« J’aimerais beaucoup retrouver une position senior en Marketing à 100 %, car je dois assurer mon indépendance pour ma retraite. Malheureusement – jusqu’à maintenant – malgré toutes mes recherches, il n’y a aucune opportunité qui s’est présentée. J’ai aussi beaucoup parlé avec des cabinets de recrutement qui m’ont confirmé que la situation du marché du travail est très difficile pour moi (Marketing senior, 53 ans, femme, Covid etc.).
Donc si je ne trouve rien à long terme, une alternative pourrait être un mélange d’une activité indépendante et un travail un peu moins senior. Je ne connais pas les % du mix.
Si je trouve un travail fixe à 100 %, je peux abandonner mon activité indépendante immédiatement car toutes les retraites de yoga sont organisées avec d’autres enseignants qui peuvent assurer leur déroulement, si nécessaire. Concernant les cours de yoga je peux les donner en dehors de mes heures de travail. »
c) Il résulte de ce qui précède que l’assurée n’a pas résolument choisi, avant même d’être au chômage, de se tourner vers une activité indépendante et d’abandonner son statut de salariée, qui est le sien depuis le début sa vie active en 1992. L’activité indépendante a bien plutôt été envisagée et progressivement développée par celle-ci en réaction à son chômage qui durait et des recherches d’emploi qui n’aboutissaient pas. Il n’apparaît pas non plus que l’exercice de cette activité exigeait de sa part un investissement particulier, une structure administrative lourde et des engagements ou des relations juridiques de longue durée. Les cours et les retraites de yoga se déroulent au domicile de l’assurée et la boutique est installée dans un studio de celui-ci. Financièrement, elle a investi 3'384 francs d’achat de marchandise et 409 francs pour la mise en place de sa boutique, ainsi que 83 francs (Zoom) pour proposer ses cours en visioconférence, ce qui ne constitue clairement pas un investissement notable. De manière crédible, elle a par ailleurs indiqué que ses cours pouvaient être dispensés hors des horaires de travail et que la boutique ne serait ouverte que sur rendez-vous ou le week-end, ce qui lui permettrait d’être immédiatement et totalement disponible pour l’emploi qu’elle recherche. Il s’ensuit que, pour ce motif déjà, c’est à tort que l’intimé l’a considérée inapte au placement dès le 1er mars 2021.
4. En admettant que l’engagement de la recourante dans son activité indépendante, dès le mois de mars 2021, excluait son aptitude au placement dès cette date, le recours devrait être admis pour un autre motif.
a) Dans son opposition, l’intéressée a invoqué le fait que sa conseillère ne l’avait pas rendue attentive au risque que l’exercice d’une activité intermittente puisse lui faire perdre son droit à l’indemnité de chômage et qu’en toute connaissance de cause, elle aurait aussitôt arrêté toute activité lucrative. L’intimé n’a toutefois pas examiné ce grief sous l’angle du devoir de renseigner et de conseiller, se limitant à nier que l’assurée aurait reçu des assurances de l’administration la confortant dans son comportement.
b) En vertu de l'article 27 LPGA, dans les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d'exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations (al. 1). Chacun a le droit d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations (al. 2, 1ère phrase). Selon l'article a19 a OACI (en vigueur jusqu’au 30.06.2021), respectivement l’article 22 OACI (dans sa nouvelle teneur en vigueur depuis le 01.07.2021), les organes d'exécution mentionnés à l'article 76 al. 1 let. a à d LACI renseignent les assurés sur leurs droits et obligations, notamment sur la procédure d'inscription et leur obligation de prévenir et d'abréger le chômage (al. 1) ; les caisses de chômage renseignent les assurés sur les droits et obligations qui découlent de leurs tâches (art. 81 LACI) (al. 2). Les offices compétents renseignent les assurés sur les droits et obligations qui découlent de leurs tâches (art. 85 et 85 b LACI) (al. 3).
Lorsqu'un assuré hésite entre se mettre à son compte et rechercher prioritairement un emploi ou lorsque l'engagement dans l'activité indépendante est progressif, il est nécessaire que l'ORP indique à partir de quel degré d'engagement dans l'indépendance l'aptitude au placement sera compromise. Cette obligation de renseigner et de conseiller s'oppose à ce que l'inaptitude au placement puisse être constatée rétroactivement pour une période où l'office régional de placement connaissait le degré d'engagement sans avoir renseigné l'assuré au sujet du problème de l'aptitude au placement qui se posait (Rubin, op. cit., ad art. 15 LACI, n° 46, p. 160 ; arrêt du TF du 13.10.2020 [8C_577/2019] cons. 6.3.2).
Le défaut de renseignement ou un renseignement insuffisant dans une situation où une obligation de renseigner est prévue par la loi, ou lorsque les circonstances concrètes du cas particulier auraient commandé une information de l'assureur, est assimilé à une déclaration erronée qui peut, sous certaines conditions, obliger l'autorité (ou l'assureur) à consentir à un administré un avantage auquel il n'aurait pas pu prétendre, en vertu du principe de la protection de la bonne foi découlant de l'art. 9 Cst. féd. (ATF 146 I 105 cons. 5.1.1, 143 V 341 cons. 5.2.1, 131 V 472 cons. 5 ; arrêts du TF du 12.01.2022 [8C_654/2021] cons. 4.2 et du 05.08.2019 [8C_127/2019] cons. 4.3). D'après la jurisprudence, il faut que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées (a), qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences (b) et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu (c). Il faut également que celui-ci se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice (d), et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (e) (ATF 131 II 627 cons. 6.1 et les références citées). Ces principes s'appliquent par analogie au défaut de renseignement, la condition (c) devant toutefois être formulée de la façon suivante: que l'administré n'ait pas eu connaissance du contenu du renseignement omis ou que ce contenu était tellement évident qu'il n'avait pas à s'attendre à une autre information (ATF 131 V 472 cons. 5).
c) En l’espèce, la recourante a été considérée par l’intimé inapte au placement à partir du 1er mars 2021 parce qu'elle « paraissait engagée dans son projet d’activité indépendante à un degré qui ne lui permettait a priori plus de prétendre, au sens de la jurisprudence du Tribunal fédéral, à une disponibilité suffisante pour une activité de salariée » et qu’il « * sembl[ait] découler des mesures entreprises et de son refus de débuter une MMT à plein temps et se déroulant sur plusieurs semaines, que le développement de l’activité indépendante était vraisemblablement devenue prioritaire par rapport à la prise d’un emploi salarié* ».
Or, il résulte du dossier que, au fil des entretiens de suivi, la recourante a toujours tenu sa conseillère informée de ses intentions et de l’état de concrétisation de son projet. C’est d’ailleurs cette dernière qui lui a spontanément proposé de présenter une demande SAI, qui a finalement été classée sans suite par l’OMAT faute notamment de perspective de sortir du chômage par l’exercice de cette activité indépendante qui « serait considérée comme gain intermédiaire/accessoire ». Il apparaît dès lors totalement paradoxal de retenir que depuis le 1er mars 2021, l’assurée n’est plus disponible pour la prise d’un emploi salarié parce que depuis cette date elle se consacre au développement de son activité indépendante. Certes, informée par sa conseillère, le 6 mai 2021, que la formation Digitalizers était planifiée à partir du 17 mai 2021, l’intéressée a fait valoir qu’elle ne pouvait pas suivre cette formation pendant les mois d’été car cette période était essentielle à son activité indépendante et allait lui permettre « de valider s’il y a une opportunité réaliste pour son concept de A.________ », qu’elle n’avait pas encore pu mettre en œuvre en raison de la crise sanitaire. Cela étant, elle avait conclu son courriel en demandant à sa conseillère de lui permettre de commencer cette formation « en septembre ». Non seulement, cette dernière ne lui a jamais répondu, mais surtout, au lieu de transmettre son dossier à l’ORCT pour qu’il se prononce sur l’aptitude au placement de l’assurée, il lui appartenait, conformément à son devoir de renseigner, de rendre cette dernière attentive au fait que son indisponibilité pour suivre la mesure à laquelle elle était assignée à partir du 17 mai 2021 pourrait compromettre son aptitude au placement. Il y a ainsi un lien manifeste entre le défaut de renseignement de la conseillère ORP au sujet du degré d’engagement de l’assurée dans son activité indépendante au regard de son aptitude au placement et le comportement de celle-ci qui a persisté dans son choix d’ajourner le début de la formation Digitalizers au mois de septembre. Le fait d’être renseignée lui aurait en effet permis de se déterminer en toute connaissance de cause, ce d’autant plus que jusque-là, elle n’avait reçu aucune mise en garde de la part de sa conseillère, sinon du point de vue de l’obligation d’annoncer les éventuels revenus tirés de son activité indépendante en tant que gain intermédiaire.
5. Il suit de ce qui précède que, bien fondé, le recours doit être admis ; la décision attaquée doit ainsi être annulée et la cause renvoyée à l’intimé pour qu’il reconnaisse formellement l’assurée apte au placement depuis le 1er mars 2021 et, partant, son droit à l’indemnité de chômage dès cette date.
6. Il est statué sans frais, la loi spéciale ne le prévoyant pas (art. 61 let. fbis LPGA). Obtenant gain de cause, la recourante qui plaide avec l’assistance d’un avocat, a droit à des dépens dans la mesure fixée par le tribunal, leur montant étant déterminé, sans égard à la valeur litigieuse, d’après l’importance et la complexité du litige (art. 61 let. g LPGA). Le montant des dépens est défini dans les limites prévues par la LTFrais en fonction notamment du temps nécessaire à la cause (art. 58 al. 2 LTFrais par renvoi de l’art. 67 LTFrais). Le mandataire de la recourante fait valoir une activité de 9 h 45 minutes au tarif de 285 francs l’heure. Si le temps consacré à la défense des intérêts de sa cliente n’apparaît pas excessif, l’activité doit en revanche être indemnisée au tarif appliqué par la Cour de droit public, de l’ordre de 280 francs de l’heure. Aux honoraires de 2'730 francs, il convient d’ajouter les débours à raison de 10 % des honoraires (CHF 273) et la TVA de 7,7 % (CHF 231.25). L’indemnité de dépens sera ainsi fixée à 3'234.25 francs.
**Par ces motifs,
la Cour de droit public**
1. Admet le recours.
2. Annule la décision attaquée du 28 septembre 2021 et renvoie la cause à l’intimé au sens des considérants.
3. Statue sans frais.
4. Alloue à la recourante une indemnité de dépens de 3'234.25 francs à la charge de l’intimé.
Neuchâtel, le 29 août 2022
Art. 8 LACI
Droit à l’indemnité
1 L’assuré a droit à l’indemnité de chômage:
a. s’il est sans emploi ou partiellement sans emploi (art. 10);
b. s’il a subi une perte de travail à prendre en considération (art. 11);
c. s’il est domicilié en Suisse (art. 12);
d.35 s’il a achevé sa scolarité obligatoire, qu’il n’a pas encore atteint l’âge donnant droit à une rente AVS et ne touche pas de rente de vieillesse de l’AVS;
e. s’il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré (art. 13 et 14);
f. s’il est apte au placement (art. 15), et
g. s’il satisfait aux exigences du contrôle (art. 17).
2 Le Conseil fédéral règle les conditions dont dépend le droit à l’indemnité des personnes qui, avant d’être au chômage, exerçaient une activité salariée à domicile. Il ne peut s’écarter de la réglementation générale prévue dans le présent chapitre que dans la mesure où les particularités du travail à domicile l’exigent.
35 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF ** 1994** I 340).
Art. 15 LACI
Aptitude au placement
1 Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d’intégration et qui est en mesure et en droit de le faire.66
2 Le handicapé physique ou mental est réputé apte à être placé lorsque, compte tenu de son infirmité et dans l’hypothèse d’une situation équilibrée sur le marché de l’emploi, un travail convenable pourrait lui être procuré sur ce marché. Le Conseil fédéral règle la coordination avec l’assurance-invalidité.
3 S’il existe des doutes sérieux quant à la capacité de travail d’un chômeur, l’autorité cantonale peut ordonner qu’il soit examiné par un médecin-conseil, aux frais de l’assurance.
4 Les assurés qui, avec l’autorisation de l’autorité cantonale, exercent une activité bénévole dans le cadre d’un projet pour chômeurs sont considérés comme aptes au placement.67
66 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF ** 2001** 2123).
67 Introduit par le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF ** 1994** I 340).
Art. 27 LPGA
Renseignements et conseils
1 Dans les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d’exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations.
2 Chacun a le droit d’être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations. Sont compétents pour cela les assureurs à l’égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations. Le Conseil fédéral peut prévoir la perception d’émoluments et en fixer le tarif pour les consultations qui nécessitent des recherches coûteuses.
3 Si un assureur constate qu’un assuré ou ses proches ont droit à des prestations d’autres assurances sociales, il les en informe sans retard.