Assurance-chômage. Indemnisation d’une assurée en attente d’une décision de l’assurance-invalidité. Aptitude au placement.

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N° dossier: CDP.2021.265

Autorité: CDP

Date décision: 29.09.2022

Publié le: 24.01.2023

Revue juridique:

Titre: Assurance-chômage. Indemnisation d’une assurée en attente d’une décision de l’assurance-invalidité. Aptitude au placement.

Résumé:

Lorsqu’un handicapé n’est pas manifestement inapte au placement et qu’il s’est annoncé à l’assurance-invalidité ou à une autre assurance, il est réputé apte au placement jusqu’à la décision de l’autre assurance. Dans le même sens, l’article 70 al. 2 let. b LPGA prévoit l’obligation pour l’assurance-chômage d’avancer les prestations dont la prise en charge par l’assurance-invalidité est contestée. L’aptitude au placement d’un chômeur handicapé, dans le cadre de l’examen au sens de l’article 15 al. 3 OACI, s’apprécie avec plus de souplesse que dans le cas d’un assuré qui n’est pas annoncé à l’assurance-invalidité. Ainsi, l’aptitude au placement d’un chômeur handicapé ne peut être niée que si l’assuré est manifestement inapte au placement. En cas de doute quant à l’aptitude au placement, l’inaptitude n’est pas manifeste de sorte que l’assuré doit être considéré comme apte au placement.

Articles de loi:

Art. 15 LACI Art. 28 LACI Art. 70 al. 2 litt. b LPGA Art. 15 al. 3 OACI

A. A.________ a été engagée en tant qu’assistante de vente à 80 % à partir du 1er novembre 2019. Après que cet engagement a été résilié avec effet au 7 novembre 2020, elle s’est inscrite comme demandeuse d’emploi et a déposé une demande d’indemnité de chômage dès le 9 novembre 2020 en indiquant rechercher un emploi à plein temps. Elle a indiqué qu’elle avait subi un empêchement de travailler de 20 % pour cause de maladie du 6 septembre au 2 novembre 2020 (demande d’indemnité de chômage du 23.11.2020) et a déposé des attestations d’incapacité de travail de 100 % du 29 juin au 4 juillet 2020, de 20 % du 31 août au 6 septembre 2020 et de 25 % du 7 septembre au 2 novembre 2020 (certificats médicaux des 01.10 et 19.11.2020 de la Dre B.________, spécialiste FMH en neurologie). Ce médecin indiquait également (certificat médical du 19.11.2020) que l’intéressée était inapte au travail à 40 %, probablement d’une manière durable depuis le début septembre 2020, et qu’elle pouvait encore exercer une activité d’employée de commerce à 50-60 % sans pression temporelle. Auparavant, l’intéressée avait déposé, le 3 juillet 2020, une demande de rente d’invalidité auprès de l’Office de l’assurance-invalidité du canton de Neuchâtel (ci-après : OAI), ce dont elle a informé la Caisse cantonale neuchâteloise d’assurance-chômage (ci-après : CCNAC) (courrier de la CCNAC à l’OAI du 11.11.2020). L’intéressée a suivi un test en entreprise en tant que conseillère de vente automobile à 50 % les 1er et 2 mars 2021 et a participé à une mesure de marché du travail (test d’anglais) le 4 mai 2021. Le 10 mai 2021, la CCNAC a reçu un certificat médical du 5 mai 2021 de la Dre B.________ indiquant que l’assurée était, en raison de maladie, inapte au travail à 100 % de manière durable dès le 1er mars 2021. Le même jour, l’assurée, se référant à un entretien du 28 avril 2021 avec sa conseillère en personnel auprès de l’Office régional de placement (ORP), lui a fait parvenir son certificat médical, tout en indiquant que jusqu’alors, elle avait continué à faire des recherches d’emploi.

Par décision du 21 mai 2021, la CCNAC a refusé à l’assurée le droit à l’indemnité journalière en cas d’incapacité de travail pour la période du 1er mars au 27 avril 2021, au motif qu’elle n’avait annoncé que le 28 avril 2021 son incapacité de travail courant dès le 1er mars 2021, soit au-delà du délai d’une semaine dès le début de l’incapacité de travail tel que prescrit, de sorte qu’elle ne pouvait faire valoir son droit au paiement de cette indemnité journalière pour la période précédant son annonce. Par une autre décision du même jour, la CCNAC a ordonné la restitution d’un montant de 9'416.75 francs représentant les indemnités de chômage et les allocations de formation professionnelle touchées à tort durant la période du 1er mars au 30 avril 2021. L’assurée s’est opposée à ces décisions en exposant que lors d’une consultation chez son médecin le 12 avril 2021, elle avait appris que l’évolution de sa maladie ne lui permettrait plus de travailler, raison pour laquelle son médecin avait attesté une incapacité de travail à 100 %, toutefois en se trompant de date puisqu’elle avait indiqué le 1er mars au lieu du 13 avril 2021 comme début de l’incapacité. Elle a joint un certificat médical du 28 avril 2021 de la Dre B.________ indiquant une incapacité de travail totale dès le 13 avril 2021 ainsi qu’un rapport de ce même médecin du 21 avril 2021 mentionnant qu’une activité professionnelle lucrative de plus de 20 % n’est vraisemblablement plus envisageable. Sollicitée par la CCNAC, la Dre B.________ a confirmé que le 1er mars 2021 correspond au début de l’incapacité de travail, pour cause de réactivation de kystes avec aggravation de troubles cognitifs et visuels; elle a joint deux rapports d’IRM des 8 mars et 14 juin 2021. Par décision sur opposition du 27 juillet 2021, la CCNAC a rejeté les oppositions et confirmé les décisions du 21 mai 2021.

B. A.________ recourt contre cette décision sur opposition auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal en concluant à son annulation et à ce que son incapacité pour cause de maladie soit prise en compte dès le 13 avril 2021 et non pas dès le 1er mars 2021. Elle évoque que lors de son inscription au chômage, elle était en attente d’une rente partielle de l’assurance-invalidité; que lors d’un rendez-vous médical du 12 avril 2021, sa docteure lui avait annoncé qu’elle devait faire une demande de rente complète car l’évolution de sa maladie ne lui permettait plus de travailler; qu’elle l’avait mise en arrêt maladie à 100 % en se trompant de date quant au début de l’incapacité, indiquant le 1er mars au lieu du 13 avril 2021; que la maladie dont elle souffre a un impact important sur ses capacités cognitives; qu’une rente AI lui a été accordée. Elle joint un projet de décision du 24 juin 2021 par lequel l’OAI lui a fait part de son intention de lui reconnaître le droit à trois-quarts de rente dès le 1er août 2021 puis à une rente entière dès le 1er novembre 2021. Elle dépose aussi deux courriers médicaux de son médecin (lettre du 21.04.2021 et certificat médical du 19.08.2021) qui posent le diagnostic de troubles neurocognitifs séquellaires à la neurocysticercose et exposent que l’état de santé de l’intéressée s’est nettement dégradé depuis 2021; que l’intéressée a souffert d’une importante aggravation des troubles cognitifs à fin février et a été incapable de gérer toutes ses tâches administratives sans qu’elle puisse toutefois se rendre compte de la sévérité de son état.

C. Dans ses observations, la CCNAC renvoie à la décision attaquée et conclut au rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) L'assuré a droit à l'indemnité de chômage si, entre autres conditions, il est apte au placement (art. 8 al. 1 let. f LACI). Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d'intégration, et qui est en mesure et en droit de le faire (art.15 al.1 LACI). L'aptitude au placement comprend deux éléments : la capacité de travail d'une part, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail – plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée – sans que l'assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne, et, d'autre part la disposition à accepter un travail convenable au sens de l'article 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs potentiels. Lorsqu’un assuré est disposé à travailler, en mesure et en droit de le faire et qu’il cherche du travail, il est en principe réputé apte à être placé, indépendamment de ses chances sur le marché du travail. S’il existe des doutes sérieux quant à la capacité de travail d’un chômeur, l’autorité cantonale peut ordonner qu’il soit examiné par un médecin-conseil, aux frais de l’assurance (art. 15 al. 3 LACI).

b/aa) En cas de capacité de travail restreinte, il convient de distinguer entre une incapacité passagère de travail (totale ou partielle) au sens de l’article 28 LACI et les assurés handicapés au sens de l’article 15 al. 2 LACI. Ces situations constituent des exceptions au principe de l’assurance-chômage selon lequel il n’y a lieu à prestations qu’en cas d’aptitude au placement de l’assuré. La délimitation entre les assurés en incapacité passagère de travailler et les assurés handicapés s’opère en ayant recours au critère du caractère temporaire de la limitation de la capacité de travail.

b/bb) L’article 28 LACI s’applique aux cas d’incapacité passagère de travail et non aux atteintes durables et importantes à la capacité de travail et de gain. Selon son alinéa 1, les assurés qui, passagèrement, ne sont aptes ni à travailler ni à être placés ou ne le sont que partiellement en raison d’une maladie (art. 3 LPGA), d’un accident (art. 4 LPGA) ou d’une grossesse et qui, de ce fait, ne peuvent satisfaire aux prescriptions de contrôle, ont droit à la pleine indemnité journalière s’ils remplissent les autres conditions dont dépend le droit à l’indemnité. L’alinéa 4 prévoit une norme de coordination pour régler l’indemnisation par l’assurance-chômage des chômeurs qui, ayant épuisé leur droit selon l’alinéa 1, sont encore passagèrement frappés d’incapacité restreinte de travail et touchent des indemnités journalières d’une assurance. L’alinéa 5 impose au chômeur d’apporter la preuve de son incapacité ou de sa capacité de travail en produisant un certificat médical; l’autorité cantonale ou la caisse peut toujours ordonner, aux frais de l’assurance, un examen médical par un médecin-conseil. L’article 42 OACI précise que les assurés qui entendent faire valoir leur droit à l’indemnité journalière en cas d’incapacité passagère totale ou partielle de travail sont tenus d’annoncer leur incapacité de travail à l’ORP, dans un délai d’une semaine à compter du début de celle‑ci (al. 1), et que si l’assuré annonce son incapacité de travail après ce délai sans excuse valable et qu’il ne l’a pas non plus indiquée sur le formulaire "Indications de la personne assurée", il perd son droit à l’indemnité journalière pour les jours d’incapacité précédant sa communication (al. 2).

b/cc) En cas d’atteinte à la santé de longue durée, l’aptitude au placement (art. 15 LACI) est le critère de délimitation déterminant (ATF 136 V 95 cons. 5.2). Selon l’article 15 al. 2 1re phrase LACI, le handicapé physique ou mental est réputé apte à être placé lorsque, compte tenu de son infirmité et dans l’hypothèse d’une situation équilibrée sur le marché de l’emploi, un travail convenable pourrait lui être procuré sur ce marché. La compétence pour régler la coordination entre l’assurance-chômage et l’assurance-invalidité a été confiée au Conseil fédéral (art. 15 al. 2 2e phrase LACI). Celui-ci a fixé que lorsque, dans l’hypothèse d’une situation équilibrée sur le marché du travail, un handicapé n’est pas manifestement inapte au placement et qu’il s’est annoncé à l’assurance-invalidité ou à une autre assurance, il est réputé apte au placement jusqu’à la décision de l’autre assurance (art. 15 al. 3 OACI). Dans le même sens, l’article 70 al. 2 let. b LPGA prévoit l’obligation pour l’assurance-chômage d’avancer les prestations dont la prise en charge par l’assurance-invalidité est contestée. L’aptitude au placement d’un chômeur handicapé, dans le cadre de l’examen au sens de l’article 15 al. 3 OACI, s’apprécie avec plus de souplesse que dans le cas d’un assuré qui n’est pas annoncé à l’assurance-invalidité (arrêt du TF du 18.05.2011 [8C_406/2010] cons. 5.1). Ainsi, l’aptitude au placement d’un chômeur handicapé ne peut être niée que si l’assuré est manifestement inapte au placement. En cas de doute quant à l’aptitude au placement, l’inaptitude n’est pas manifeste de sorte que l’assuré doit être considéré comme apte au placement (arrêt du TF du 08.02.2002 [C 77/01] cons. 3d). Dès qu’un assuré s’annonce auprès d’une assurance sociale en revendiquant des prestations pour une incapacité durable de travail, l’indemnisation devra être prise en charge selon les modalités prévues par l’article 15 al. 3 OACI, à moins que l’assuré se trouve dans une période où il a droit à l’indemnité selon l’article 28 al. 4 LACI.

3. a) En l’espèce, la décision attaquée rejette l’opposition formée contre la décision de refus du droit à l’indemnité de chômage pour les jours d’incapacité de travail entre le 1er mars 2021, jour du début de l’incapacité de travail selon le certificat médical rédigé par le médecin de la recourante, et le 27 avril 2021, jour précédant la communication de ce certificat à l’ORP, ainsi que contre la décision de restitution des indemnités versées pendant cette période. Sans l’exprimer, l’intimée part ainsi du principe que l’incapacité de travail attestée par la Dre B.________ entre dans le cadre d’une incapacité passagère de travail, raison pour laquelle elle fait application des articles 28 al. 1 LACI et 42 OACI. S’il n’est pas litigieux que la recourante s’est trouvée en incapacité de travail à cette période, cela n’est toutefois pas suffisant pour justifier les décisions du 21 mai 2021. En effet, le dossier révèle que la recourante ne se trouvait pas pendant la période sous revue dans une incapacité de travail passagère mais qu’elle doit être considérée comme étant alors en incapacité de travail de longue durée. En effet, elle a déposé une demande de prestations de l’assurance-invalidité le 3 juillet 2020 – ce dont la CCNAC était informée –, de sorte que son indemnisation ne pouvait pas être réglée par les articles 28 LACI et 42 OACI. Dans la mesure où elle se fonde sur ces dispositions non applicables au cas d’espèce, la décision de refus du droit à l’indemnité pour la période du 1er mars au 27 avril 2021 se trouve privée de fondement juridique.

Dès lors que la Cour de céans applique le droit d’office (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, p. 176; arrêt de la Cour de droit public du 24.08.2021 [CDP.2021.35] cons. 3a), il convient d’examiner si la décision de refus du droit à l’indemnité peut se fonder sur une autre norme, soit en l’occurrence l’article 15 al. 3 OACI en lien avec l’article 15 al. 2 LACI. Pour rappel, ces dispositions prévoient que lorsqu’une personne n’est pas manifestement inapte au placement et qu’elle s’est annoncée à l’assurance-invalidité, elle est réputée apte au placement jusqu’à la décision de cette assurance. La question est ainsi de savoir si la CCNAC pouvait de manière justifiée retenir que l’assurée était manifestement inapte au placement pendant la période litigieuse du 1er mars au 27 avril 2021. La CCNAC se fonde sur les différents certificats médicaux de la Dre B.________, qui ne diffèrent que par la date du début de l’incapacité de travail de 100 %. Elle ne discute pas le rapport médical du 21 avril 2021 dans lequel la Dre B.________, après avoir posé un diagnostic, établi une anamnèse et exposé le status neurologique du 12 avril 2021, procède à la discussion du cas en abordant notamment la question de la capacité de travail en retenant qu’une activité professionnelle lucrative de plus de 20 % n’est vraisemblablement plus envisageable. A cette discordance sur la capacité de travail (0 % selon les certificats médicaux; limitée à 20 % selon le rapport du 21.04.2021) s’ajoute que la recourante a suivi un test en entreprise sur deux jours les 1er et 2 mars 2021 et a participé à un test d’anglais le 4 mai 2021, soit à des dates couvertes par le certificat médical d’incapacité de travail totale. Ces éléments sont de nature à susciter le doute sur la question de l’inaptitude au placement, doute qui est suffisant pour considérer que l’inaptitude au placement n’est pas manifeste. Par ailleurs, il n’est pas contesté par l’intimée que la recourante, pendant la période litigieuse, était disposée à accepter un emploi et qu’elle a continué à effectuer des recherches en ce sens. L’indemnisation doit ainsi être prise en charge selon l’article 15 al. 3 OACI. Il en découle que la décision du 21 mai 2021 de refus du droit à l’indemnité de chômage ne peut pas non plus se fonder sur cette disposition, de sorte qu’elle ne repose sur aucune base juridique valable. C’est donc à tort que la décision attaquée a rejeté l’opposition formulée à son encontre par la recourante.

b) La décision attaquée rejette aussi l’opposition formée contre la décision de restitution. Dès lors que celle-ci repose sur le présupposé que l’assurée n’avait pas droit à l’indemnité de chômage pour la période du 1er mars au 27 avril 2021, ce qui s’avère erroné au vu des considérants précédents, elle se trouve elle aussi privée de fondement. C’est donc également à tort que la décision attaquée a rejeté l’opposition formulée à son encontre par la recourante.

c) Le projet de décision du 24 juin 2021 par lequel l’OAI fait part de son intention de reconnaître à la recourante un droit à trois-quarts de rente dès le 1er août 2021, puis à une rente entière dès le 1er novembre 2021, est postérieur à la période (01.03-27.04.2021) pour laquelle le droit aux indemnités de chômage était nié par la décision du 21 mai 2021, confirmée par décision sur opposition du 27 juillet 2021. Cela étant, il n’a pas d’incidence sur l’obligation de l’assurance-chômage d’avancer les prestations dans le cadre de la coordination avec l’assurance-invalidité.

d) Les considérations ci-avant amènent à l’admission du recours et à l’annulation de la décision attaquée. Il est rappelé que la décision sur opposition a remplacé les deux décisions initiales, du 21 mai 2021, et que son annulation ne les fait pas renaître.

4. Il y a lieu de statuer sans frais, dès lors que la LACI ne prévoit pas que la procédure est soumise à des frais judiciaires (art. 61 let. fbis LPGA). La recourante, qui n’a pas procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel et n’allègue pas avoir engagé de frais particuliers pour son recours, ne peut prétendre à des dépens.

**Par ces motifs,

la Cour de droit public**

1. Admet le recours et annule la décision sur opposition de la CCNAC du 27 juillet 2021.

2. Statue sans frais.

3. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 29 septembre 2022